導(dǎo)語：政府農(nóng)業(yè)保險發(fā)展管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：世界上開展農(nóng)業(yè)保險的國家普遍實(shí)施政府干預(yù)。市場經(jīng)濟(jì)國家政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的理論來源于保險市場存在著失靈、壟斷性或有限競爭性。而中國政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的理論來源于馬克思、恩格斯的國家直接配置全部資源的思想。本文粗略地比較了這兩種政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的運(yùn)行情況，認(rèn)為我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險仍然需要實(shí)行政府干預(yù)，但應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變干預(yù)方式。

關(guān)鍵詞：政府干預(yù)中國農(nóng)業(yè)保險

農(nóng)業(yè)保險起源于生產(chǎn)、生活中的不確定性。農(nóng)業(yè)保險不同于一般的商業(yè)保險，已經(jīng)開展農(nóng)業(yè)保險的國家普遍實(shí)施政府干預(yù)。國內(nèi)有的學(xué)者認(rèn)為保險市場的失靈、壟斷性或有限競爭性，為政府干預(yù)提供了契機(jī)與動因；而有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險具有商品性與非商品性雙重特征，其非商品性特征產(chǎn)生了國家對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的干預(yù)。本文認(rèn)為我國政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的理論來源于馬克思、恩格斯的國家直接配置全部資源的思想。中國與國外的政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的理論分屬不同的理論模式。本文試圖分析這兩種干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的具體運(yùn)行情況，探討我國從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)過程中如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

一、農(nóng)業(yè)保險的一般特征與兩類政府干預(yù)模式

保險起源于生活中的不確定性。從對待風(fēng)險的角度而言，保險是一種風(fēng)險管理制度；而從其經(jīng)濟(jì)功能來看，保險還是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。這一制度通過對有可能發(fā)生的不確定性事件的數(shù)理預(yù)測和收取保費(fèi)的方法，建立保險基金，以合同的形式，將風(fēng)險從被保險人轉(zhuǎn)移到保險人，由大多數(shù)人來分擔(dān)少數(shù)人的損失。①

保險公司是經(jīng)營保險的組織，其經(jīng)營對象必須是純粹風(fēng)險中的可保風(fēng)險。可保風(fēng)險必須具備以下六個基本條件：一、潛在損失的嚴(yán)重性很大，但損失發(fā)生的可能性不大，即具有經(jīng)濟(jì)上的可行性；二、可以確定損失的概率分布；三、存在足夠數(shù)量的同質(zhì)的保險標(biāo)的；四、損失的發(fā)生具有偶然性；五、損失是可以確定的和計量的；六、特大災(zāi)難性事故不會發(fā)生。

農(nóng)業(yè)保險是商業(yè)保險延伸到在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一種嘗試。農(nóng)業(yè)保險是指被保險人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，因遭受自然災(zāi)害或意外事故致使有生命的動植物發(fā)生死亡或損毀的經(jīng)濟(jì)損失，由保險人給予補(bǔ)償?shù)囊环N保險。②廣義上說農(nóng)民所面臨的農(nóng)業(yè)風(fēng)險主要有自然災(zāi)害風(fēng)險、資源風(fēng)險、市場風(fēng)險、資產(chǎn)風(fēng)險、健康風(fēng)險及其他人力不可抗拒的災(zāi)害，一般而言，從保險責(zé)任的角度來看，農(nóng)業(yè)保險可分為單一責(zé)任險、混合責(zé)任險和一切險；從生產(chǎn)對象的角度可劃分為種植業(yè)保險、養(yǎng)殖業(yè)保險，而種植業(yè)保險、養(yǎng)殖業(yè)保險又可根據(jù)生產(chǎn)管理的不同特點(diǎn)分作農(nóng)作物保險、收獲期農(nóng)作物保險、森林保險、園林苗圃保險、畜禽保險、水產(chǎn)養(yǎng)殖保險以及其他特種養(yǎng)殖保險。

①孫祁祥：《保險學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第21—22頁。

②《當(dāng)代中國的保險事業(yè)》，當(dāng)代中國出版社1996年版，第423頁。

農(nóng)業(yè)保險與社會保險及其他商業(yè)保險相比，有不少獨(dú)特之處。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域面臨的純粹風(fēng)險中的可保風(fēng)險具有更大的不確定性。由于農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的的特殊性，嚴(yán)格地說農(nóng)業(yè)保險僅僅具備了“存在足夠數(shù)量的同質(zhì)的保險標(biāo)的”。農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的潛在損失的嚴(yán)重性很大，而損失發(fā)生的可能性卻不好確定，也就是說“有經(jīng)濟(jì)上的可行性”這一條件不能滿足。農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的是有生命的農(nóng)作物與動物，其生命形態(tài)無時不在變化，動植物在生長過程中，每天都孕育價值，但每一具體階段卻很難單獨(dú)以價值形態(tài)表現(xiàn)出來。這一特性決定了農(nóng)業(yè)保險不能滿足“損失是可以確定的和計量的”這一條件。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險主要來自自然災(zāi)害，而自然災(zāi)害的發(fā)生具有不規(guī)則性，“特大災(zāi)難性事故不會發(fā)生”這一條件也不能完全滿足，不符合農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的的特征。由于農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的的特殊性，農(nóng)作物遭災(zāi)時損失的確定與計量存在難度，也就是說“損失是可以確定的和計量的”這一條件也不可完全滿足。

保險公司面臨著各種不確定性，如資產(chǎn)風(fēng)險、定價風(fēng)險、利率風(fēng)險及其它風(fēng)險。①但特別重要的難題是信息不對稱性，尤其在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險時，農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的的特殊性使得農(nóng)業(yè)保險信息不對稱問題更為嚴(yán)重。這種信息不對稱性表現(xiàn)為道德風(fēng)險與逆選擇。

