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一、中美兩國高等教育管理體制的差異

(一)政府與高校

在中國，政府作為國家意志的貫徹者、高等教育的決策者以及社會利益的代表者，占據(jù)主導(dǎo)地位，享受對公共事務(wù)進(jìn)行管理的資格和權(quán)力，高校處于從屬地位，接受其領(lǐng)導(dǎo)和管理。1．中國政府本位的歷史原因。第一，我國百年的高等教育史都是基于政府辦學(xué)的。從以前的京師大學(xué)堂，到現(xiàn)在的北大、清華等名校，無一例外。第二，高等教育雖有上下五千年的歷史文化底蘊，但缺少自治的權(quán)利，無論在哪個時期，都或多或少地受到政黨和政府的約束與管制。第三，高等教育與政治、哲學(xué)聯(lián)系緊密，無論是其政治功能還是經(jīng)濟功能，都離不開政府對大學(xué)的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理與調(diào)控。［1］2．中國政府本位的制度基礎(chǔ)。教育是面向社會的，應(yīng)該依法辦學(xué)，民主管理。第一，大學(xué)校長任命制度。《中華人民共和國高等教育法》第四十條規(guī)定:“高等學(xué)校的校長、副校長按照國家有關(guān)規(guī)定任免。”“目前我國大學(xué)校長的遴選是在上級黨委組織部門的組織下進(jìn)行的，其本質(zhì)上屬于傳統(tǒng)的行政領(lǐng)導(dǎo)干部的遴選方式。”［2］遴選的一般程序為:(1)上級黨委組織部門通過一些民意測驗活動對競選人進(jìn)行初步摸底與審查;(2)通過小范圍的推薦活動考核;(3)綜合統(tǒng)計分析結(jié)果，并向主管領(lǐng)導(dǎo)提呈;(4)由上級主要領(lǐng)導(dǎo)做最終決定。［1］政府處于主導(dǎo)地位，擁有對大學(xué)校長罷免的權(quán)力，從而使得高校不能自主選拔人員，自主辦學(xué)的展開也受到制約。第二，行政與立法。中國的高等教育行政與立法雖有明確的規(guī)定與記錄，但或多或少存在有法不依的情況，相當(dāng)多的法律規(guī)定缺少可操作性，約束力不強，部分行政決策往往是實施以后才來立法，使得立法成了行政的工具。第三，大學(xué)撥款制度。我國各個時期的大學(xué)撥款制度是符合當(dāng)時國情的，從1986年至今，一直以綜合定額和專項補貼模式向下級院校發(fā)放。綜合定額按學(xué)生人數(shù)劃撥，彈性很小;專項補貼按項目劃撥，彈性很大。［1］第四，社會中介組織。我國的社會中介組織于改革開放后逐步建立，本意是為高校自身的意志提供一個渠道，實際上，本身缺乏一定的獨立性和自主性。從某種意義上來說，它成了政府的派出機構(gòu)，為統(tǒng)一直屬高校和貫徹政府思想做了鋪墊。而在美國，大學(xué)作為獨立的辦學(xué)實體，占據(jù)主導(dǎo)地位，對政府制定的高等教育政策有表決權(quán)，各州政府不得因自身所處地位而對高等教育事務(wù)過分進(jìn)行干預(yù)。1．西方國家學(xué)校本位的歷史原因。第一，近代認(rèn)識論哲學(xué)為高等教育的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。