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摘要：環境是人類賴以生存的基礎。隨著河北省農村現代化進程的加快，農村環境問題也日益突出。尤其是城市區域的污染轉向農村地區，尤為加重了農村地區的環境保護壓力。通觀當前河北省農村環境的相關問題，制度建設與環保觀念共同構成農村地區環境保護的短板。因此，河北省應當對農村地區的環境法律、法規加以完善，提高農村居民的環保意識，保護好農村的生態平衡。

關鍵詞：農村環境；城鄉環保結構

“二元化”；法律完善近年來，隨著河北省行政部門日益提升環境保護意識，加強環境保護措施，城市區域的環境保護已經發生了很大的改善，但是農村地區污染問題卻未見好轉，甚至在某些方面更加嚴重。環境污染和生態破壞正在逐步對河北省農村地區的環境產生破壞，這已成為河北省環境治理與經濟建設的薄弱環節。因此，農村地區的環境問題已經成為制約河北省快速發展的重要因素。同時，河北省農村環境治理與保護，應當有別于城市環境保護的措施與機制，并在努力認清河北省農村環境污染的現狀基礎上，做出有針對性的制度設計與治理措施，以此從長遠視角下徹底根治農村環境保護問題。

一、河北省農村環境的現狀

（一）現代農業生產手段的過度使用造成的各類污染。濫施農藥、化肥的后果現在并未被廣大農村居民所認識，這可能與此類污染后果的長期潛伏性有關。從河北省統計局提供的資料顯示，河北省早已禁止使用的甲胺磷等致害農藥在土壤中的殘留比例較高，這也導致河北省某些蔬菜中殘存著較高數量的農藥有害成分。這些成分在很大程度上威脅著食用者的身體健康。有學者認為，大量農藥的使用，不僅危害著食用人群，同時也對地下水系統帶來了嚴重的破壞（例如地表水和淺層地下水被農藥污染等）。在某種程度上，農藥所帶來的社會危害，更大地轉移給其他生物種群，致使生物多樣性受到嚴重影響。因此，現代農業生產手段雖然進一步提升了國家農業生產總值，節省了農業勞動力，但它所帶來的環境風險也是長久的。由此觀之，河北省農村環保工作面臨著農業發展與農業環境保護的雙重困境。（二）城市的生態壓力轉移至農村。城市化加快也給城市的發展帶來了生態壓力，也對農村地區的環境帶來了巨大破壞。例如河北省某些城市的污水通過河流排出。該河流沿途流經農村地區并污染當地地下水的水質，導致河流周邊村落必須依靠深水井獲得飲用水。實際上，水源的損害只是城市生態壓力轉向農村的典型例證之一。隨著河北省目前推行城鎮化速度的不斷加快，現有排污河道難以承載過多的污水排放，而河北省多數城市缺少天然河道用于分流城市污水，這就使得某些河流實際成為一條排污河。沿河部分地區因地表水較淺，水質已經產生些許變化。（三）城鄉環保結構“二元化”。在環保財政支持不變的前提下，隨著城市環境保護力度的不斷提升，農村地區獲得環保資金的能力愈加低下，而且城鎮化導致對農村地區的環保關注度越來越低，在一定程度上加劇了農村地區與城市的環保結構“二元化”現象，即地方政府主要關注城市的環境治理，忽視農村地區環保問題的特點，進而導致農村地區無法適用城市環境治理的基本措施。除此之外，城鄉環保結構的“二元化”現象，往往伴隨著環保資源傾向于城市治理，而僅有較少部分轉向農村環保領域。也就是說，環保結構的不合理性極大地導致了農村環保壓力的增加，最終導致城市環境保護與農村環境保護的效果均不理想。要將農村地區規劃進城市環境規劃中來，這是河北省在制定環境規劃時注意到的，但最主要的缺陷是河北省環境保護方面的制度建設與制度設計理念有待更新，制度設計本身應當強化農村地區環境保護的特殊需要與具體情況，做好“城市—農村”環境保護對接與補償機制。這一點做不好，就難以達到環境規劃所設想的預期目標。