Winter指出道德風(fēng)險可被定義為一個組織的集體利益與組織中的個體利益之間的沖突，當(dāng)委托人的最終收益不確定或部分依賴于人的行為，而人的行為又不能被完全觀察到時，就會產(chǎn)生道德風(fēng)險。保險業(yè)的道德風(fēng)險可分為“事前的道德風(fēng)險”與“事后的道德風(fēng)險”。Holmstrom等人認(rèn)為，如果保險人無法控制被保險人的行為，購買保險將減少被保險人謹(jǐn)慎行事的動機(jī)，產(chǎn)生了“事前的道德風(fēng)險”。Spence和Zeckhauser認(rèn)為，由于無法觀察到事故發(fā)生的真正原因，保險人只能依賴于被保險人的報告或進(jìn)行成本很高的調(diào)查，導(dǎo)致了“事后道德風(fēng)險”，“事后道德風(fēng)險”產(chǎn)生了欺詐問題。因而，Arnott和Stiglitz指出道德風(fēng)險使有效的市場均衡無法達(dá)到，即使在最好的條件下，不完全的保險保障也只能導(dǎo)致次有效均衡。②

Rothchild和Stiglitz以發(fā)生保險事故的概率將被保險人群分作“好風(fēng)險”(goodrisks)與“壞風(fēng)險”(badrisks)兩類，研究保險市場的“逆選擇”問題。他們證明，由于存在逆選擇，競爭的保險市場不會達(dá)到均衡，有效狀態(tài)下保險供給應(yīng)當(dāng)是歧視性的：對“壞風(fēng)險”者提供高價格的足額保險，對“好風(fēng)險”者提供低價格的部分保險。他們認(rèn)為，保險市場存在失靈，而壟斷的保險市場(在政府監(jiān)管下)可能是一個次優(yōu)選擇。③

①孫祁祥、鄭偉：《21世紀(jì)的中國保險：理論與實(shí)踐》，載李揚(yáng)等主編：《中國金融理論前沿Ⅱ》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第373—374頁。

②參見孫祁祥、孫立明：《保險經(jīng)濟(jì)學(xué)研究述評》，《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第5期。

③參見孫祁祥、孫立明：《保險經(jīng)濟(jì)學(xué)研究述評》。

可以說由于保險市場的信息不對稱而導(dǎo)致了保險市場的失靈，農(nóng)業(yè)保險市場尤其嚴(yán)重。對多數(shù)國家而言，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)保險的社會效益必須首先予以考慮。當(dāng)農(nóng)業(yè)保險的社會效益目標(biāo)不可能通過市場機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)時，政府就用其他手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。正是保險市場的失靈、農(nóng)業(yè)保險市場的壟斷性或有限競爭性，為政府干預(yù)提供了契機(jī)與動因。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，政府的干預(yù)是必需的，它可以彌補(bǔ)市場失靈。政府干預(yù)可采取多種方式：它既可以充當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督管理者，通過供給法律制度，創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境和安定的社會環(huán)境，也可以在一些基礎(chǔ)設(shè)施、壟斷行業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行投資，或直接建立國有企業(yè)，參與經(jīng)營。①綜觀國外農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程，許多國家都實(shí)施了政府干預(yù)，采取的政策措施主要有：實(shí)施農(nóng)業(yè)保險立法；管制農(nóng)業(yè)保險價格；政府直接經(jīng)營管理農(nóng)業(yè)保險；對私營保險公司及合作保險組織提供財政補(bǔ)貼。財政支持成為國外農(nóng)業(yè)保險的普遍特征。

但中國對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險實(shí)行政府干預(yù)的最初動因卻不同于市場經(jīng)濟(jì)國家。新中國建立后，中國政府的職能“無所不包”，其中經(jīng)濟(jì)職能是其重要組成部分。中國實(shí)行了長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制，傳統(tǒng)社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制淵源于馬克思、恩格斯對社會主義的構(gòu)想。他們認(rèn)為，無產(chǎn)階級革命勝利后，將“把一切生產(chǎn)工具集中在國家即組織成統(tǒng)治階級的無產(chǎn)階級手里”，由國家作為“整個社會的代表”直接配置全部資源。②而在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中，“社會”直接配置資源方式演化為“國家”直接配置資源方式，進(jìn)而又演化為由“國家”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即“政府”直接配置資源方式。③新中國一建立，政府的經(jīng)濟(jì)職能就得以強(qiáng)化，繼續(xù)走政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不斷加強(qiáng)。由于近代中國經(jīng)濟(jì)市場發(fā)育極不成熟，市場經(jīng)濟(jì)國家所采用的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式不適合于中國經(jīng)濟(jì)，政府擁有強(qiáng)大的國營經(jīng)濟(jì)，以此來控制市場和重要的行業(yè)就十分必要。④新中國的臨時憲法《共同綱領(lǐng)》確定了有關(guān)國計民生的重要行業(yè)要由國家經(jīng)營或控制的方針。此后實(shí)施的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化道路與趕超型戰(zhàn)略，使得政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)滲入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個方面，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期處于中樞地位。

就保險業(yè)而言，“對于保護(hù)國家財產(chǎn)，保障生產(chǎn)安全，促進(jìn)物資交流，安定人民生活，組織社會游資，壯大國家資金”有重大作用，“集中領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)一管理很必要”⑤，1949年10月20日國家設(shè)立了中國人民保險公司，經(jīng)營管理全國各種保險業(yè)務(wù)，而開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)是其重要職能，各級中國人民保險公司都設(shè)立了農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)，經(jīng)營管理農(nóng)業(yè)保險。就是說，在新民主主義經(jīng)濟(jì)體制與計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對農(nóng)業(yè)保險的干預(yù)表現(xiàn)為國有的中國人民保險公司直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。

