導語：農村土地論文：論城鄉土地運用的若干策略一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李太淼工作單位：河南省社會科學院

搞好社區的科學規劃

新型農村社區不是原來意義上的新農村，而是五級城鎮體系中的最基礎一級，是城鎮化的有機組成部分，因此，要堅持用城市思維規劃新農村社區建設。要高起點規劃新農村社區。要依據當地經濟、社會和人口等客觀實際，堅持傳統與現念相結合、外觀與環境相協調，突出地域特色，做到形式多樣、格調新穎。高度重視社區規劃建設的文化藝術品位，努力提高社區建設質量，注重規劃的科學性、可行性、長遠性，堅決避免重蹈“整治—亂建—再整治—再亂建”的惡性循環。要堅持因地制宜，量力而行，不盲目攀比，不強求一致，不搞不切實際的“政績工程”。1．立足于宜居宜業，做到“三個盡量靠近”。宜居宜業，是社區的最基本功能，也是社區的生命力所在。就群眾角度講，只有安居，才能更好地休養生息;只有充分就業，才能有持續的經濟收入、生活來源。就社會角度看，只有宜居宜業，社區才有存在和發展的價值，社會才會穩定、和諧。要實現社區宜居宜業，就要在規劃時充分考慮氣候、地勢等自然環境因素，保證人們居住的安全、舒適;就要充分考慮地方產業發展規劃和社區居民就業的需要。如何做到宜居宜業，許多地方都在探索。《河南日報》2012年5月22日報道:新鄉把新型農村社區建設納入城鎮化范疇，讓農民離土不離鄉、進廠不進城，就地城鎮化，按照“政府引導、規模先行、注重風貌、傳承文明、就業為本、量力而行、群眾自愿、循序進行”的原則，形成了“舊村完善型、村莊合并型、服務共享型、整體搬遷型”等多種建設模式。該市按照城鎮社區標準規劃建設，把全市3571個行政村規劃為900個新型農村社區，而且特別注意強化產業支撐，優化城鄉產業布局。新鄉依托原有產業基礎，規劃建設27個產業集聚區(含專業園區)，建成區面積達144平方公里，輻射了全市半數以上的鄉鎮、1/3的行政村，入駐規模以上企業(項目)超過5000家，吸納農村勞動力就近就地轉移就業達52．5萬人。在產業集聚區輻射不到的偏遠地方，首批規劃建設19個農民創業園，全部建成后可吸納13萬農民就業。在每個社區培育一個主導產業或高效農業園區，并至少成立一個農民專業合作社，形成“一區一業”的產業布局。目前入住社區的農戶，從事二、三產業比重由入住前的49．8%提高到入住后的79．1%。舞鋼市采用園區帶動、城鎮輻射和遷村并點等模式，把就業帶動作為實現農民充分就業的保障。園區帶動，主要是通過園區經濟的發展壯大，帶動社區農民收入增長，引導農民就近轉移就業。城鎮輻射型，主要是利用城鎮近郊的區位優勢、資源優勢和產業優勢，引導集聚農民圍繞小城鎮的主導產業經商和務工。遷村并點型，就是整合土地資源，引導集聚農民發展特色農業和旅游服務業，增加居民收入。許多地方在農村社區建設實踐中形成的“三個盡量靠近”思路值得借鑒。“三個盡量靠近”，就是新型農村社區建設要盡量靠近城市，盡量靠近中心城鎮，盡量靠近產業集聚區。為了最大限度地節約集約利用土地，最大限度地配套共享基礎設施和公共服務資源，形成城區、鎮區、社區三個層次的科學合理的新型城鎮體系，各地在新型農村社區建設中，堅持科學規劃，實施合村并城、合村并鎮、合村并點，盡量將城郊村、鎮區周邊村、遠離產業集聚區的村合并靠攏到城、鎮和產業集聚區附近，以便將來與城、鎮和產業集聚區自然連為一體。“三個盡量靠近”包含了基層干部群眾對經濟社會發展規律的認識和把握，體現了發展著眼長遠、面向未來、方便群眾、服務群眾，不斷滿足群眾多方面需求的務實精神。另外，有的地市在一些傳統農區圍繞特色農副產品加工業，在一些深山貧困地區圍繞特色旅游產業，規劃形成了漂亮的新型農村社區，這些經驗都具有代表性，具有推廣和示范作用。2．搞好社區的基礎設施和公共服務設施建設。與傳統的“無規劃、無設計、無基礎設施”、自然分散、建設無序的自然村落相比，新型農村社區應該擁有比較完善的基礎設施和公共服務。社區內不僅道路、供電、供水、通信、網絡、有線電視、垃圾污水處理等各類基礎設施基本齊全，而且教育、醫療衛生、文化體育、商業網點、金融郵電和市政公用等各種公共服務設施也應有盡有，以保證農民現代生產和生活的需要。要綜合考慮生態宜居、自然景觀、傳統文化等因素，以及農民承受能力、生活習慣等因素，制定既具有時代氣息，又體現地方特色的切實可行的社區建設詳規。要以“六通六有兩集中”為基本內容，不斷完善基礎設施和公共服務設施，提升社區綜合服務功能。六通為:通自來水、電、柏油或水泥路、有線電視、寬帶、客運班車或公交車;六有為:有社區服務中心、文化健身廣場、標準化衛生室、小學或幼兒園、農家書屋、便民超市;兩集中為:垃圾集中收集處理、污水集中排放。原則上5000人以上的社區要配套建設1所小學，每個新型農村社區要配套建設幼兒園。暫時沒有條件通暖氣和燃氣的社區，要預留位置和管網。社區要規劃建設污水集中排放及處理設施，靠近城鎮的社區采用區域統一處理方式，排放至污水處理廠集中處理;遠離城鎮的社區采用小型無動力或微動力污水處理技術，或采用生活污水凈化沼氣池、人工濕地、生物濾池等處理后達標排放或綜合利用。平原地區基礎設施和公共服務設施建筑面積不低于1．5平方米/人、綠地率不低于30%，丘陵山區可根據實際情況進行配套。3．要注意社區的長遠規劃。社會是在不斷發展變化的，這就需要在搞社區規劃時，盡量考慮到產業集聚、產業培育、新企業組建、人口增長、新型服務業開展等對未來建設用地的需求，為以后發展留下空間。要堅持高起點規劃，努力興建“百年社區”。

