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傳統經濟學理論的核心是市場價值論，認為在有效市場條件下，在利潤最大化原則的驅動下，社會生產要素總是向最大效率流動，即是通過市場進行資源配置，實現帕累托最優。林業是資源型產業，其提供的產品具有雙重屬性，除了普通產品的經濟屬性外，更重要的是森林生態效益屬性。森林資源防風固沙、保持水土、涵養水分、凈化空氣、美化環境等生態和社會價值遠遠超過木材產品本身的經濟價值，但得不到市場補償，發生了市場失靈現象。多年來國內外專家一直致力于森林生態價值核算體系研究，試圖建立一套科學的衡量生態價值方法和生態價值補償機制，但由于其復雜性至今還未能建立有效的森林生態環境服務市場，以糾正森林資源產品市場失靈現象。本研究分析了江蘇省平原地區林業生態基金制度的政策目標、基金來源結構、基金管理及其績效評價，構建了林業生態基金制度的基本框架，以期為促進林業可持續發展提供參考。

1建立林業生態基金制度的經濟學分析

森林的生態、社會價值只能由行使管理職能的政府來補償，實施林業生態補償基金制度正是政府履行調控經濟職能的體現［1］。以下按照森林資源環境經濟學原理，對森林生態產品市場均衡進行理論分析。如圖1所示，森林生態產品市場是由總供給和總需求決定的，即D曲線和S曲線的交點E決定了森林生態產品的價格和數量。圖1中，其價格為PE，需求數量為QE。就甲、乙消費者而言，均衡點確定后，由于森林生態產品是公共物品，具有非競爭性和非排他性，所以其需求量都為QE，那么其價格分別是P1和P2，支付總額分別是OP1DQE和OP2FQE，甲、乙消費者剩余分別為P1bD和P2cF，社會總消費者剩余為PEgE，生產者剩余為aPEE［2］。森林生態產品的公共物品特征和市場失靈存在，市場機制難以補償其生產成本。按照“庇古稅”理論，只有通過征收環境稅，建立森林生態效益補償基金，因此首先要確定消費者應支付的森林生態產品價格。但由于森林生態產品的非競爭性和非排他性，不用購買就可以消費，從客觀上這種特征會誘導消費者愿意為森林生態產品支付的最高環境稅是0，即“假報價格”，這就是所謂的“搭便車”(freerider)，即不購買而消費物品或勞務。換言之，如果消費者無論支付多少費用都對其消費沒有影響，就會刺激其不為這種消費品付費［3］。

2現行林業基金制度分析

2．1林業基金制度沿革

從建國后到1981年，我國林業基金制度是林業系統內部單一來源渠道的育林基金制度，其原則是“以林養林”，是對木材銷售收入按一定比例提取育林基金進行籌集，其還不是真正意義上的林業基金制度。1981年的《關于保護森林發展林業若干問題的決定》中第一次提出建立國家林業基金制度，文件指出:“要把國家的林業投資、財政撥款、銀行貸款、按照規定提取的育林基金和更改資金，列入林業基金，由國家和地方林業部門按規定權限分級管理，專款專用，年終結余允許跨年度使用”。由此，林業基金不再僅來源于林業系統內部，政府財政支出成為林業基金的重要組成部分。1984年制定的《中華人民共和國森林法》中第一次用法律的形式提出建立國家林業基金制度，文件中明確指出:“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用”。雖然此后確立了較為科學的林業基金制度，但由于體制因素，林業基金的征收和運行不暢，無法集中管理，林業基金制度沒有真正落到實處。1988年經國務院批準建立了國家級和省級林業基金制度，把林業基金確定為林業主管部門用于發展林業的專項資金，為林業基金制度的實踐奠定了基礎。2000年后我國林業發生了歷史性轉變，確立了林業生態建設的主體地位，明確林業建設的核心意義是發揮其生態效益，因此林業基金工作主要是建立森林生態效益補償基金以及建立森林生態效益有償使用制度。