二、市場經(jīng)濟(jì)下政府對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的干預(yù)

目前世界上約有40多個國家推行或試行農(nóng)業(yè)保險。我們可把國外農(nóng)業(yè)保險體制分為五種類型，即以美國、加拿大為代表的農(nóng)業(yè)保險體制；日本農(nóng)業(yè)保險體制；以德國、西班牙、荷蘭等國為代表的西歐農(nóng)業(yè)保險體制；以前蘇聯(lián)、東歐國家為代表的社會主義國家農(nóng)業(yè)保險體制；以泰國、印度、菲律賓、巴基斯坦、巴西、墨西哥等國為代表的發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)保險體制。⑥由于農(nóng)業(yè)保險的特殊性，國外政府一般采取干預(yù)措施。這種干預(yù)表現(xiàn)為制定農(nóng)業(yè)保險法，提供財政補(bǔ)貼，或設(shè)立國家農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)。

①銀溫泉、董彥彬：《國有與非國有部門：改革定位和發(fā)展政策》，《經(jīng)濟(jì)研究》l996年第2期。

②《馬克思恩格斯選集》第3卷，第438、439頁。

③俞忠英：《資源配置費(fèi)用與中國經(jīng)濟(jì)體制的選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究》1995年第3期。

④參見武力編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史》(上)，中國經(jīng)濟(jì)出版社1999年版，第80頁。⑤陳云、薄一波向中央的報告，轉(zhuǎn)自《當(dāng)代中國的保險事業(yè)》，當(dāng)代中國出版社1996年版，第40頁。

⑥參見丁少群、庹國柱：《國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式及扶持政策》，《世界農(nóng)業(yè)》1997年第8期。

(一)制定農(nóng)業(yè)保險法

鑒于農(nóng)業(yè)保險的特殊性，規(guī)范商業(yè)保險的《保險法》不適用或不完全適用于農(nóng)業(yè)保險。因此，國外不少國家先后制定農(nóng)業(yè)保險法及其實(shí)施細(xì)則，以保證農(nóng)業(yè)保險體系的順利建立和業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)運(yùn)作，保障農(nóng)民的切身利益。美國、加拿大、日本的農(nóng)業(yè)保險法是發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)保險立法的代表。美國農(nóng)業(yè)保險立法始于1938年頒布的《聯(lián)邦作物保險法》，至今已有十余次修訂。加拿大聯(lián)邦政府于1959年頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》。日本政府早在1929年就頒布了《家畜保險法》，經(jīng)多次修訂、補(bǔ)充，目前形成了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。一些發(fā)展中國家如菲律賓、墨西哥、巴西等國也開展了農(nóng)業(yè)保險的立法。國外農(nóng)業(yè)保險立法，主要目的是約束政府行為。農(nóng)業(yè)保險立法對農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)、保障范圍、保障水平、組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式、政府的作用、農(nóng)民的參與方式、初始資本金籌集數(shù)額和方式、管理費(fèi)和保險費(fèi)分擔(dān)原則、異常災(zāi)害條件下超過總準(zhǔn)備金積累的賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關(guān)部門的配合、資金運(yùn)用等方面都進(jìn)行了規(guī)范。

農(nóng)業(yè)保險立法使農(nóng)業(yè)保險帶有強(qiáng)制性或準(zhǔn)強(qiáng)制性的特征。這種強(qiáng)制性或準(zhǔn)強(qiáng)制性強(qiáng)制，使農(nóng)業(yè)保險更適合大數(shù)法則規(guī)則，可以盡可能地擴(kuò)大同質(zhì)標(biāo)的物的規(guī)模，盡可能在空間和時間上進(jìn)行分散風(fēng)險，以保證農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的穩(wěn)定性。

(二)設(shè)立國家農(nóng)業(yè)保險公司及提供財政補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)保險是一種政策性很強(qiáng)的保險，要求發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。許多國家或由政府組織了國家農(nóng)業(yè)保險公司，政府出資建立初始資本和準(zhǔn)備基金，直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險；或由政府與私營保險公司合作經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。美國、加拿大、瑞典、智利、墨西哥等國由國家設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)，經(jīng)營大部分政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。日本模式經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機(jī)構(gòu)則是不以盈利為目的的民營保險相互會社——市、町、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合與都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險組合聯(lián)合會。日本中央政府的干預(yù)表現(xiàn)在對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)方面，此外中央政府還提供再保險以及保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)補(bǔ)貼。

斯里蘭卡、泰國、印度、菲律賓、巴基斯坦、孟加拉國、巴拿馬、巴西等發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)保險，政府干預(yù)也體現(xiàn)在由國家直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險或國家與私營保險公司成立股份公司經(jīng)營方面①。如巴基斯坦由農(nóng)作物保險委員會和農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營，斯里蘭卡由農(nóng)業(yè)部下設(shè)的農(nóng)業(yè)保險理事會經(jīng)營，馬來西亞由農(nóng)業(yè)部與農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營，墨西哥則由國有墨西哥農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營。國家與私營保險公司成立股份公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的模式，巴西的巴西國家再保險公司是其典范，政府與私營公司各占一半的股份。

前蘇聯(lián)、東歐的農(nóng)業(yè)保險政府干預(yù)更為顯著。農(nóng)業(yè)保險全部由國家保險機(jī)構(gòu)集中、統(tǒng)一、壟斷性經(jīng)營，不允許其他組織介入。蘇聯(lián)、羅馬尼亞、保加利亞由國家保險局經(jīng)營，民主德國、波蘭由國家保險機(jī)關(guān)管理，匈牙利等由國家保險公司獨(dú)家經(jīng)營。