第二，遠(yuǎn)離社會的象牙塔，進(jìn)入20世紀(jì)后，高度自治的傳統(tǒng)屬性并未發(fā)生根本性變化。第三，隨著教育規(guī)模與社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府對高校的投入增多，但整個過程中，政府處于從屬地位，高校始終是高等教育的主體。2．西方國家學(xué)校本位的制度基礎(chǔ)。第一，董事會負(fù)責(zé)制。高校中校長是最高行政負(fù)責(zé)人，在大學(xué)組織活動中負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對大學(xué)的長遠(yuǎn)規(guī)劃與發(fā)展起核心作用，接受董事會的質(zhì)詢和罷免。目前美國大學(xué)校長的遴選由董事會負(fù)責(zé)，遴選的一般程序為:(1)校董事會組建遴選委員會;(2)遴選委員會制定候選人應(yīng)具備的條件，并通過各種媒體向社會公布;(3)由董事會以全員投票方式選出校長并公示結(jié)果。［1］第二，立法。美國是實行“三權(quán)分立”的國家，大學(xué)作為獨立的辦學(xué)實體，擁有處理學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，政府無權(quán)過度干涉。“立法與行政的關(guān)系是立法在先，行政在后。”［1］先通過立期法，后頒布政府出臺的有關(guān)政策，使得每個組織都能依法維護(hù)自身利益。第三，中介機構(gòu)。美國各地區(qū)大學(xué)一般下設(shè)學(xué)校評估委員會和咨詢委員會，學(xué)校可以借助這些組織機構(gòu)調(diào)整政府與高校的關(guān)系，也可以通過它們向社會提供信息，維護(hù)教師權(quán)益，研討高等教育問題，并對高校的辦學(xué)水平和專業(yè)教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估。第四，大學(xué)撥款制度。美國的教91育投資實行三級教育經(jīng)費管理系統(tǒng)，以地方政府、州政府為主，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級撥款和管理教育投資。由于美國各州分權(quán)而制，各州的經(jīng)濟增長、歷史文化和貧富差距差異巨大，各州的高等教育撥款無論在總量、比例上都沒有規(guī)律可循，撥款分權(quán)化明顯。高等教育的撥款服從國家優(yōu)先戰(zhàn)略，經(jīng)費主要先劃入研究性大學(xué)，培育高等教育領(lǐng)域新增長點和促進(jìn)大學(xué)入學(xué)人數(shù)和高等教育人口比例的增長等高校中。一般來講，公立高校的經(jīng)費資助是多于私立高校的。另外，美國多層級教育資助體系為學(xué)生提供了助學(xué)金、貸學(xué)金、獎學(xué)金及攻讀方案或由國家信任委托等為經(jīng)濟支付能力不濟的學(xué)生提供服務(wù)。無論是學(xué)校本位還是政府本位，都是在各國政治、經(jīng)濟、文化、科技熏陶下形成的，具有各自的特色，其根本目的都是為了高校更好的發(fā)展，高等教育管理體制更加完健。

