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摘要：土地承包法從法律規范上明確了土地承包權的準物權屬性，對保障農戶土地產權具有重要意義。但是，政府行政權力對集體土地產權的干預仍然太多，農地承包權殘缺且不穩定的問題仍然存在。本文從收縮政府行政權力的角度提出進一步完善農地產權制度的政策建議。

關鍵詞：農村土地承包法地權穩定性農地承包權

一．現行農地產權制度存在的問題

中國現行的農地制度基本框架是在1978年以后確定的集體所有制和家庭承包經營制度。這種土地制度屬于一種共有產權制度，土地歸社區成員所共同擁有。在這種產權制度下，社區內的制度安排主要是社區成員集體決策的結果。從另一個角度來看，社區中的單個成員不擁有對社區成員集體決策的排他性土地產權。由于中國幅員遼闊，各地自然、經濟條件存在很大差異，加上國家將土地制度具體安排的權利賦予了集體經濟組織，因此造成了中國農地制度安排千差萬別的現狀，存在“兩田制”、股田制、反租倒包、集體經營、土地招標出讓以及全部土地均分等不同的農地制度安排。在不同的土地制度安排下，農戶所享有的土地產權存在一定的差異。根據一些學者的觀點，中國的農地制度安排存在一些缺陷，這導致了中國農地制度的效率喪失。

（一）集體土地所有權殘缺且不穩定

首先，集體所有權主體不明（劉守英，2000）。“三級所有，隊為基礎”，目的是在承認土地所有權的現狀情況下不做大的調整，因此生產小組、行政村和鄉鎮農民集體都可能是集體土地的所有者。常常出現土地在生產隊（村民小組）內均分，而土地承包合同由行政村來簽訂和監督執行的情況。此外，在1998年頒布的土地管理法中，要求給土地所有者頒發集體土地所有權證，但是這一法規并沒有得到很好的執行。由于法律上缺乏明確的規定，行政村有將村民小組的土地所有權升級為行政村的土地所有權的傾向（嚴金泉，2000）。

其次，集體土地所有權還是一種“殘缺”的所有權，受到了國家和地方政府的種種干預和限制。集體土地所有權的買賣和抵押受到了法律嚴格禁止，土地管理法等法規還對集體土地的非農化進行了嚴格的控制。而且，地方政府的領導還常常干預社區的土地使用和經營決策，比如強制性的推行農業結構調整。此外，在大部分地區都存在的國家定購任務實際上隊集體土地的種植結構進行了限制，也就是說，集體土地所有者不擁有對集體土地的自由使用權和自由轉讓權。

第三，集體土地所有權并不穩定。隨著經濟水平的發展和城市化水平的提高，以及農地非農化過程中存在的巨大潛在收益的吸引，地方政府有將集體的農地征用轉為非農用地的強烈沖動（張宏斌，賈生華，2001）。而目前的征地辦法對地方政府征地的限制作用是十分有限的，土地征用直接導致了集體土地的喪失。

（二）農戶土地承包權殘缺且不穩定

由于集體土地所有權是殘缺的，因此農戶的土地承包權也無法完整。國家和地方政府對集體土地所有權的限制最終都會落實到對農地承包權的限制上，而且土地承包權還會受到集體（或村委會）的種種干預。主要包括是對土地流轉、土地種植結構等方面的限制。比如，一部分村莊的潛規則禁止農戶將土地轉讓給外村人。此外，土地承包期存在上限，第一輪承包期為15年，第二輪承包期為30年。土地承包權還缺乏抵押和繼承的權利，而且隨著農戶社區成員身份的喪失（比如嫁到外村，或者轉為非農戶口），農戶所享有的土地就可能被收回。此外，農民負擔的征收無序使得農戶不具有事實上完整的土地收益權。作為一種資本，土地的最大作用在于它能夠提供可持續的收入來源。因此，收益權是產權中最基本的權利要素。由于土地負擔的增加并不能夠導致土地產出的上升。因此土地負擔越重，意味著農戶能夠從土地的經營與轉讓中得到的收益越少，也意味著土地越不值錢。在農民負擔越重的地區，土地負擔往往也越重，農戶的土地收益權也越不完整。同時，集體土地的定期調整、不規范的土地征用制度都導致了農戶地權穩定性的降低。根據劉守英（1997）的調查，大約有70%的樣本村在第一輪土地承包期內實行過土地調整，而且有21%的村莊實行過涉及到所有農戶和所有地塊的大調整。

（三）婦女的地權受到歧視

土地分配和經營的家庭化弱化了婦女所享有的土地承包權。雖然法律規定社區成員都有承包土地的權利，但是土地的分配是以家庭為單位而不是以個人為單位的。在農村男性占優勢地位的情況下，雖然婦女是土地經營的主要勞動力，但是她們的土地承包權往往并沒有在法律和經濟制度上得到保障（朱鈴，2000）。這些制度在細節上的漏洞，使離婚婦女缺少地權保障，錯過村社土地調整機會的婚嫁遷移婦女及其子女暫時無地。一些村莊規定當女性到了一定年齡以后就不再享有本村的承包地，同時給一定年齡的男性以兩份承包地。此外，在一些村莊中，從外村嫁過來的婦女離婚以后或者當丈夫死亡以后，其土地承包權不被該集體所承認，這導致婦女經濟獨立性的降低，而且足以使這些家庭陷入貧困。