國外政府對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼主要用于補(bǔ)貼了大部分經(jīng)營管理費(fèi)用。如美國補(bǔ)貼30％，加拿大補(bǔ)貼50％，日本補(bǔ)貼50％—60％，瑞典補(bǔ)貼66％，西班牙補(bǔ)貼20％—50％，墨西哥補(bǔ)貼60％，菲律賓補(bǔ)貼56％②。由于農(nóng)業(yè)保險遭遇巨災(zāi)的可能性隨時存在，政府還承擔(dān)了最后保險人的職能。此外，各國政府都對農(nóng)業(yè)保險實(shí)行稅收優(yōu)惠，如保費(fèi)收入全部免稅，也不上交財政，在支付賠款、防災(zāi)費(fèi)用及少部分管理費(fèi)后全部留存作準(zhǔn)備金積累，以應(yīng)付巨災(zāi)賠款。

①參見刑煒：《墨西哥巴西農(nóng)業(yè)保險對我國農(nóng)險的啟示》，《保險研究》1999年第2期；丁少群、庹國柱：《國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式及扶持政策》，《世界農(nóng)業(yè)》l997年第s期；吳剛：《農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的國際比較及啟示與借鑒》，《商業(yè)研究》2001年第2期。

②丁少群、庹國柱：《國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式及扶持政策》，《世界農(nóng)業(yè)》1997年第8期。

三、中國政府對農(nóng)業(yè)保險干預(yù)的歷程

中國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了曲折發(fā)展的三個階段，即1950年到1958年的探索階段，1982年到1986年的恢復(fù)試辦階段，1987年至今的經(jīng)營方式多元化改革階段。政府干預(yù)與中國農(nóng)業(yè)保險每一階段的發(fā)展都休戚相關(guān)，農(nóng)業(yè)保險的興起、快速發(fā)展、萎縮及停辦，都是政府干預(yù)的結(jié)果。

(一)1951—1958年農(nóng)業(yè)保險的探索

國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，政府認(rèn)為“農(nóng)村保險是整個農(nóng)村金融工作中重要的一部分”①，確定了“保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展”的農(nóng)業(yè)保險方針②，由中國人民保險公司壟斷經(jīng)營。1951年農(nóng)業(yè)保險從山東、四川、北京等地的試辦推廣到全國。

政府的干預(yù)是新中國農(nóng)業(yè)保險得以產(chǎn)生的第一推力。由于歷史上農(nóng)民沒有參加農(nóng)業(yè)保險的習(xí)慣，對農(nóng)業(yè)保險或是沒有興趣，或是存在誤解，加上中國人民保險公司的機(jī)構(gòu)尚未普及農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險的展業(yè)多依重于政府的行政力量。政府推動農(nóng)業(yè)保險的重要手段之一是發(fā)動群眾運(yùn)動。如平原省每村以互助組為單位，動員沒有牲口而有糧食的農(nóng)戶借糧食給有牲口而繳不起保費(fèi)的農(nóng)戶。③有些地方群眾運(yùn)動走向極端，要挾農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險。④政府推動農(nóng)業(yè)保險的手段之二是全面依靠地方黨政機(jī)構(gòu)。地方黨政機(jī)構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)保證了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，但也發(fā)生了全由鄉(xiāng)村干部包辦的情況。⑤政府推動農(nóng)業(yè)保險的手段之三利用干部、積極分子帶頭投保。干部、積極分子的帶頭作用便于群眾接受農(nóng)業(yè)保險，但有的地方?jīng)]有認(rèn)真宣傳農(nóng)業(yè)保險的好處，只是強(qiáng)迫干部、積極分子帶頭響應(yīng)，逼迫群眾跟從。建國初期農(nóng)業(yè)保險屬于自愿性保險，但是，由于政府干預(yù)過多，實(shí)際上為強(qiáng)制保險。不過政府的過多干預(yù)，客觀上擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的的范圍，也降低了農(nóng)業(yè)保險的成本。

但是，政府干預(yù)的“政府失靈”問題日益明顯。政府利用各種力量推動農(nóng)業(yè)保險興起后，很快因?yàn)榻?jīng)營管理漏洞過多，強(qiáng)迫命令嚴(yán)重，使農(nóng)業(yè)保險陷入困境。1953年3月政府決定停辦農(nóng)村保險⑥。1954年全國農(nóng)業(yè)合作化步伐加快，人社后由于牲畜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生變化，許多農(nóng)民提出參加牲畜保險的要求。1954年11月第四次全國保險會議決定恢復(fù)辦理農(nóng)村保險。此后，農(nóng)村保險以前所未有的速度展開。“”時期，由于浮夸風(fēng)盛行，畝產(chǎn)量難以確定，承保指數(shù)小了不解決問題，但如果按虛夸的畝產(chǎn)量承保，公社需要付出一大筆保費(fèi)，公社與保險公司都處于尷尬的境地，不久農(nóng)作物保險陷于停頓。1958年10月西安財貿(mào)會議提出“化后，保險工作的作用已經(jīng)消失，除國外業(yè)務(wù)必須繼續(xù)辦理外，國內(nèi)保險業(yè)務(wù)應(yīng)立即停辦”。⑦1959年1月中國人民保險公司召開第七次全國保險工作會議后，國內(nèi)保險業(yè)務(wù)正式停辦。中國農(nóng)業(yè)保險在政府干預(yù)下經(jīng)過幾年探索后，也在政府干預(yù)下黯然結(jié)束。此后的二十多年中我國沒有國內(nèi)保險，也無農(nóng)業(yè)保險。

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①《中國人民銀行總行第一屆全國農(nóng)村金融會議的綜合記錄》，《1949—1952中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編．金融卷》，中國物資出版社1996年版，第720頁。

