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本文作者：陳婷婷工作單位：南京師范大學商學院

1.義務教育經費投入總量不足，尤其是中央和省級財政對農村義務教育投入的不足，要實現全國財政性教育經費支出占GDP4%比重的目標仍有一段差距。數據來源：教育部、國家統計局、財政部關于全國教育經費執行情況統計公告如表1所示，從2005-2009年，我國的財政性教育經費絕對量呈現不斷增長趨勢，但是財政性教育經費占GDP比重卻在3%左右波動。從國際水平來看，世界平均水平為4.9%，發達國家為6.2%，發展中國家也約為4%。如表2所示，農村義務教育經費從2000年的919.98億元增至2006年的2177.27億元。農村義務教育預算內經費由2000年的597.66億元增至2006年的1880.57億元。但是，農村義務教育經費占全國教育總經費比例卻呈現出下降趨勢。2.義務教育資源分布不均衡。首先，在省市之間的不均衡。以下選取浙江和貴州兩省為例。〔4〕2009年，浙江省在教育投入上，小學生均預算內教育經費最高的舟山市達到7841.39元，最低的溫州市是4528.68元，初中生均預算內教育經費最高的舟山市達到10568.30元，最低的湖州市是5812.68元。而2009年的貴州，小學生均預算內教育經費最高的貴陽市為3565.65元，最低的畢節地區只有1800.63元，初中生均預算內教育經費最高的是貴陽市3960.09元，最低的畢節地區為2130.64元。此外，中央在對省級的轉移支付中，常常為了達到宏觀目標，以犧牲落后地區的利益來成全發達地區的要求。下面是1998-2004年，以中央政府對江蘇、湖北、貴州、云南四省的教育撥款情況為例：江蘇由17.94億元上升到30.24億元、湖北由18.68億元上升到33.99億元、云南由1.35億下降到0.49億元、貴州由0.19億元上升到0.22億元。〔5〕由此可見，需要中央大力轉移支付的落后地區反而得到的很少，而不需要中央轉移支付資助的發達省反而得到很多。其次，在城鄉間的不平衡。由于我國長期存在著“二元經濟結構”，農村不僅在經濟上落后于城市，在義務教育的教育資源與辦學條件方面也低于城市，甚至低于全國平均水平。據統計，2003-2010年，農村普通小學生均預算內事業費支出由810.07元增加到3802.91元，與全國平均水平相比，由86.96%提高到94.78%；農村普通小學生均預算內公用經費支出由60.91元增加到862.08元，與全國平均水平相比，由72.95%提高到92.71%。〔6〕雖然農村小學生均預算內事業費及預算內公用經費支出呈現上升趨勢，但是仍低于全國平均水平。3.農村義務教育的“投入重心”過低，客觀上拉大了中西部貧困地區與東部富裕地區間農村義務教育水平。在過去的“地方負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育財政體制中，明確把縣作為農村義務教育的投入和管理主體。從管理角度出發，由于農村義務教育的地方性公共產品性較強，讓地方政府實行管理，有利于貼近和滿足群眾的實際需求。〔7〕但是，以地方政府作為投入主體，卻帶來了很多問題。據統計，2006-2010年，全國財政已累計安排農村義務教育經費保障機制改革資金4588億元，其中中央財政安排2510億元，地方財政安排2078億元，總體體現了中央作為投入主體。但是有數據顯示：僅2008年一年的農村義務教育經費支出就達3711億元，而“新機制”后中央5個年度累積才拿出2510億元，平均每年拿出502億元，這尚不足2008年農村義務教育經費一年支出的14%。〔8〕所以，實施“新機制”后農村義務教育的經費負擔重心仍在地方而非中央，“小馬拉大車，大車拉小馬”的行為、財權和事權的不合理，加劇了我國農村義務教育投入的困境。