嚴格控制社區建設用地使用標準

嚴格社區建設用地使用標準是堅持節約集約用地原則的必然要求。各地在這方面進行了積極探索，取得了不小成效，節約了大量土地。嚴格社區建設用地使用標準需要做好以下幾方面工作。1．社區建設應當優先利用閑置地。社區建設應當優先利用荒坡荒地廢棄地，盡量不占或少占耕地，嚴禁違反規劃占用基本農田。如新密市按照占補平衡的原則，充分利用山地、丘陵地、廢棄地以及農民搬入社區后拆除舊宅整理出的土地等，有效解決新型農村社區建設用地。在充分尊重群眾意愿的基礎上，提倡住宅向多層、高層發展，集約節約利用土地。截至2012年6月，全市正在建設和啟動建設的36個新型社區前期工程，規劃占地5200畝，可節約土地1．08萬畝。2．嚴格控制住宅住房面積。以往的農村實行的是一家一戶一處宅基地，戶均用地往往占用面積較大，建設用地利用粗放、浪費嚴重。隨著人地矛盾加劇，各種建設用地需求急劇增長，這種狀況顯然不可持續。在新型農村社區建設中，要根據當地的自然條件、人均土地擁有量、居住人口規模、生產生活條件要求，本著舒適、便利、適當的原則確定住戶的住宅建筑面積。人均住宅面積應嚴格控制，有條件的地方可建設高層建筑，向空中要居住面積。同時，要因地制宜，一些偏遠地區、山區，建設用地供應相對充足，可適當放寬居民的住宅面積。3．嚴格規范公共基礎設施的用地面積。新型農村社區必須建設必要的公共基礎設施如醫院或衛生所、學校、商場、文體活動中心等，一時建不起來的也必須留下建設空間。建設基礎公共設施，既要美觀、實用、規范，同時也要節約集約用地，不可粗放使用土地而造成不必要的浪費。4．嚴格規范市場經營主體的建設用地。社區建設要依托產業支撐，產業發展需要一些市場經營主體主導或參與，而市場經營主體主導或參與產業發展必然需要一定量的建設用地。比如一些公司、企業、合作社需要建設辦公設施、工廠車間、倉儲設備等。對市場經營主體的建設用地需求，既要積極創造條件給予支持，又要制定嚴格標準進行準入限制。要防止一些企業在經營中盲目擴張建設用地、囤積建設用地以從中牟取暴利。