②《中央財政部王紹鏊副部長在總公司農(nóng)業(yè)保險會議上的報告》，《人民保險》1953年第l期。

③《各地農(nóng)業(yè)保險介紹》，《人民保險》1951年第9期。

④《徹底糾正牲畜保險工作強(qiáng)迫命令作風(fēng)》，《人民保險》1953年第1期。

⑤《徹底糾正牲畜保險工作強(qiáng)迫命令作風(fēng)》，《人民保險》1953年第1期。

⑥東北農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村保險業(yè)務(wù)沒有停止，有不少鄉(xiāng)、村、合作社自己組織起了“小保險”。

⑦《當(dāng)代中國的保險事業(yè)》，第126頁。

1950年到1958年農(nóng)業(yè)保險取得不少成績。這一時期中國人民保險公司開辦了牲畜保險、養(yǎng)豬保險、農(nóng)作物保險等險種。1951年底全國有600多保險公司分支機(jī)構(gòu)辦理牲畜保險，而到1958年全國承保牲畜增至約6000萬頭。①養(yǎng)豬保險也于1956年恢復(fù)試辦，到1959年國內(nèi)業(yè)務(wù)停辦前全國承保豬只達(dá)3400萬頭。②

(二)1982年到1986年的恢復(fù)試辦

十一屆三中全會后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國農(nóng)村廣泛興起，農(nóng)村“專業(yè)戶”、“重點(diǎn)戶”、“農(nóng)工商經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體”紛紛涌現(xiàn)出來，出于分散風(fēng)險的需要，他們對開辦農(nóng)業(yè)保險呼聲強(qiáng)烈。1982年2月，國務(wù)院指出應(yīng)“積極創(chuàng)造條件，抓緊做好準(zhǔn)備，逐步試辦農(nóng)村財產(chǎn)保險、畜牧保險等業(yè)務(wù)。”③1984年國務(wù)院再次指示，“為了適應(yīng)農(nóng)民富裕起來以后對安全保障的需要”，“農(nóng)村保險業(yè)務(wù)將成為發(fā)展我國保險事業(yè)的重點(diǎn)之一。”④1985年中共中央在《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》中提出，“應(yīng)積極興辦農(nóng)村保險事業(yè)”，⑤1986年又在《關(guān)于1986年的工作部署》中再次強(qiáng)調(diào)“應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)保險事業(yè)”。⑥政府的決策決定了農(nóng)業(yè)保險的再度興起。

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①《當(dāng)代中國的保險事業(yè)》，第124頁。

②《當(dāng)代中國的保險事業(yè)》，第123頁。

③中國人民銀行：《關(guān)于國內(nèi)保險業(yè)務(wù)恢復(fù)情況和今后發(fā)展意見的報告》，轉(zhuǎn)引自任素梅：《農(nóng)業(yè)保險概論》、中國農(nóng)業(yè)出版社1995年版，第23頁．

④中國人民保險公司：《關(guān)于加快發(fā)展我國保險事業(yè)的報告》，轉(zhuǎn)引自任素梅：《農(nóng)業(yè)保險概論》，中國農(nóng)業(yè)出版社1995年版，第23頁。

⑤《中共中央關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，中央文獻(xiàn)研究室編：《十一屆三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，人民出版社1987年版，第809頁。

⑥《關(guān)于1986年的工作部署》，中央文獻(xiàn)研究室編：《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，人民出版社1986年版，第872頁。

1982年到1986年的試辦階段，政府干預(yù)力量較為得力，農(nóng)業(yè)保險仍由中國人民保險公司代表政府壟斷經(jīng)營。由于中國人民保險公司的經(jīng)營管理體制基本上沿用計劃經(jīng)濟(jì)方式，在業(yè)務(wù)經(jīng)營中不大考慮盈虧問題，經(jīng)營的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險實(shí)行全國統(tǒng)一核算，盈虧由保險公司內(nèi)部險種互補(bǔ)，農(nóng)業(yè)保險的虧損可由其他險種的盈利彌補(bǔ)。中國人民保險公司在系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑盈虧，實(shí)際上隱含了政府對農(nóng)業(yè)保險的隱性補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險得到快速發(fā)展。

1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險的當(dāng)年，江蘇、上海、山東、山西、遼寧、黑龍江、貴州、云南、廣西、四川、湖南、江西、福建等地的中國人民保險公司分支機(jī)構(gòu)，在部分鄉(xiāng)村陸續(xù)開辦了耕牛保險、奶牛保險、養(yǎng)豬保險、大牲畜保險和農(nóng)作物保險。1986年中國人民保險公司試辦的農(nóng)業(yè)保險險種多達(dá)100多個，保險標(biāo)的包括了小麥、水稻、玉米等糧食作物，煙葉、棉花、甘蔗、甜菜、西瓜、亞麻等經(jīng)濟(jì)作物，以及牲畜水產(chǎn)等養(yǎng)殖物。

(三)1987年以后農(nóng)業(yè)保險的多元化發(fā)展

1982年到1986年農(nóng)業(yè)保險取得快速發(fā)展的同時，中國人民保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的方式也漸露缺陷。農(nóng)業(yè)保險與其他商業(yè)保險統(tǒng)一核算，盈虧互補(bǔ)，不利于調(diào)動保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性，也不利于政府考核保險公司的績效。對保險公司而言，由于農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險性，“大干大賠，小干小賠”，保險公司傾向于減少農(nóng)業(yè)保險的供給，而加大盈利性險種的經(jīng)營。對政府而言，農(nóng)業(yè)保險的虧損補(bǔ)貼需要劃清范圍。1987年6月政府決定在中國人民保險公司內(nèi)部特設(shè)農(nóng)村業(yè)務(wù)部，專門從事農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營，并從1988年開始以一省為范圍，實(shí)行農(nóng)業(yè)保險單獨(dú)核算。農(nóng)業(yè)保險單獨(dú)核算，便于政府監(jiān)控保險公司的經(jīng)營績效，掌握農(nóng)業(yè)保險的盈虧情況，有針對性地對農(nóng)業(yè)保險給予優(yōu)惠，但是，政府未能理順與保險公司、農(nóng)民之間的關(guān)系，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險更加集中，商業(yè)性經(jīng)營虧損更為顯性化，巨額的虧損使經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險難以為繼。表l即反映了中國人民保險公司1982年到1999年經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的盈虧情況。