2．2現行林業基金制度存在的問題

2．2．1對林業基金的理論認識存在差異對林業基金理論

認識差異的根源在于對林業基金的作用定位不統一。一種觀點認為，林業基金是非常廣義的概念，包括由國家統一管理的各種林業投資。因此，政府的有關財政性撥款、銀行貸款、林業內部征收的稅費以及即將開征的生態效益補償基金等都應納入林業基金管理［4］。另一種觀點認為，林業基金是狹義的概念，即用于林業建設的專項基金，不包括各種性質的銀行貸款、林業內部征收的稅費等。其中有人認為，林業基金應該是國家投入林業的風險基金和生態效益補償基金;還有人認為，林業基金就是森林生態效益補償基金。筆者認同林業基金就是國家投入林業的風險基金和生態效益補償基金的觀點，林業周期長、風險大、受自然和市場因素影響大，是以生態建設為主的產業，因此建立完善的林業風險基金和生態效益補償基金體系是保障林業可持續發展的基本要求。2008年我國南方冰凍災害給災區林業造成了致命性毀滅，許多林農的大量資金投入毀于一旦，靠自身無法恢復林業生產，急需專項資金幫助，因此建立林業風險基金制度成為完善林業基金制度的必然趨勢。

2．2．2林業基金管理不規范林業基金來源混雜，而且沒有體現其林業基金的特征。

當前林業基金的來源既有政府財政撥款、林業產業內部資金，又有銀行貸款和社會來源資金，林業基金變成了林業資金，造成林業基金性質的混亂。為契合國家投入林業的風險基金和生態效益補償基金這一專項基金性質，林業基金的來源應主要是國家財政撥款和征收生態效益消費稅。在林業基金的使用上，目前的主要問題是使用范圍太大，許多林業基金被用于基于經濟效益的林業生產如速生豐產用材林、經濟林等，有的甚至變成了“養人和養機構資金”，沒有切實做到專款專用。林業自然災害發生后，林農不能規范地從林業基金中獲取風險補償，更多地是政府重新下撥救災專項資金，給林農再生產進行資金補貼。我國已經實行森林生態效益補償基金制度，也有了明確管理辦法，但補貼范圍是國家確定的公益林，目前在平原農區還沒有科學的公益林和經濟林劃分標準，補貼中也沒有考慮經濟林的生態價值，補貼標準低，與森林生態效益的主體地位不相適應。

2．2．3林業風險基金制度還不完善林業投資大、生產周期長，使其經營風險大，林農抗風險能力弱。

我國目前還沒有完善的林業風險基金制度來分散林業經營風險，發生林業災害時主要有依靠國家援助和經營者承擔兩種方式，在一定程度上影響了林農投資林業的積極性。建立林業風險基金制度可有效分散林農經營風險，保證林農遇到林業災害時及時得到經濟補償，提高恢復森林資源的能力。

3江蘇省平原地區林業生態基金制度設計

3．1明確江蘇省平原地區林業生態基金制度的政策目標

政策目標是實施特定政策所要達到的明確社會目標，是具體的、可評價的。建立林業生態補償基金的目的不是為解決林業投入不足的問題，也不是用于調節林木市場價格波動，其不是具有營利性質的產業發展基金，而是政府設立的非營利性社會公益型基金，目的是通過科學運用公共財政資源服務于林業經營風險和森林生態效益補償［1］。只有明確了林業生態基金制度的政策目標，才能制訂出規范的林業生態基金管理制度，對林業生態基金的使用進行有效監督，使林業生態基金制度更有效地促進農區林業可持續發展。江蘇省平原地區農林共生，這有別于南方集體林區。一是平原地區的農業投入項目選擇范圍大，與南方集體林區相比，平原地區經營林業的機會成本高，經營林業的風險相對較高。二是江蘇省平原地區林業生產是以家庭經營為主，林業生態效益補償的難度較南方集體林區要大，因此須考慮是否要針對不同典型地區制訂不同的林業生態基金制度政策目標。

3．2江蘇省平原地區林業生態基金的來源結構

林業生態基金制度的核心是林業生態基金來源，建立穩定的、符合市場化運作規則的基金來源機制十分重要。當前我國還未建立完善的林業生態基金制度，已有的林業基金來源一部分是政府撥款，其他則是由林業行政主管部門征收，征收對象是相關林業單位和個人。實質上，林業部門征收林業基金的意義并不大，充其量是林業資金的內部循環，并不能從根本上起到對林業資金的補充作用［5］。因此，林業生態基金的籌集要從以林業部門內部征收為主轉為以面向社會征收為主。從理論上說，林業生態基金應向享受森林資源生態效益的社會公眾籌集，但是森林生態效益的受益對象在一般情況下是不可確指的，即使受益對象確定，但消費森林生態效益的數量是難以量化的，因此廣泛地向全體社會公眾征收的方式實際操作難度很大。然而如果森林生態效益補償全部由國家財政補貼，也是不可能、不公平的:國家財政難以承受，而且社會公眾享受森林資源生態效益所帶來的社會福利存在差異。采取“庇古稅”是籌集林業生態基金的可行手段，“庇古稅”是對于產生正外部性者給以補貼，而對于產生負外部性者征收稅收。目前“庇古稅”已應用于我國的退耕還林制度、排污收費制度等。征收“庇古稅”即森林生態環境稅的關鍵是如何設計征稅對象、稅基和稅率。在左旦平的研究中，先假定所有稅種都是以經濟活動總量(如銷售收入、營業額、實物量等)作為征稅依據，經濟活動總量越大對森林生態造成的負面影響越大，其納稅額就越大。所謂的森林生態環境稅可用幾個主要稅種附加稅的形式征收，國家級林業基金可以采用國家稅附加稅的方式征收，省、市、縣級林業基金可以采用地方稅附加稅的方式征收［1］。