(二)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力

學(xué)術(shù)和行政作為高校中的兩條主線，在中、美大學(xué)間存在著明顯的差異。在中國的大學(xué)中，行政權(quán)力強于學(xué)術(shù)權(quán)力，致使學(xué)術(shù)發(fā)展空間受限，學(xué)術(shù)研究氣息不濃厚;而在美國的大學(xué)中，遵從學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力并重，高校也很好地協(xié)調(diào)了學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，學(xué)術(shù)研究充滿了活力。1．組織結(jié)構(gòu)。在我國，大部分高校呈校、院、系三個層級。由校長委任學(xué)院負(fù)責(zé)人和系負(fù)責(zé)人，層級明顯，既體現(xiàn)出了基層代表的權(quán)力，也表現(xiàn)出了行政管理的特征。部分代表身兼學(xué)術(shù)和行政兩塊職責(zé)，也有部分代表缺少發(fā)言權(quán)，使得學(xué)術(shù)和行政關(guān)系界限模糊不清。而在美國，最高權(quán)力機構(gòu)是董事會。董事會決定學(xué)校短期和長期的發(fā)展目標(biāo)與方針，處理學(xué)校的財政、資產(chǎn)等行政事務(wù)，建立與社會各界的良好關(guān)系，對學(xué)術(shù)管理和教學(xué)工作等很少介入。［3］學(xué)術(shù)事務(wù)與行政事務(wù)之間界限清晰，職責(zé)明確。2．管理體系。“目前我國大學(xué)的管理體系基本屬于直線—職能型，以直線型為主導(dǎo)。”［3］在日常事務(wù)決策中，行政力量過硬過強，致使部分負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)的專家或教授只是徒有其名，在學(xué)術(shù)管理方面不能發(fā)揮決議權(quán)，在學(xué)術(shù)活動開展上缺乏自主權(quán)。而在美國，大學(xué)的管理體系屬于委員會型，即教授與行政領(lǐng)導(dǎo)共同管理、治校。［3］行政服務(wù)于學(xué)術(shù)，學(xué)術(shù)又支撐著行政，兩者相互統(tǒng)一，相互協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)和完善高校的各項事務(wù)。3．權(quán)力地位。在我國，實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。校長是大學(xué)的最高權(quán)利主體，對下面的各個組織部門負(fù)責(zé)。“校長下設(shè)若干副校長，與校長一起負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科研、行政、后勤等具體事務(wù)的決策規(guī)劃，權(quán)力范圍廣泛。”［3］而在美國，實行的是董事會負(fù)責(zé)制。校長是大學(xué)的最高行政負(fù)責(zé)人，直接向董事會負(fù)責(zé)。在內(nèi)，處理日常行政、科研等事宜;在外，代表學(xué)校與社會各界溝通，獲取社會支持與贊助。此外，高校內(nèi)部還設(shè)有專家、教授組成的評議會或教授會來行使部分職權(quán)，權(quán)力分散且平衡。學(xué)術(shù)和行政始終貫穿于高校之中，在不同的國家因其實行的領(lǐng)導(dǎo)體制不同，呈現(xiàn)出不同的關(guān)系:或者行政強于學(xué)術(shù)，或者行政弱于學(xué)術(shù)，或者行政與學(xué)術(shù)并重。但其能表現(xiàn)出的模式又最終取決于各國的管理模式、管理制度以及長期以來歷史文化熏陶所賦予的職能。