從宏觀上控制城鎮建設用地和工業建設用地

盡管在農村社區建設中節約出的建設用地可以通過“雙掛鉤”政策轉換成城鎮建設用地和工業建設用地，適當滿足城鎮化和工業化進程中的用地需求，但必須嚴格用地標準，堅決防止新增建設用地的粗放使用和人為浪費。河南目前國家級和省級開發區建成工業用地平均投入強度分別為258．58萬元/畝、149．10萬元/畝，產出強度分別為488．82萬元/畝、239．18萬元/畝，普遍低于全國平均值。在調研中，筆者發現個別地方存在粗放利用現象，個別企業有占地圈地以謀取土地增值暴利的傾向。當前用地緊張與粗放浪費同時并存于各地。有的大賓館占地幾百畝，空蕩蕩的;有的新區圈地上千畝，至今沒上幾個大項目。這必須引起我們的高度重視并加以整治。1．嚴防地方政府的用地沖動。盡管政府手中多了一些用地審批指標，但依然要按照標準嚴格審批。對一些黨政事業單位的辦公用地，對廣場、文體活動場館等公共設施建設用地，一定要按程序按標準審批，切不可盲目貪大、浪費土地。2．嚴格規范工業建設用地標準，嚴防一些企業囤積土地。要在盤活現有存量建設用地的同時，對有新的建設用地需求的建設項目、入駐企業，要制定嚴格的用地標準，進行市場準入限制。對不符合土地使用標準的項目、企業不予審批。尤其是要嚴防一些企業借機占地圈地、轉手倒賣土地使用權，從中非法牟利。(1)要加大依法處理力度。對已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年以上未動工建設的應繳納閑置費;連續兩年未使用的應無償收回用地單位的土地使用權，交由原單位恢復耕種;工業用地投資強度低于規定標準的，折算后按比例收取土地閑置費;凡有閑置土地行為的企業，禁止參與競拍建設用地使用權;對土地閑置的房地產開發企業，協調商業銀行不發放新開發項目貸款，告知證監部門暫停批準其上市、再融資和重大資產重組。(2)要強化批后監管職責。相關職能部門應拿出主要精力，不間斷地對年度審批下達的建設用地指標使用情況，采取“對號入座”方式，逐單位、逐批次、逐宗地、逐項目實施跟蹤核查。發現虛報假批、改變用途、批少用多或達不到單位GDP建設用地面積限制標準的，要及時通報、問責和叫停，對清查出來的批而未供、低效用地和違法用地，統一建立土地后備資源儲備庫。(3)完善考評指標體系。應從節地機制、節地標準、節地模式、節地技術和評價體系等多個方面入手，統籌考慮和推進節約集約用地。要將市、縣及產業集聚區單位GDP用地消耗量，納入政府年度責任目標考核體系;將開發區和產業集聚區土地節約集約利用評價結果，作為其用地計劃指標分配以及申請擴區或升級的重要依據，真正做到評價科學、考核嚴格、獎罰分明、問責到位，使有限的土地資源實現效益的最大化。3．嚴格規范城鎮居民建設用地標準。要通過實行“人地掛鉤”政策，對城鎮居民的建設用地需求進行適當控制、調節。在對農村社區居民住宅面積進行限制的同時，對城鎮居民的居住面積也必須進行適當限制，否則，不僅會引發新的巨大的社會不公，也不利于土地的節約集約利用。這個問題表面看似簡單，實際是個很深層次的問題，牽涉到土地制度的改革創新。要根據城鎮人口的規模、增長速度適度增加建設用地供應。要制定人均居住面積基本標準，加大社會保障房建設，優先滿足普通城鎮居民的住房需求。對那些已超出基本標準要求的一些居民的購房需求，要通過政策嚴格控制。