3．3江蘇省平原地區林業生態基金的使用管理

基于林業生態基金制度的政策目標，林業生態基金主要用于森林生態效益補償和林業經營災害性風險補償兩方面，即主要是生態林建設資金和恢復林業經營的風險資金。森林生態效益補償基金實施分級管理和分類管理制度。分級管理是按國家級、省級、市縣級，進行林業生態基金使用管理。國家級林業生態基金主要用于國家重點林業生態工程建設，如大江、大河上游地區的生態保護工程和生態脆弱地區防護林體系建設工程等。省級林業生態基金主要用于本省河流生態林和重點生態林建設工程，如江蘇省沿海、沿江、沿湖防護林體系建設。市縣級林業生態基金主要用于本地的生態林建設和城鎮綠化等檔次較低的生態建設項目。分類管理是按林業生態基金的補償使用主體不同，分為國有林場和集體林場(包括自然保護區)、鄉(鎮)村集體單位、林農和其他經營主體。森林生態效益補償基金按補償標準分配給不同的經營主體，由其用于生態林建設，林業行政主管部門負責林業基金使用的監督管理，保證森林生態效益得以實現。林業風險基金是分散林業經營風險特別是林業災害的補償基金。林業風險基金可采用財政資金為主、商業保險為輔的模式。國家林業風險基金主要負責大規模林業災害的補償，如大規模森林火災、惡劣氣候對整個林區森林資源的毀滅性破壞，來源于國家財政資金。地方林業風險基金主要負責地方林業企業和農戶林業災害的補償，由于地方財政資金有限，地方林業風險基金的規模很難滿足需要，因此，鼓勵林農或其他經營主體購買林木商業保險。保險公司應服務林業生態建設，設立林木險，相關保險費用由政府財政和林農共同負擔。2009年5月中國人民銀行、銀監會等5部門聯合下發的《關于做好集體林權制度改革和林業發展金融服務工作的指導意見》明確提出，應盡快建立政策性森林保險制度。相關保險機構要本著“低保費、低保額、保成本”原則，針對性地推出基本林業險種和可選擇的其他林業險種，根據實際情況設置不同的保險費率，引導林農參加投保，擴大保險覆蓋面，有效降低林業經營風險，提高林農抵御自然災害的能力。

3．4江蘇省平原地區林業生態基金的績效評價

在市場經濟條件下，為解決“市場機制失靈”問題，須要政府進行干預使森林資源的正外部效益得以內部化，但如果政府干預不當偏離既定目標，就會出現“政府失靈”現象［1］。對于林業生態基金，可以采取“成本－效益”分析法來評價其績效。“成本－效益”分析法，是依據林業生態基金特定政策所要達到的明確社會目標，設計實現目標的可供選擇方案，詳列各種方案的全部預期成本和預期效益。通過分析比較，選擇最優的林業生態基金投資項目，其選擇的依據是該項目的凈社會效益。林業生態基金投資持續多年后，期間每年都要產生效益和成本，必須考慮這些“效益流”和“成本流”。凈社會效益的計算公式如下:NSB=PV(B－C)=∑Hr=0Bt(1+r)t－∑Hr=0Ct(1+r)t(1)式中:NSB為凈社會效益;PV為現值;B為收益;C為成本;r為貼現率;t為年限;H為時間期界。根據上述公式，可對林業生態基金投資的可行性進行判斷:當NSB＞0時，則項目可行;當NSB=0時，須要計算內部收益率(凈現值=0時的貼現率)，如果內部收益率大于銀行貸款利率，則該項目可行;當NSB＜0時，則該項目不可行。當NSB＞0且邊際成本等于邊際收益時，林業生態基金可以取得最大的凈收益。