(三)自主辦學(xué)權(quán)力

高校辦學(xué)自主權(quán)是一個完全中國化的概念，類似于西方大學(xué)的“教授自治”。它們都是對高校自身與政府之間關(guān)系的一種定位，具有共同的內(nèi)容［4］，是一種特殊的教育管理組織形態(tài)。1．中國的自主辦學(xué)權(quán)。中國的自主辦學(xué)權(quán)于1972年12月被蘇步青、李國豪、劉佛年和鄧旭初四位大學(xué)校長在《人民日報》上首次提出。在此之前，中國高校基本無辦學(xué)自主權(quán)。在改革開放后，隨著我國高校的改革，辦學(xué)自主權(quán)大致經(jīng)歷了“高度中央集權(quán)”→“中央向地方分權(quán)”→“放權(quán)為主體的權(quán)力調(diào)整”→“擴大高校辦學(xué)自主權(quán)”→“確立高校法人地位與辦學(xué)自主權(quán)”五個階段。在其不斷發(fā)展過程中，不同的研究視角又有各自的見解或看法，但實質(zhì)上對其內(nèi)涵都有一個趨同的理解:“高校辦學(xué)自主權(quán)是高校針對其任務(wù)和特點，為保障辦學(xué)活動能夠依據(jù)其自身特點和內(nèi)部客觀規(guī)律的要求，充分發(fā)揮其功能所必需的自主決策權(quán)、自主執(zhí)行權(quán)、自主監(jiān)督權(quán)等，即高校可以自主地進(jìn)行教育、科研、辦校產(chǎn)和后勤服務(wù)的權(quán)力。”［5］總理于2010年1月在聽取科教文衛(wèi)體代表對《政府工作報告(征求意見稿)》的意見和建議時，針對中國大學(xué)的現(xiàn)狀，也給出一個明確的結(jié)論:大學(xué)必須有辦學(xué)自主權(quán)。它是一個具有相對性和多層次性的概念［6］，也是一種相對自主的權(quán)利，不是在封閉的系統(tǒng)里搞自我完善就可以治理的，需要依靠和借助外部力量獲得發(fā)展。同時，它也體現(xiàn)著高校與政府之間的關(guān)系，體現(xiàn)著辦學(xué)主體與校內(nèi)各職工之間的關(guān)系。2．美國的自主辦學(xué)權(quán)。美國的自主辦學(xué)權(quán)源于歐洲中世紀(jì)的大學(xué)自治。它指出:大學(xué)有權(quán)力對自身的發(fā)展目標(biāo)做決策，對發(fā)展計劃投入實施，政府、教會和其他法人機構(gòu)無權(quán)加以干預(yù)和控制。這些權(quán)力由辦學(xué)權(quán)利主體本身提出而不是實行地方分權(quán)制的聯(lián)邦政府，但這并不意味自主辦學(xué)權(quán)就完全脫離政府而存在，聯(lián)邦政府和州政府還是會共同進(jìn)行宏觀管理，并且，不少社會中介機構(gòu)也會加以監(jiān)督協(xié)調(diào)。第一，宏觀管理。聯(lián)邦政府和州政府負(fù)責(zé)對地方教育機構(gòu)的補助撥款進(jìn)行分配和管理;通過制定研究項目推動高等教育某些領(lǐng)域的改革;收集、統(tǒng)計地方和教育機構(gòu)需要的教育狀況資料。第二，社會中介機構(gòu)，又稱“中介團(tuán)體”或者“緩沖組織”。它出現(xiàn)于19世紀(jì)末，是一個加強政府部門和獨立組織聯(lián)系的團(tuán)體。它們可以協(xié)調(diào)高等院校與政府之間的關(guān)系，促進(jìn)高等教育與中等教育的銜接，也通過與同行專家開展調(diào)查研究，提升高校辦學(xué)質(zhì)量。第三，美國對自主辦學(xué)權(quán)的相關(guān)規(guī)定在聯(lián)邦政府法典之中有明確記錄。只要在合法的權(quán)力范圍內(nèi)，高校就有權(quán)進(jìn)行自我決策和管理，有權(quán)就法律規(guī)定的權(quán)力進(jìn)行選擇，而不受政府的干涉。無論是高校自主權(quán)還是大學(xué)自治，不同的國家在不同時期和不同階段受不同環(huán)境和文化的熏陶，形成了各自的辦學(xué)特色，呈現(xiàn)出多樣化的特點。

二、中美兩國高等教育管理體制的啟示

歷史以不同的方式造就了形態(tài)各異的高等教育管理體制，各國由于文化、風(fēng)俗、經(jīng)濟、政治和社會等方面發(fā)展的不平衡以及各國社會性質(zhì)和政治制度的不同，在改革高等教育的具體做法上存在一定的差異。但是，高等教育是一種大眾化的永恒現(xiàn)象，也有著共同點，因而各國的高等教育在發(fā)展過程中都會面臨一些類似的問題，并尋求一種相近的方法去解決。為此，在高等教育日益國際化的今天，我國應(yīng)該在堅持本國高等教育管理體制獨特風(fēng)格的前提下，革除陳舊的管理觀念，積極大膽地吸取國外的經(jīng)驗和教訓(xùn)，建立起一個適合我國國情的具有中國特色的高等教育管理體系。

