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摘要：我國已初步建構了以居家基礎、社區依托、機構補充、醫養結合的新型養老服務體系，但農村養老服務存在供給不足、資金短缺等問題。必須推進規劃引領，整合服務資源；政策支持，吸引社會參與；質量建設，創新服務模式；能力提升，深化醫養結合。

關鍵詞：老齡化;農村養老;服務水平“

要積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策和社會環境”是黨的報告對我國經濟社會發展提出的要求。積極應對人口老齡化，提升農村養老服務水平，促進基本公共服務均等化，是當下各級政府面臨的一項重要任務。本文力圖以福建省三明市農村養老服務發展實踐探索為例，探討進一步提升農村養老服務水平的思路。

一、農村養老服務面臨的主要問題

老齡化問題是當下我國經濟社會發展面臨的重要問題。以福建省三明市為例，截至2018年12月，三明市60歲以上老人有48.32萬人，占本市戶籍人口16.7%，高全省平均數2.1%。全市農村老年人31.59萬人，占全市老年人的70.7%，老齡化城鄉倒置格局形成。而從城鄉養老服務發展情況看，農村養老服務發展水平與城市相較整體較為滯后，特別是農村養老服務設施薄弱，農村養老服務能力亟待加強。近年來，全國許多地方都在積極探索提升農村養老服務，取得不少成效。以三明市為例，2018年三明市被列入第三批全國居家和社區養老服務改革試點市，寧化、建寧、泰寧3縣被列入市政府“全國養老服務改革試點補齊養老事業短板三年行動計劃（2018—2020年）名單。在實踐中，基礎平臺得以不斷夯實。全市共建成鄉鎮敬老院115所、農村幸福院520所，基本實現鄉鎮全覆蓋的目標任務，新增養老床位近6000張，為更好地保障農村特困供養對象的基本生活發揮了積極作用，農村特困人員集中供養率提高至15.1%，鄉鎮敬老院床位使用率提高至54.6%。全市建成農村幸福院、老年人活動中心等各類養老服務設施1089余處，覆蓋近60%的建制村。養老補貼制度日漸健全。實現80周歲以上高齡補貼全覆蓋；8家專業化養老服務組織落地，負責承接政府購買居家養老服務（每人每月線上信息服務20元、線下實體援助服務50元）；大田、清流、寧化等7個縣對低保對象、計劃生育特殊家庭中的完全失能老年人，按照每人每月不低于200元標準，以老年人服務券方式發放護理補貼。截至2019年7月，全市農村特困人員集中供養和分散供養人均標準分別達20066元/年、12736元/年。通過財政投入、以獎代補、鄉鎮（街辦）自籌等辦法初步形成多元投入格局。形成一些典型經驗，如，大田縣“山區養老服務110模式”，被國家發改委、民政部評為全國養老服務典型案例；沙縣在全省率先將公建民營“觸角”延伸至鄉鎮敬老院，探索連鎖化運營模式，在福建省相關會議上作經驗交流；寧化縣首創“四化”農村互助養老模式，被福建省民政廳轉發推廣；明溪縣沙溪鄉梓口坊村幸福院機構與居家、養老與醫療、村財與自費“三結合”做法，在全市獨樹一幟；建寧縣建成福建省首家縣級社區長者食堂,等等。三明市在探索提升農村養老服務的進程中取得了一定成效，但總的來看仍處于不斷探索的初級發展階段，面臨許多問題亟待解決。（一）設施薄弱，服務項目不足。農村的養老服務設施普遍存在硬件條件差，配套不足，服務項目單一的問題。以三明市為例，當下，絕大多數鄉鎮敬老院、幸福院等養老服務設施，是在原有校舍、村部或村民閑置集體房屋基礎上改造而成，硬件條件比較差，無障礙設施、理療康復設備等養老服務配套設施嚴重不足，多數未取得養老機構設立許可，標準化、專業化運營水平有待提升。在服務內容上，受資金和人員素質限制，多以家政服務等生活照料為主，對于護理、托老等日常照料服務，老年人保健康復、精神慰藉等方面的服務則較難提供。以至于一方面，原有的農村養老院由于基礎差，服務項目少缺乏吸引力，加之受傳統觀念影響，老年人入住的積極性并不高；另一方面，隨著老年人的增加，農村老年人特別是特困人員的養老服務需求又無法得到有效滿足。（二）資金短缺，社會參與不足。養老事業投資大、風險高、回報周期長。需要政府的政策支持和引導。但從農村養老服務的發展情況看，普遍存在資金短缺等問題，亟需吸引社會各方支持養老事業的發展。從對三明的調研情況看，財政投入明顯不足，特別是在床位運營補貼、一次性開辦補助等方面往往是捉襟見肘。一些與村部同址建設的農村幸福院用房就十分緊張，甚至有的村只在村委會加掛一塊牌子，正常運行難以保障。而且社會參與明顯不足，缺乏有資質的為老人服務的實業機構和中介組織龍頭引領，民辦養老服務機構很難做大，加之，大多農村老年人收入低，其購買能力弱；另外自費購買所需養老服務的理念尚未形成，即使住進了養老院，除了必要的床位費，可能不會有其他消費支出，社會資本很難依靠提供其他服務獲取收益，也就制約了其它服務的拓展。（三）規劃不足、管理亟需規范。農村養老服務建設作為民生工程，各地在探索實踐中，更多的是加大農村養老服務設施建設，只注重完成建設指標任務，缺乏統籌專項布局規劃，忽視了老年人居住分散，行動又不便，服務需求量少而多樣的客觀要求，以至于一些鄉鎮敬老院建成后，無法運營，長期閑置“關蚊子”，造成資源浪費。而且目前政策體系主要側重于養老機構的規劃用地、財稅支持、隊伍建設等方面，對農村養老服務的具體內容、標準、監管及服務質量等方面規章制度還不完善。（四）人才短缺，醫養結合不足。以三明市為例，全市養老護理型床位13806張，占養老床位數82.17%，僅6家養老機構設有醫療機構，且大部分養老機構不具有醫保定點資質。農村老年人眾多且自身經濟狀況差等，很難參照城市購買服務的辦法。在大多鄉村，老人們采取互相照顧、互相提供服務的互助養老模式。這種模式，減少了運營成本。許多村的養老服務隊伍基本由村干部、附近村民及志愿者等兼職隊伍組成。他們普遍缺乏護理知識和經驗，易造成照料上的風險。在機構養老方式中，具備專業知識的護理人員極為匱乏。目前多數養老機構沒有配備專職醫生和護士，日常醫療服務由鄉鎮衛生院或鄉村醫生兼職承擔，醫養結合明顯不足。加上養老護理員待遇水平低、社會地位不高、工作環境艱苦等原因，人才流失率高、隊伍極不穩定。