鼓勵農民采取股份制、租賃制等形式參與土地的中長期流轉

搞好土地流轉有利于土地的節約集約利用，有利于改變傳統的農業生產經營方式，有利于把農民從土地上解放出來，變成工人和自由職業者，因而有利于推進新農村社區建設。沒有土地流轉的配合，農民就不能改變傳統的一家一戶分散的小生產方式，就會給農民的集中居住帶來不便。因此，要加快推進土地流轉。近年，土地流轉已在各地廣泛進行。但從整體上看，流轉地塊分散，不夠集中;流轉周期較短，不利于經營主體長期經營。目前，“轉包”是農村土地承包經營權流轉的主要方式。大部分地區是通過“轉包”這種主要形式實現農村土地流轉的，一般占到土地流轉面積的50%左右。轉包是農民自發的、原始的低端流轉形式，也是目前最普遍的形式，但今后將大量萎縮。土地入股與租賃等流轉形式是土地流轉的高端形式，是農村改革和土地制度改革發展到新的歷史時期的更高形式，目前尚處于探索、發展階段，其發展前景十分廣闊。要鼓勵農民采取股份制、租賃制等形式參與土地的中長期流轉。農民以出租形式、土地入股的股份制形式參與土地流轉，更有利于土地的集約利用、規模經營，更有利于提高農業生產效益，更有利于增加農民收入，更有利于農民轉移就業，更有利于新農村社區建設。要積極扶持和培育規模經營主體，鼓勵規模流轉。

進一步完善“雙掛鉤”政策

根據國務院的規定，一些地方對“雙掛鉤”政策進行了先行先試，并取得了一定成效。但也出現了一些對農民補貼不到位、用地指標有所放松的問題。對此，應制定更加詳細的政策，對用地指標的流轉進行嚴格控制。1．充分保障農民群眾的權益。城鄉用地掛鉤，意味著原來屬于農村的土地要在農村用地與城鎮用地、集體土地與國有土地、耕地與建設用地等之間進行統籌置換。盡管這是經濟發展規律使然，但作為世代以土地為命根子的農民，必定面臨著土地占有量的相對減少，因此，農村土地轉化為城鎮建設用地，作為原來土地所有者的農民必須得到應有的利益補償。要按照“原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的總體要求，提高征地補償標準，探索更為有效的補償安置方式，優先安排被征地農民進城定居。在“人地掛鉤”和城鄉建設用地增減掛鉤過程中建立嚴格的土地收益返還制度，明確土地收益的使用方向，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益，確保土地收益中的適當部分真正用于農村和農民，促進城市反哺農村、工業支持農業、發達地區帶動欠發達地區。土地利益補償主要包括兩方面:一是要給予農民基本生活保障，使失去土地的農民沒有生存的后顧之憂;二是要給予農民合理的一次性利益補償。這種補償要有一個符合市場經濟規律的基本標準。2．制定嚴格的土地使用標準。制定符合河南省實際的大中小城市、小城鎮和新型農村社區節約集約用地標準，建立健全節約集約用地考核評價機制，積極探索節約集約用地新模式。通過具體城鎮的生產生活生態設施有效兼容、地上地表地下空間整體開發，有序推進城市土地二次開發，盤活存量建設用地，推動全省城鎮的緊湊發展、適度擴張。通過“人地掛鉤”政策試點的實施，優化土地要素配置，促進建設用地向節約集約利用程度高的地方有序集中。在保護生態環境的前提下，積極探索利用低丘緩坡等未利用土地資源，拓展城鎮建設新空間。3．建立土地使用激勵約束機制。探索建立新增建設用地與節約集約用地相掛鉤的機制，將節約集約用地水平作為分配新增建設用地指標的重要依據。深入開展國土資源節約集約模范縣(市)和土地資源節約集約利用示范產業集聚區創建活動，激勵城鎮和產業集聚區提高土地利用效率。對土地利用效率高和節約集約用地工作搞得好的縣市區，在用地指標上予以傾斜。對土地利用效率低、節約集約用地工作不力的縣市區，相應減少用地指標。鼓勵建設多層標準廠房。引入項目退出機制，對預留土地空間過大、造成土地閑置的項目予以調整。經過土地整治、新農村社區建設等新增加的土地，在利用上應注意以下幾點:首先，要按照占補平衡的要求恢復成耕地，并留下未來農業發展的用地空間，然后才可以置換為城鎮建設用地和工業用地。其次，嚴格城鎮建設用地指標審批。要設計出科學合理的用地標準，防止政府及企事業單位對建設用地的粗放使用。再次，搞好土地儲備工作，為以后發展留下空間。