(一)政府對高校實行“間接”和“有限控制”的管理。目前，政府、社會、學(xué)校是高等教育管理的基本要素，處理好它們之間的關(guān)系對高等教育的改革和不斷完善有促進(jìn)作用。借鑒世界范圍內(nèi)高等教育管理體制的改革經(jīng)驗并結(jié)合我國的具體國情，我國應(yīng)在方針政策的指導(dǎo)下，建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)和與國際高等教育接軌的現(xiàn)代化社會主義高等教育體制。在新形勢下，將高等教育逐漸向“兩級管理，地方為主”的管理體制過渡。在多方經(jīng)驗的啟發(fā)下，采用多種手段進(jìn)行調(diào)控和管制，以使高等教育符合多樣化的社會需要。在高等教育管理權(quán)下放之后，地方也應(yīng)該逐步建立完善的教育管理機制，實行教育的宏觀調(diào)控，促使高校積極辦學(xué)，充分發(fā)揮其自主辦學(xué)權(quán)利。地方政府應(yīng)該通過相關(guān)政策、信息和法規(guī)對高校事務(wù)實行“間接管理”和“有限控制”的策略，以增強高校的靈活性，從而更快更好地推動高校教育科研的發(fā)展。［7］

(二)充分發(fā)揮大學(xué)各類學(xué)術(shù)組織的作用，做到行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力并重。高校應(yīng)實行專家治校、民主管理，要求校長及各職責(zé)人員合理行使行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，正確處理好高校的行政管理和學(xué)術(shù)管理之間的關(guān)系。一方面，要加強改進(jìn)校長負(fù)責(zé)制，凸顯學(xué)術(shù)權(quán)力的地位和作用;另一方面要發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)和作用，明確各學(xué)術(shù)組織部門任務(wù)，讓廣大教師尤其是教授更多地參與到學(xué)術(shù)事務(wù)和教學(xué)活動的管理中。同時，我們也不能過分地強調(diào)行政權(quán)力或者學(xué)術(shù)權(quán)力，要避免學(xué)術(shù)、行政不平衡時出現(xiàn)用行政力量阻礙學(xué)術(shù)活動的決策和開展，使得學(xué)術(shù)人員權(quán)力弱化而出現(xiàn)“官僚作風(fēng)”“大包大攬”以及使用權(quán)力驅(qū)使行使某項教育活動和教學(xué)事務(wù)的現(xiàn)象。因此，合理的集權(quán)或者放權(quán)對于高校的管理顯得相當(dāng)重要。

(三)政府和學(xué)校屬于上下級關(guān)系，受國外高校管理的影響，政府只能在相關(guān)政策和方針下進(jìn)行宏觀調(diào)控，為學(xué)校服務(wù)。營造一種好的辦學(xué)環(huán)境，為高等學(xué)校改革和發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，政府不應(yīng)該將權(quán)力下放到學(xué)校，干涉學(xué)校各項事務(wù)，應(yīng)避免因干涉過重而引起高校自主辦學(xué)權(quán)力過小的情況。高校和政府間應(yīng)以一種互動的方式共同為高校管理服務(wù)。

三、結(jié)束語

當(dāng)今世界范圍內(nèi)，高等教育管理體制的模式和動向及西方發(fā)達(dá)國家(包括美國)在高等教育管理體制方面的經(jīng)驗表明:不同國家的管理體制是在不同的政治、經(jīng)濟和文化氛圍中形成的，只適應(yīng)于特定的國家。我們在改進(jìn)和發(fā)展本國教育管理體制的同時，要結(jié)合本國的具體國情，適時適度地借鑒國外成熟的辦學(xué)和管理體制理念，積極轉(zhuǎn)變觀念，在轉(zhuǎn)變中做到不盲從、不一味地效仿，因地制宜，因時而異，建立和實行具有中國特色的黨委領(lǐng)導(dǎo)的高等教育管理體制，不斷提高高等教育教學(xué)的質(zhì)量和水平，使我國的高等教育由封閉走向開放，在經(jīng)濟全球化的時代下積極應(yīng)對歷史的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)高等教育的現(xiàn)代化，更好地為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化服務(wù)。

作者：孫怡謝鴻全工作單位：西南科技大學(xué)計算機科學(xué)與技術(shù)學(xué)院