表11982—1999年中國人民保險公司農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)與賠款狀況表

年份|保費(fèi)收入(萬元)|比上年增長％|賠款支出(萬元)|比上年增長％|賠付率(％)

1982|23|——|22|——|95.96

1983|173|652.2|233|959.1|134.68

1984|1007|482.1|725|211.2|72.00

1985|4332|330.2|5266|626.3|121.56

1986|7802|80.2|10637|102.1|136.34

1987|10028|28.5|12604|18.5|125.69

1988|11569|15.4|9236|—26.7|79.83

1989|12966|12.2|10748|16.0|82.89

1990|19248|48.4|16722|55.6|86.88

1991|45504|136.4|54194|224.1|119.10

1992|8l690|79.5|81462|50.3|99.72

1993|56130|—31.3|64691|—20.6|115.25

1994|50404|—10.2|53858|—16.7|106.85

1995|49620|—1.6|36450|—32.3|73.46

1996|57436|15.8|39481|8.3|68.74

1997|71200|23.9|48200|22．l|67.60

1998|61700|—14.3|47700|—1.1|77.3l

1999|48000|—32.2|28900|一39.4|60.23

合計|588832||521129||88.50

資料來源：劉京生：《中國農(nóng)村保險制度論綱》，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第138—139頁。

由于政府直接辦理農(nóng)業(yè)保險成本過高，虧損嚴(yán)重，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的財政支持在力度上相對下降。政府在改革中國人民保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)模式的同時，也在探索其他干預(yù)途徑。這表現(xiàn)在依靠民政部門經(jīng)營農(nóng)村救災(zāi)保險、準(zhǔn)許新疆建設(shè)兵團(tuán)經(jīng)營本地農(nóng)業(yè)保險、允許中國人民保險公司與地方政府合辦或代辦農(nóng)業(yè)保險以及推動農(nóng)村合作保險發(fā)展等方面。

民政部門組織的農(nóng)村救災(zāi)保險體系屬于政策性農(nóng)業(yè)保險。這種國家扶持、組織農(nóng)民互助互濟(jì)的非盈利的政策性農(nóng)村救災(zāi)保險試驗(yàn)始于1986年，此后試點(diǎn)范圍很快擴(kuò)大到全國28個省、市、自治區(qū)的102縣。具體做法是以縣為單位，在政府指導(dǎo)下成立救災(zāi)保險互濟(jì)會，國家從救災(zāi)款中撥出部分資金作為墊底金，墊底資金必須為50萬元人民幣以上，不足部分自籌，農(nóng)村互濟(jì)保險風(fēng)險資金中農(nóng)民占總額的40％到60％。①互濟(jì)會獨(dú)立核算，自主經(jīng)營，一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立代辦所，在村里設(shè)立協(xié)辦員，組成從中央政府到地方政府再到農(nóng)民的三結(jié)合保險體系。互濟(jì)會業(yè)務(wù)范圍一般為農(nóng)作物、農(nóng)房、勞動力、大牲畜等保險，每戶每年農(nóng)民負(fù)擔(dān)的保費(fèi)為10—30元，得到3000元以上的保障標(biāo)準(zhǔn)。②互濟(jì)會所籌資金扣除賠款與各項(xiàng)費(fèi)用后全部充作后備基金。從1986年到1991年開展這一業(yè)務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)1999個，參加農(nóng)產(chǎn)達(dá)582萬戶，占試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶總數(shù)的53．78％。1989年到1990年共籌集資金2．04億元，完成1．07億元積累。③民政部門組織的農(nóng)業(yè)保險，走出了不同于國有中國人民保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的道路，宜于協(xié)調(diào)保險公司、農(nóng)民、政府的關(guān)系，可以減少或杜絕道德風(fēng)險與逆向選擇問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的險種互補(bǔ)，但其機(jī)構(gòu)設(shè)置尚不成體系。

新疆生產(chǎn)建議兵團(tuán)農(nóng)業(yè)保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險屬于行業(yè)性保險。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)業(yè)保險公司成立于1986年，它的業(yè)務(wù)對象主要是新疆農(nóng)墾系統(tǒng)的農(nóng)場，農(nóng)業(yè)保險公司以農(nóng)墾系統(tǒng)為單位切塊核算，以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險為主，并兼營各種財產(chǎn)險、責(zé)任險、人身險，險種互補(bǔ)，以農(nóng)養(yǎng)農(nóng)，以工補(bǔ)農(nóng)。兵團(tuán)保險公司總分兩級公司采取分灶核算，小災(zāi)積累，大災(zāi)調(diào)劑，專款專用。開辦之初保險公司實(shí)行種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)兩業(yè)強(qiáng)制保險，保費(fèi)收入只有212萬元，到1999年保險險種已有120多個，除種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險外，兵團(tuán)保險公司還開辦了財產(chǎn)保險、貨物運(yùn)輸險、機(jī)動車輛及第三者責(zé)任險、人壽險、人身險等業(yè)務(wù)，保費(fèi)收入也達(dá)到3．42億元，其中農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入為1．63億元，支付賠款9500萬元，承保農(nóng)作物2200萬畝。到1999年兵團(tuán)保險公司保費(fèi)收入累計達(dá)到9．5億元，累計賠付7．18億元，賠付率為75．6％。④新疆建設(shè)兵團(tuán)保險公司實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)，農(nóng)業(yè)保險強(qiáng)制保險，國家財政也給予巨大支持，但其業(yè)務(wù)范圍是國營農(nóng)場，難于擴(kuò)展到農(nóng)村。