創新和完善“人地掛鉤”政策

實行“人地掛鉤”是實現土地節約集約利用的必然要求。要探索開展城鄉之間、地區之間“人地掛鉤”政策試點，實行城鎮建設用地與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤，城市建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模相掛鉤。筆者認為，“人地掛鉤”應包括城鄉兩個方面。1．實行城鎮建設用地與城鎮人口數量(含流動人口)掛鉤。要正確處理土地城鎮化和人口城鎮化的關系。堅持以人口城鎮化程度衡量城鎮建設用地的規模、結構和時序，以城鎮集聚人口數量的變化控制城鎮建設用地規模、結構和時序的變化。不符合條件要求的城鎮不得盲目擴大建設用地規模。創新設計并充分利用土地政策，實現和保障農民的土地權益，促進符合條件的農業轉移人口逐步轉成城鎮居民。2．實行農村土地與人口掛鉤。這方面可出臺四個具體政策。一是對農民承包的土地要進行義務規制。凡是長期在外工作或以經營非農產業為主、不能親自耕種土地的農民，要限期轉包或出租承包地，以防止農地粗放經營或撂荒。二是對農民宅基地用地實行規制。凡是長期在城鎮居住生活，在城鎮購有房產、舉家遷入城市的農民，宅基地上的住房應在規定期限內出售，村委會有權在規定期限內收回宅基地。三是進入新社區的居民必須交出舊宅基地。四是擬轉為城鎮居民、享受城鎮居民一切待遇的村民，不能同時享有農村宅基地分配權利，但可繼續保留承包地使用權、集體經濟收益分配權和惠農政策享受權。