二、河北省農村環境污染成因分析

（一）環保意識淡薄，重視程度不夠。在河北省改革開放40年的農村生態環境保護的實踐可以看出，農村居民個人和村集體對農村環境的保護和治理并沒有起到應有的作用。農村居民環保意識淡薄，在利益面前往往忽視自己的行為對周圍環境的影響，甚至可能從未考慮過自己的行為會對環境產生不利影響，因為他們世世代代生活在這一區域，用同樣的生活方式進行著日常作息，而且似乎環境并沒有對其產生何種明顯的不良影響。正如某位哲學家所言，“當人們不能感覺何為‘好’時，他自然就不會感覺到何為‘不好’。”這句名言十分恰當地說出了當前河北農村居民環保意識薄弱的關鍵所在。（二）環境保護的法律制度不健全。環境保護在當下愈加需要通過制度化的方式來加以推進?！逗颖笔…h境保護條例》與《河北省農業環境保護條例》均賦予個人與社會組織一定的環保監督權及環保義務。但遺憾的是河北省地方環境法規中并沒有明確一切單位和個人(民眾)參與環境保護的具體權利和義務。2005年實施的《河北省環境保護條例》未明確環保團體的法律地位，也不失是河北省地方立法的一大敗筆。雖然目前河北省已經頒布了大量環境保護方面的地方性法規，但就整體而言，河北省當前農村環境保護方面的制度建設有待進一步完善。另外，河北省制定地方性法規、行政規章等缺乏可操作性，操作程序不完善，獎懲制度不夠明確，這是河北省改善環境立法方面急需改善之處。由于農村環境治理范圍廣、牽涉部門多，需要社會各界的配合，而按照現行的監管體系，有關職能部門各自為政，沒有形成相互銜接的執法管理網絡，這樣就造成了出現環境問題時監管不力，打擊不及時，處罰過輕或多個部門重復處罰，管理秩序混亂的局面。（三）生態補償機制尚未真正建立。目前來看，河北省農村地區環境保護力度的弱小，是同地方生態補償機制緊密相關的，甚至可以說，這也是全國環境保護工作的缺陷之一。河北省的許多農村地區，或是受京津地區環境保護的影響與壓力，本身就在承受著外來企業帶來的環境保護成本。同時為了承接城市環保要求所轉移的污染源，農村地區的環境保護又遭受了二重損害。由此觀之，城市與外來企業應當對當地農村環境保護承擔較大的治理責任。例如，給予農村地區一定的資金支持、物力支持等。但吊詭之處在于，河北省目前在農村地區的生態補償機制上，并未意識到農村污染治理對于城市環境保護的積極影響。所以，一種連鎖性后果得以產生，即“城市的發展甚至直接給農村造成了大量的污染轉移，這種污染轉移影響了農村地區社會經濟的可持續發展。”對于農村地區的這種直接利益損失和間接利益損失，由于缺乏法律的指導，或者制度上未加以規定，使得“受益城市”很少考慮到自身對農村地區的環境責任。對這種“侵害”，河北省城市區域同樣也極少給予農村地區適度的補償，相關環境保護法規也未對城市污染轉移來施加必要規制。