原因分析

1.現階段，我國實行的是由中央、省、縣、鎮四級財政共同投入的農村義務教育投入體制。但我國目前的財權與事權關系模糊，存在責任不清的情況。自1994年分稅制改革以來，中央財力明顯增強，地方財力削弱。但在我國義務教育經費支出中，地方政府支出約占總支出的78%，縣級約占9%、省級約占11%，而中央只占了近總支出2%。〔9〕對于中西部貧困地區，很多縣鎮級財政是“吃飯財政”，連基本的教師工資的支付都存在困難，更不用說改造校舍、增添辦學設備，改善教學環境了。2.高層次政府的義務教育財政轉移支付的方式和額度缺乏強有力的制度與法律的規范保障。我國高層次政府的轉移支付科學依據不足，常帶有一定的隨意性。〔10〕通常是高層次政府根據總體發展目標和規劃來確定轉移支付額度，極易造成資金的實際供給與需求不相符。我們應該根據各地的經濟情況、財政能力和發展水平實行區別對待：針對中西部貧困地區，可以適當加大轉移支付的力度，并將轉移支付的相關程序納入法制化建設。3.中央、省政府轉移支付的教育資金的使用效率較低，使用過程不夠公開透明化，缺乏有效的監督管理機制。由于我國正處于社會轉型期，部分政府職能混亂、權責不清、不夠公開透明化，中央、省級的撥款常常在下撥過程中“跑、漏、滴”，到了縣鎮級政府往往少得可憐。此外，由于缺乏有效的資金使用和管理監督機制，還存在著資金被挪用、濫用及貪污等現象。

針對我國農村義務教育財政投入體制的相關建議

針對我國農村義務教育制度運行中實際存在的問題，并結合各國的實踐經驗，提出以下建議：1.強化政府的投資主體作用，尤其是中央和省級政府的投入主體地位，加大財政投入力度，改變我國農村義務教育投入總量不足的局面。農村義務教育的純公共產品性質，決定了政府作為投入主體的責任。同時，加快我國政府功能和財政功能的轉型：〔11〕政府要從經濟建設型轉為公共服務型，財政要由投資型轉為公共財政型財政，不能把精力只放在追求GDP的增長上，要加大對公共服務的支出。2.重新定位“以縣為主”的內涵，實行義務教育經費支出由中央、省、地市和縣四級政府共同承擔，義務教育經費的使用由縣級政府統籌安排的格局。長期以來，我們把義務教育的投入主體和管理主體完全等同。事實上，由于義務教育的特征，這二者是難以遵循一致的。從管理上看，義務教育規模龐大，學校數量眾多，只能由基層政府主管。從投入主體看，基層政府財政收入的穩定性差，難以保證義務教育經費投入的穩定增長，因此需要中央和省級政府的財政支持。3.完善我國相應的法律法規，切實把農村義務教育的各項內容和義務教育的推進納入法制化軌道，用法律的形式明確規定各級政府的職責，規范中央和政府間的轉移支付制度。4.建立有效的監督機制和制度效率的評估機制。對義務教育經費的轉移支付和使用應建立有效的監督約束機制，切實保證國家財政真實有效地運用到農村義務教育中去，嚴厲打擊濫用、挪用和貪污義務教育經費的行為。同時，還應建立相應的效率評估機制，對于效率不高的運行方式及時改進，大力推進運行好的機制，充分保障人民享有較好的義務教育水平。5.實行義務教育辦學主體、投資主體多元化。〔12〕在國家財政投入一定的前提下，加大各種市場力量籌資和辦學，不僅可以增加義務教育經費，擴大義務教育資源總量，還可以增加義務教育的選擇機會，促進義務教育資源的流動，促進教育的公平環境的構建。還可大力發展各級各類民辦義務教育學校、發行教育彩票、發行教育公債、〔13〕設立以教育儲蓄和教育貸款為主的教育政策性銀行等。這些措施一定程度上可以緩解我國政府財政對義務教育投入不足的問題。