中國人民保險公司為減輕農(nóng)業(yè)保險的虧損，開始轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，開始委托地方政府代辦、與地方及其它經(jīng)濟(jì)組織合辦、及發(fā)展合作農(nóng)業(yè)保險。

1．委托代辦。中國人民保險公司開展農(nóng)業(yè)保險采取代辦形式的有福建、北京等地，以及山東、陜西的部分地區(qū)。如中國人民保險公司北京市分公司委托農(nóng)村合作經(jīng)營管理站系統(tǒng)代辦農(nóng)業(yè)保險，代辦方只負(fù)責(zé)展業(yè)與收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險由中國人民保險公司承擔(dān)。中國人民保險公司沈陽市分公司代為地方政府辦理農(nóng)業(yè)保險，保險公司與地方政府共同承擔(dān)保險基金，出險后雙方各分擔(dān)一半，節(jié)余留在地方。

2．合辦。中國人民保險公司與地方政府或經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合共保，風(fēng)險共擔(dān)，利益均沾，保費(fèi)及賠款按比例分成。采取合辦形式的有沈陽、湖南、廣東、黑龍江等部分省市，如沈陽市實(shí)行農(nóng)作物社會統(tǒng)籌，保費(fèi)分?jǐn)偅r(nóng)民承擔(dān)50％，市政府承擔(dān)20％，區(qū)政府承擔(dān)15％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)15％，體現(xiàn)了國家、農(nóng)民和保險公司利益的一致性。⑤黑龍江省樺南縣開辦烤煙保險，實(shí)行聯(lián)合共保，即保費(fèi)分擔(dān)，由煙草公司負(fù)擔(dān)40％(對于貧困戶則負(fù)擔(dān)60％)，其余由農(nóng)民交付，超賠時超賠部分由保險公司支付50％，煙草公司支付30％，鄉(xiāng)政府支付20％，將政府、農(nóng)民、煙草公司及保險公司的利益捆在一起。山西大同南郊區(qū)開辦的蔬菜保險也是農(nóng)民與區(qū)政府各自分擔(dān)一半保費(fèi)。”中國人民保險公司廣東省分公司與地方政府實(shí)行五五共保，四六賠付，結(jié)余留給地方。中國人民保險公司與地方政府合辦或代辦，有利之處在于可以調(diào)動地方政府的積極性，而且采取代辦方式中國人民保險公司不承擔(dān)風(fēng)險，可以解決保險公司虧損問題，但地方政府干預(yù)過多，結(jié)余歸地方財政，農(nóng)村保險基金仍無法建立起來，而且地方政府也無法解決大災(zāi)的賠款。

①劉京生：《中國農(nóng)村保險制度論綱》，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第131頁。

②劉京生：《中國農(nóng)村保險制度論綱》，第132頁。

③劉京生：《中國農(nóng)村保險制度論綱》，第132頁。

④劉京生：《中國農(nóng)村保險制度論綱》，第135頁。

⑤《1991中國金融年鑒》，中國金融年鑒編輯部1992年版，第342頁。

3．開展合作農(nóng)業(yè)保險。1987年中共中央在中發(fā)5號文件中提出“發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)，有條件的可試辦合作保險”，②農(nóng)業(yè)合作保險走上試辦之路。農(nóng)業(yè)保險的合作性經(jīng)營形式以農(nóng)業(yè)保險合作社為代表，它是一種由農(nóng)民自己經(jīng)營、管理的股份合作制農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)民既是農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營人，又是農(nóng)業(yè)保險的受益者，當(dāng)災(zāi)害超出保險社賠償能力時，采取按比例賠付。而在經(jīng)營形式上主要有兩種：一是地方政府、保險公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集資人股，作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上組織農(nóng)民參保，再將業(yè)務(wù)的一定比例向人民保險公司分保；二是由農(nóng)民自身按戶集股作為墊底基金，組織農(nóng)民參保，其業(yè)務(wù)向人民保險公司按三七或四六比例分保。③互助合作農(nóng)業(yè)保險形式在山西、河南、福建的一些地區(qū)做過試點(diǎn)。如山西省應(yīng)縣開展農(nóng)作物互助保險。又如河南省1990年首先在新鄭縣試辦農(nóng)村互助保險，1992年后推廣至全省，此后其他省市也紛紛借鑒。農(nóng)業(yè)保險合作社雖然可以有效解決保險經(jīng)營中道德風(fēng)險與逆向選擇問題，但是，由于農(nóng)民保險意識淡漠，保險合作社規(guī)模難以擴(kuò)大，面臨籌集保險基金問題，而且保險合作社賠償能力有限，對農(nóng)民吸引力不大．

四、轉(zhuǎn)變政府干預(yù)方式與中國農(nóng)業(yè)保險的進(jìn)一步發(fā)展

(一)中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的根本原因

農(nóng)業(yè)保險與其它保險相比發(fā)展速度較慢，這是各國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的通性。但是，中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展表現(xiàn)得尤其遲緩，其中之因值得深思。作為保險業(yè)的一種險種，由于保險雙方信息的不對稱，農(nóng)業(yè)保險在承保、理賠時自然會遇到經(jīng)營中的道德風(fēng)險和逆選擇問題。除此之外，阻礙我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的原因究竟是什么?目前，學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：1．“天災(zāi)過重”說。“天災(zāi)過重”說認(rèn)為“天災(zāi)難住了中國農(nóng)業(yè)保險”，我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、頻度高、分布廣，造成的損失大。④2．“高賠付”說。“高賠付”說認(rèn)為，高賠付一是使經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險長期虧損；二是高賠付導(dǎo)致高費(fèi)率，這對目前收入并不高的農(nóng)民來說，的確是一個沉重的負(fù)擔(dān)。⑤3．“農(nóng)民不歡迎”說。“農(nóng)民不歡迎”說認(rèn)為，大部分農(nóng)民存在嚴(yán)重的僥幸心理，不愿買農(nóng)業(yè)保險。⑥4．“自主經(jīng)營體制”說，“自主經(jīng)營體制”說認(rèn)為，我國自主經(jīng)營型農(nóng)業(yè)保險體制，產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)保險虧損無人補(bǔ)貼、缺乏再保險保障等問題。⑦