三、河北省農村地區環境保護的完善措施

就河北省當前實際而言，一方面，盡管河北省在制定地方環境法規時，“把保護人民群眾健康放在第一位，而把保障經濟發展放在第二位，但在實際操作中往往變成了‘經濟優先’原則”；另一方面，由于河北省地方環境法規的目的條款中同時也含有促進經濟發展的表述，所以環境執法人員在實際操作中一旦遇到經濟利益與環境利益沖突的情況，其做出經濟發展優先的選擇，也是符合河北省地方環境法規規定的。鑒于此情況，建議河北省從以下幾個方面加以完善。（一）完善地方性法規。河北省環境保護立法工作應當盡快確立環境保護的“可持續發展”理念。在我國憲法和法律規定的范圍內，河北省應當修改現行環境保護的地方性法規，將農村地區與城市地區的環境保護統一納入到法治軌道上來。同時，通過地方性法規的制定來進一步明確社會公眾對環境保護的監督權與知情權；涉及民生的重要污染設施（如建立垃圾焚燒廠）必須通過聽證會的方式，接受公眾質詢與建議，加強農村居民的環境保護參與度，整合之前立法中的禁止性規定；明確規定農民參與本地環境決策的原則、程序、基本內容；明確相關政府部門和企業的告知義務，加大處罰力度，降低企業以污染環境為代價賺取的利益。政府要通過制度安排，為農村受害人群提供更多的技術、政策和組織便利，使他們以盡可能低廉的成本去維護自己的合法權益?，F在河北省在保護農村環境方面的另一項缺陷是環境法規的可操作性較差。除完善地方環境法律體系外，還應當加強法律規定的可操性。這樣就必須在地方性法規中作出明確的救濟性規定與救濟程序。需要特別注意的是，我國目前已經明確環境公益訴訟的具體程序。檢察機關有權力就地方政府的環保不作為行為提出檢察建議，甚至可以提起環境公益訴訟。河北省在不違反憲法和法律規定的情況下，可以對環境公益訴訟制度作出靈活變通。例如在環境公益訴訟制度中加強民間環保組織的作用。河北省的民間環保組織包括環境產業協會、環境科學學會和環保聯合會等，任何組織和個人都有責任和義務對違法排污的企業或未履行法定環保義務的主管機關進行檢舉，或者將違反環境保護義務的行為通過民間環保組織告知受害者，或由民間環保組織直接對違法排污企業提起環境公益訴訟，要求對方履行環保義務，支付環境治理成本，甚至可以行使某些懲罰性措施。當然，對于地方環境保護而言，地方政府負有不可推卸的管理職責。對于環境污染行為，地方環保部門應當加大監管力度，提升處罰強度，實現環境治理的高效性。（二）加強公眾參與。在農村環境保護方面，已經形成了“市場失靈”和“政府失靈”的局面，公眾被推到了維護生態、保護環境的前臺。實際上，對于環境保護與環境治理的綜合情勢而言，社會公眾只能基于個人原因減少周邊環境的污染。而對于公共區域的環境保護而言，社會公眾缺乏必要的治理意愿與保護激勵機制。因此，河北省環境保護機制的創新，應當在加強公眾參與的理念下，重新界定社會公眾、政府和社會組織的環境保護定位。目前來看，環境保護與環境治理均是社會化活動，社會組織與公眾很難超脫于外，完全依賴政府治理。因此，一個較為有效的改革措施就是，將部分環境保護的行政權力讓渡于公眾，盡可能地讓公眾積極參與，并將社會公眾力量置于環境保護和治理的輔助性地位，利用大量政府力量以外的社會力量來保護環境。公眾參與環境保護的方式體現在兩個層面：1.公眾參與重大環境保護決策。這本身就是公眾參與環境保護的一種體現，公眾參與重大環境保護決策，能夠給予各種利益集團表達各種利益要求的機會，有助于各方尋求利益的平衡點，減少因環保參與機制不暢通引發的社會矛盾，同時也達到了保護環境的目的。2.公眾參與環境保護。公眾參與實際環境保護對于政府決策是一種后續監督，特別是當政府的某一決策帶來不可預料的環境破壞后果時，公眾的參與可以為有關環境管理機構或者環境保護組織提供意見和建議，有助于政府及時調整環境政策。公眾參與最有效的方式是環境管理機構定期或者不定期地邀請公眾參加環境影響評價的聽證會或者審議會，并主動聽取公眾對環境狀況的評價，疏通公眾對環境狀況的反映渠道。除公民個人參與環保以外，河北省在財政支出方面應當適度增加農村的環境保護支出力度，同時吸引社會公眾共同參與到環境保護中來，形成多元化的環境保護機制，將環境保護和社會發展有效地聯系起來。(三)完善監督機制。我國憲法中規定了“公眾參與環境管理”的原則。這在《環境保護法》第6條與《河北省環境保護條例》第9條中得到明確體現。以上法律法規都明確了公眾對環境的監督權利和義務。“其主要目的是把環境問題納入公眾全方位、全過程監督之下，確保公民的環境監督權。它主要包括公眾在鑒定和爭取公共環境利益方面享有平等的自由和影響力，公眾對政府和企業做出的對環境狀況構成現實的或者潛在影響的政策和決策具有質詢、異議的權利，以及公眾對破壞環境者的檢舉和揭發權利。監督的方式是多種多樣的，從一定意義上講，公眾參與了解情況、表達意見等都是一種有效的監督。在各項環境政策、法律法規實施過程中，要隨時聽取公眾意見，接受輿論監督?！焙颖笔癍h境保護監督機制的完善應當立足于公民監督權的實體化和程序的可操作性方面。在實體權利方面，河北省首先應當明確公民監督權的內容，主要包括環境信息知情權、環境保護參與權等。在程序方面，應當將程序細化，分工明確，保證公民參與監督的全過程，對公民提出的意見和建議應當及時審查、決定，并告知異議人。

四、結語

河北省農村地區生態環境保護工作不是一蹴而就的，而且可能因為地域不同，產生的環境問題和成因也不相同。因此，在完善河北環境法律體系時，應當將其作為一個系統工程來完成，“不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海”。農村生態環境問題同環境法律體系一樣，應當按部就班，循序漸進地完成。

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作者:張婷婷 單位:中共廣東省委黨校法學教研部