二．農地產權殘缺且不穩定的原因分析

（一）農地產權的債權屬性是地權缺乏保障的法律原因

農戶所享有的土地承包權不具有物權的屬性，而仍然是一種債權。土地家庭聯產承包制改革之初，農戶獲得土地承包權的前提是“交足國家的，留夠集體的”，然后“剩下的才是自己的”。因此，完成國家和集體的各種任務是農戶獲得土地承包權的前提條件，這是一些地區的村干部能夠以完成國家和集體的各種任務為借口收回農戶的承包地的根本原因。原有的法律條款中只強調了農戶擁有土地承包權，但是并沒有明確指出農戶享有對特定地塊的農地承包權。這也是土地調整能夠進行的原因之一。一些村莊在實行土地流轉的時候，對于不愿進行流轉的“釘子戶”采取了強制性的土地置換，用流轉區以外的土地和農戶流轉區以內的農地進行置換，也是因為法律沒有確定農戶對特定地塊的承包權。

（二）農地制度的共有產權特性是農戶地權殘缺且不穩定的制度原因

中國的集體土地所有制具有共有產權的特性，在這個制度框架中，個人對于集體行動不具有排他性的權利。因此，可能出現以少數服從多數的名義來進行土地產權的調整和變更，造成農戶地權穩定性的喪失。毫無疑問，土地調整和強制性的土地流轉降低了農戶地權穩定性。雖然一部分村莊的土地調整以及帶有強制性的土地流轉是村干部或者鄉鎮干部出于尋租目的而發生的，違背了大多數社區成員的意愿。然而從總體上來說，村莊內的土地制度安排是集體決策的產物，土地調整的制度安排確實反映了農戶的意愿（姚洋，2000；Kung，1995；Dong，1996)。

（三）行政權力的過多干預是農地產權殘缺且不穩定的直接原因

首先，村委會并非一個真正意義上的自治機構，它承擔的更多的是國家的行政職能。一些地區的農村居民將村干部的職能用“刮宮引產、收糧催款”八個字來概括，很好的說明目前村委會干部的主要職能僅僅在于計劃生育和完成上級的布置的農產品與稅費征收任務。在這種情況下，村委會干部不能很好的代表社區集體成員的利益要求。這也是一些村莊的村干部能夠違反農戶的意愿，強制性的收回農戶土地承包權或者進行土地調整，導致農戶土地承包權不穩定的主要原因。

其次，國家還通過土地征用和糧食定購制度侵犯了集體土地所有權和農戶土地承包權。在目前的土地征用制度下，土地征用的范圍過于寬泛，不少土地征用并非是為了公共建設的需要，從而存在大量的農地非農化的潛在利益。這使得地方政府有濫用土地征用權的激勵（張宏斌，賈生華，2001）。集體土地所有權和農戶土地承包權在目前的土地征用制度下都得不到應有的保障。糧食定購制度實際上限制了集體土地的種植結構，這種限制最終會落實到農戶所享有的土地承包權上。在傳統的產糧區，農戶自由選擇土地種植結構的權利是非常有限的。

第三，國家農地政策的不穩定降低了農戶對地權穩定性的預期。從解放以后中國農地制度變遷的歷史來看，經歷了私有化——集體化——私有化的過程。國家在50年代初通過將土地產權分配給私人；從50年代中期開始又逐步將土地集中，實行集體經營，消滅土地私有制；1978年以后的家庭土地承包責任制又將一部分土地權利返還給農戶。改革以后又試圖重新實行土地集體經營，“兩田制”也是先被當成一種成功的土地經營模式推行，而后又作為失敗的模式加以禁止。法律和政策的頻繁變動使得農戶難以相信土地制度的穩定性，也使得農戶很難相信自己是承包地的所有者。龔啟勝和劉守英（1998）的實地調查資料發現，接近50%的農戶都認為國家是土地的所有者。

第四，地方政府和村委會攤派農民負擔使得農戶的土地收益權無法得到保障。農地負擔的高低直接影響了農戶能夠從土地上得到的凈收益，中國農地負擔的現狀是“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”，大部分農民負擔都來自于地方政府和村委會的攤派。在目前的農民負擔征收制度下，地方政府和村委會的行政權力過大，這意味著他們能夠通過攤派的方式剝奪農戶所享有的土地收益，從而造成了農戶土地收益權事實上的殘缺。

三．農村土地承包法對農戶土地產權的維護

為了提高社會公平和經濟效率，農村土地承包法的基本原則是賦予農戶長期、穩定且有保障的農地承包權，使承包地成為農戶的家庭財產，并加以保障。同時，將農地產權配置的家庭化轉為農地產權的個人化，保障婦女所享有的土地承包權。根據張五常的觀點，財產所有權的核心是（決策）使用權、轉讓權和收益權，本次農地承包法的核心是將農地承包權物權化和財產化，將承包地作為農戶的一項“準”私有財產來進行保護，賦予農戶穩定的決策使用權、轉讓權和收益權。