①《1991中國金融年鑒》，中國金融年鑒編輯部1992年版，第342頁。

②《把農(nóng)村改革引向深入》，中央文獻(xiàn)研究室編：《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，人民出版社1986年版，第1233頁。

③《1991中國金融年鑒》，中國金融年鑒編輯部1992年版，第342頁。

④冀文海：《“天災(zāi)”難住了農(nóng)業(yè)保險》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2001年6月20日。

⑤李麗輝：《農(nóng)業(yè)保險緣何萎縮?》，《人民日報》2001年8月13日。

⑥冀文海：《“天災(zāi)”難住了農(nóng)業(yè)保險》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2001年6月20日。

⑦參見劉京生：《中國農(nóng)村保險制度論綱》第四章。

筆者認(rèn)為，“天災(zāi)過重”說并不成立，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險經(jīng)營得好的國家如日本、美國等國，自然災(zāi)害并不比我國輕多少。“高賠付”說也不是根本原因，因?yàn)榻?jīng)營農(nóng)業(yè)保險基本虧損是一條規(guī)律，如美國從1981到2000年收取純保費(fèi)累計達(dá)198．1億元，賠款支出累計達(dá)202．4億元，平均賠付率為102％；①又如保加利亞1957—1979年農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收人為5．3億列弗，賠付為7．09億列弗，賠付率為133％，匈牙利1968—1970年國營農(nóng)場農(nóng)業(yè)保險賠付率為108％，波蘭1970年到1975年農(nóng)業(yè)保險綜合賠付率為75％。②也就是說各國開辦農(nóng)業(yè)保險無一例外都有賠付率過高的問題，但農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營并沒有陷于困境。“農(nóng)民不歡迎”說不合實(shí)際，因?yàn)樵馐苓^農(nóng)業(yè)災(zāi)害地區(qū)的農(nóng)民渴望農(nóng)業(yè)保險。總而言之，筆者比較傾向于后一種看法。

筆者認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)保險萎縮的根本原因在于政府對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險干預(yù)方式存在問題。中國經(jīng)歷了30多年的計劃經(jīng)濟(jì)后向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，中國人民保險公司的經(jīng)營體制也在進(jìn)行面向市場的改革。計劃經(jīng)濟(jì)下政府對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展實(shí)施干預(yù)的方式逐漸失去作用，中國人民保險公司代表政府經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的職能受到削弱。雖然中國人民保險公司代表政府經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，但是由于農(nóng)業(yè)保險虧損嚴(yán)重，當(dāng)中國人民保險公司以經(jīng)濟(jì)人角色從事商業(yè)保險業(yè)務(wù)后，必然理性地選擇減少虧損較大的農(nóng)業(yè)保險供給，增大盈利性險種開發(fā)的經(jīng)營方式。由于中國人民保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險缺少國家財政支持，導(dǎo)致其經(jīng)營虧損無處補(bǔ)貼，而虧損無人補(bǔ)貼，保險公司只能盡可能向農(nóng)民收取保費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)民支付高額保險費(fèi)率，保費(fèi)支付過高又使得農(nóng)民不歡迎農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)民拒絕農(nóng)業(yè)保險反過來導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)進(jìn)一步萎縮，從而經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險更加虧損，但國家對農(nóng)業(yè)保險缺少有力的財政支持，又使農(nóng)業(yè)保險陷入虧損無人補(bǔ)貼的狀態(tài)。這是一個惡性循環(huán)的怪圈，怪圈的源頭就是政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險方式?jīng)]有轉(zhuǎn)變，政府對農(nóng)業(yè)保險財政支持不足。

(二)轉(zhuǎn)變政府干預(yù)方式與中國農(nóng)業(yè)保險的出路

中國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段必須轉(zhuǎn)變。就農(nóng)業(yè)保險而言，改變目前困境的重要突破口在于轉(zhuǎn)變政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的方式。政府要改變計劃經(jīng)濟(jì)體制的經(jīng)營方式，采取市場手段干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。我們可以借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗(yàn)。第一，政府應(yīng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險立法，使干預(yù)農(nóng)業(yè)保險有法可依。第二，進(jìn)一步打破中國人民保險公司對農(nóng)業(yè)保險市場的壟斷，允許多種形式多種渠道經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，可因地制宜采用國家開辦農(nóng)業(yè)保險公司、補(bǔ)貼互助合作保險機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險公司經(jīng)營、國家與各式各樣保險機(jī)構(gòu)合股經(jīng)營等方式。第三，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險兼有政策性與商業(yè)性特征，在市場經(jīng)濟(jì)體制下存在市場失靈問題，所以政府不可放任不管，有必要運(yùn)用減免稅、專項(xiàng)撥款、貸款、承擔(dān)經(jīng)營費(fèi)用等財政金融手段，大力扶持農(nóng)業(yè)保險的開展。第四，政府應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保險再保險機(jī)制，轉(zhuǎn)移經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險組織的風(fēng)險，為擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險提供風(fēng)險保障。

①中國赴美農(nóng)業(yè)保險考察團(tuán)：《美國農(nóng)業(yè)保險考察報告》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第l期。②吳剛：《農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的國際比較及啟示與借鑒》，《商業(yè)研究》2001第2期。