逐步推進農村建設用地國有化

關于農村土地國有化，學界雖然已有人論及，但觀點論述顯得模糊。目前，將農村所有土地都實行國有化并不現實，但逐步擴大國有化比例，將農村社區建設用地國有化已是大勢所趨。逐步推進新農村社區建設用地國有化，是實現城鄉經濟社會發展一體化、城鄉公共基礎設施建設一體化、城鄉房地產市場一體化，實現農業用地與建設用地統籌、城鄉建設用地統籌、節約集約用地的重要基礎，也是解決建設用地使用中國有與集體所有矛盾的必然選擇。從法律上講，我國土地實行的是城鎮土地國有制和農村土地集體所有制，但從哲理上講，不論是國有土地還是農村土地，全國公民都有在土地上生存、從土地上獲取生活資料的權利，所有制只是調節人們利益關系的杠桿、工具，是會隨著經濟社會發展的需要而改變的。農村土地集體所有制在我國實行了許多年，發揮了重要作用，而且改革開放以來，農村集體所有制的形式和內容已經發生了巨大變化，如家庭聯產承包責任制的推行，再如工業化、城鎮化進程中，大量農村土地被征用改為國有制。如果從絕對量上看，農村集體所有的土地面積在不斷減少，國有土地面積在不斷增加。我們無需為此驚訝，這是經濟社會發展到現階段的一種必然要求。理論上，我們不能把集體土地國有化看作對農民的一種剝奪。現實生活中所表現出的一些現象，已表明建設用地集體所有已不適應經濟社會發展要求。比如，農村建設用地占用面積過大，亂拆亂建，使用粗放，缺乏公共基礎設施規劃和建設，特別是“城中村”的出現，產生了一系列社會病，如妨礙政府的城市發展規劃，產生了龐大的食利階層，扭曲了利益分配，還有一些城郊村出現了屢禁不止的小產權房現象等，都反映出了建設用地集體所有的弊端，反映出了建設用地集體所有與國家所有的尖銳矛盾沖突。1．實行農村建設用地國有化是必由之路。實行農村建設用地國有化有以下好處:(1)有利于推進農村城鎮化進程。農村建設用地國有化是與農村基礎設施現代化和公共服務均等化同步進行的，也可以說，農村基礎設施現代化和公共服務均等化是農村建設用地國有化的一個前提。建設新型農村社區，國家、社會要投資基礎設施建設，政府要提供公共服務，然后農民改為居民，享受基本公共服務。(2)有利于為工業用地提供空間。開展新型社區建設，合村并村，讓農民“上樓”，能騰出大量土地。(3)有利于統籌城鄉用地規劃。這是很顯然的，國有化有利于合理開發利用土地，實行城鄉一體化規劃和管理。(4)有利于推進城鄉土地市場一體化。有利于徹底解決農民房產權問題和小產權房問題，開放農村建設用地市場，盤活農村建設用地資源。(5)有利于溢價歸公，搞好分配調節。按照溢價歸公的經濟學原理，隨著經濟社會發展和條件變化，不同地區的土地會產生巨大的級差地租，這種土地溢價自然要回歸國家而不能據為私有。只有這樣，才能發揮按勞分配的主導作用，防止利益分配扭曲，防止產生龐大的土地食利階層。2．推進農村建設用地國有化的主要途徑。主要途徑是:將符合條件的新型農村社區建設用地，通過對農民實行一定的土地利益補償和對居民實行一定的土地利益分享，直接轉變為國有土地。(1)用城市標準、城市理念建設標準化新農村社區。重點是政府要提供良好的基礎設施和公共服務設施。(2)實行村改居。村民改為城鎮居民，享受城鎮居民各種待遇。(3)實行土地利益補償和土地利益分享。政府通過一定程序變社區土地集體所有為國家所有，與此同時，要對原來的農村居民進行合理的利益補償，對社區居民實行土地溢價利益分享。3．推進農村建設用地國有化需要注意的問題。(1)國有化應與農村社區建設同步推進。要在社區建設中注重統一規劃、節約用地;注重公共基礎設施建設與公共服務;注重土地增值利益分享，確保農民的合法權益;注重避免早期“城中村”社會病———大批食利者形成。(2)要逐步推進，示范帶動。凡是建設用地國有化的農村社區，農民在保留農地承包經營權的同時，享受諸多公共服務，同時可以分享地產增值利益。凡是未實行國有化的農村建設用地，其宅基地審批、住宅建設、項目建設要受到嚴格控制。(3)要搞好建設用地國有與農民土地承包經營的制度銜接。建設用地國有，但耕地依然屬于集體所有，農民擁有長期的承包經營權。農民進入社區后，原有的村、組建制會打亂。可成立社區土地管委會代行集體土地所有者職能。社區建設用地如何開發利用、社區所屬的集體農地如何管理，需要探索建立一套新的機制。(4)要嚴格土地用途管制。在實行建設用地城鄉統籌、耕地占補平衡的同時，要嚴格限制農用地轉為建設用地，為農民發展留足空間。要通過立法和行政手段，對農村社區用地面積、城鎮用地面積、工業用地面積、城鄉人均用地面積等進行最嚴格的管理和控制，最大限度地提高單位建設用地的使用效益。

搞好農村宅基地和建房的審批

搞好農村宅基地和住房的審批，直接關系到建設用地的節約集約利用。今后，對不符合建設規劃、不符合建設用地使用標準的宅基地申請和建房申請，一律不予審批，以此推進新農村社區建設，推進集中居住、高層居住。要堅持不在沒有規劃的地方建房子，不允許建沒有經過規劃設計的房子。新型農村社區建設既要堅持節約集約用地原則，鼓勵和提倡集中連片、聯村建設，有條件的地方要建設多層或高層住宅，又要有利于農民生產生活。對規劃確定撤并的村莊，停止審批宅基地，禁止重建、擴建住宅。