（一）明確了農戶對土地使用和流轉的自由決策權

土地承包法首次明確了農戶享有的土地使用和流轉的自由決策權。第三十三條、三十四條、三十五條指出承包方享有土地流轉的自由決策權，在合法的前提下，任何組織或者個人都不能干預農戶土地流轉的決策，并且強調不能以少數服從多數的名義來強制性的進行土地的集中和流轉。此外，針對農地自發交易不規范的現象，承包法規定農地流轉需要簽訂流轉契約，并且如果需要，交易雙方可以在當地縣級以上地方人民政府進行登記。第二十四條指出，土地承包權不因土地所有權主體的變更而變更。這與日本等國家的土地使用權物權化趨勢是一致的。這種制度保障了農戶土地承包權的穩定性。

（二）對土地調整進行了嚴格的限制

土地承包法第二十七條規定，發包方不能夠調隨意調整承包地。如果存在特殊情況，比如災害毀損，土地調整也可以進行，不過需要本集體經濟組織三分之二以上的成員或者村民代表同意，并且需要鄉鎮人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。

（三）明確了農戶對特定地塊的承包權和受限制的土地繼承權

禁止土地調整和保障農戶土地流轉的自由決策權實際上就是明確了農戶對特定地塊的承包權，第二十一條土地承包合同內容包含的一般條款中，也明確指出土地承包合同必需指明特定承包地的具體位置。由于土地調整受到了法律的嚴格限制，而30年的承包期內農戶家庭人口發生變化的可能性非常大，因此，明確農戶享有在承包期內的土地繼承權就是土地物權化的邏輯

（四）保障婦女享有與男性同等的土地產權

土地承包法第六條、第三十條首次明確了婦女享有與男子平等的土地承包權，任何個人和組織都不能剝奪、侵害婦女的土地承包經營權。針對一些地區和村莊土地承包中對婦女的歧視性制度安排，指出承包期內，婦女因為結婚離開原籍，如果沒有在新居住地取得承包地，原村莊就不能夠收回她的承包地。而且，婦女離婚或者喪偶，也不能夠收回她的承包地。

（五）賦予農戶受限制的土地抵押權

土地承包法第49條規定，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的農村土地，其土地承包經營權允許抵押。這突破了以前禁止土地承包權進行抵押的規定。由于分配到戶的土地更多的起到一種社會保障的功能，如果允許這些土地抵押，一旦抵押者無力還款，失去土地的農民就失去了生活的保障，從而可能成為社會不穩定的因素，此外，單個農戶所擁有的地塊往往過于零碎，也降低了土地抵押的價值。即使當抵押者無力還款，銀行也沒有能力來處理和經營這些分散的地塊。因此，并沒有賦予農戶擁有這類土地的抵押權。

四．進一步完善農戶土地產權的政策建議

土地承包法的頒布，從法律規范來看是一個很大的進步，它使得土地承包權的物權化趨勢得到了法律的認可。同時，它對集體在土地承包關系中所享有的權利進行了嚴格的限制，賦予了農戶相對而言更完整、更穩定的土地承包權。此外，它還針對婦女在地權分配中受歧視的現象，賦予了婦女與男性平等的土地權利。

然而，農地產權制度仍然存在進一步完善的空間。在目前的土地征用制度、糧食定購制度沒有得到根本改變的情況下，農戶并不能擁有土地使用的自由決策權，也不具有穩定的土地產權。在農民負擔問題沒有解決的情況下，農戶的土地收益權也仍然是殘缺不全的。因此，為了賦予農戶更穩定、更完整的土地產權，還需要對相關的配套制度進行完善，重點在于收縮國家的行政權力，減少國家行政權力對農地產權的侵犯。

（一）完善鄉村基層民主制度，逐步取消村委會的行政權力

為了防止村委會干部利用手中的職權來收回農戶的承包地，或者攤派更多的農地負擔。一個可行的途徑是完善鄉村基層民主制度，將村民選舉和民主監督引入到村集體中。在這種制度下，村委會干部濫用權利的可能性大大降低，從而能夠使土地承包權得到更好的保護。此外，作為民主選舉的結果，村委會也更有激勵去為集體的利益服務，能夠更好的實行土地市場交易中的中介職能。

（二）改革現行的土地征用制度，允許集體建設用地入市

為了收縮政府的土地征用權利，必須將征用土地的用途嚴格限制在公共建設項目上。同時，應該賦予集體建設用地進入土地市場的權利，使其具有與政府和開發商討價還價的能力。政府如果希望利用土地來進行住宅建設等贏利性的項目用地，應該通過市場的方式與農戶或者農民集體進行產權交易。

（三）逐步取消農產品定購和征購制度

加入WTO以后，中國的糧食生產根本不具有優勢。為了國家“糧食安全”的目的而實行糧食定購制度對政府和農戶而言都是得不償失。中國農業的優勢在于勞動力密集型的作物，比如經濟作物和畜牧業。因此，取消農產品定購制度不論從經濟的角度，還是從政治穩定的角度來看都是確實可行的。

參考文獻：

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