二、對策建議

三明市的農村養老服務發展情況，面臨的問題，也是當下農村養老服務亟待解決的問題。這就要求我們要根據黨的對養老工作提出的新部署和對養老工作提出的新要求，圍繞貫徹落實國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見要求，努力提升農村養老服務水平。（一）規劃引領，整合服務資源。科學合理編制城鄉養老服務發展規劃，合理布局農村養老服務設施，特別要充分利用農村閑置的土地、房產、學校等設施進行規劃建設。加快建立區域性養老服務中心，即打造以中心鄉鎮為核心的配套設施齊全的標準化鄉鎮敬老院，以中心鄉鎮輻射周邊鄉鎮、村，避免發生養老機構資源浪費的現象。整合鄉鎮敬老院、農村幸福院、村級衛生所、兒童福利之家等資源，形成“多院合一”的區域性養老服務中心，提高各類養老服務設施的利用率。在優先保障農村特困人員入住基礎上，積極面向社會老人開展服務，通過諸如購買服務、鄰里互助、志愿服務等方式，吸引老人消費服務，使農村老人就近得到居家養老服務。（二）政策支持，吸引社會參與。以政策支持，吸引社會力量參與提供養老服務。對提供農村基本養老服務的社會組織給予建設資金補助、運營經費獎補等，給予公建民營的農村養老服務單位稅收減免、財政補助或補貼降低運營成本等。支持村委會將未承包的集體所有土地、山林等作為養老基地，收益用于老人的養老服務需求。鼓勵社會組織及個人興辦農村幸福院、鄉鎮敬老院等農村養老服務單位。重視發揮市場在養老服務資源配置中的決定作用，引導服務單位或組織更加注重老年人的實際需求和愿望，為農村養老服務注入活力，讓有限的養老服務資源發揮更大的效用，提升養老服務質量水平。加大政府購買力度，努力降低農村養老服務的需求方的醫療及護理成本。（三）質量建設，創新服務模式。以開展養老服務質量建設專項行動為載體，創新服務模式，努力構建醫養相結合的農村養老服務體系。加強農村幸福院建設，利用集體閑置校舍、廠房或閑置房產，整合村衛生室醫療資源，建立具有生活照料、醫療保健、文化娛樂等服務功能于一體的幸福院，擴大農村養老設施覆蓋面，逐步形成農村居家養老服務網。也可采取市場化運作，由政府購買專業養老服務組織服務，通過“線上+線下”服務模式在基礎條件較好的村進行試點，逐步推開。促進鄉鎮敬老院改造升級，推進實施鄉鎮敬老院向區域性養老服務中心轉變。同時，抓住城鎮化發展和新農村建設的契機，與鄉鎮衛生院整合一體或聯動，拓展服務功能，合理設置日間照料床位，為農村老人提供日間照料、短期托養等社區服務。推動互助式養老，為農村老年人提供生活照料、安全看護、精神慰藉等多樣化的服務，使老年人在熟悉的環境里得到照料。這既符合老人傳統養老習慣，也是一種低成本的養老模式，是與當下經濟發展水平相符的養老運營模式。（四）能力提升，深化醫養結合。深化農村養老服務機構與鄉鎮衛生院、村級衛生所的合作，推進上門巡診、體檢、保健、咨詢等服務，為老人提供健康管理服務。加強養老護理員隊伍建設，加大對養老服務管理人員和專業人員的培訓力度，積極組織參加養老服務培訓，有計劃開展針對鄉村養老機構的人員培訓。支持有關院校開設涉老服務專業，開辦護理專業職業高中、中技學校，培養護理技術專業人才和管理服務人才，特別要加強村級人才的培養和提升服務人才的待遇，提升養老護理人員的社會地位，吸引更多的人留在農村一線從事養老服務事業。要加快建立養老專業的人才數據庫，利用好養老服務人才的信息平臺，推動養老服務標準化建設，推進養老服務進入規范化管理軌道。

參考文獻：

[1]吳燕，徐志花，欠發達地區農村養老問題研究———基于重慶市涪陵區馬革安社區的調研.物流工程與管理，2015（8）

[2]李超.農村養老服務供給現狀、問題及對策分析———以河北省為例.老齡科學研究，2015（4）

作者:張玲 單位:中共三明市委黨校（行政學院、社會主義學院