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本文作者：陳曉艷汪建昌工作單位：南京體育學院

體彩監管的府際關系沖突

基于上述府際關系的研究，可見，我國體彩監管中的府際關系主要包括三種:國家體育部門縱向府際關系、國家體育部門與其他部門間的橫向府際關系以及異地體彩監管部門間關系。1．縱向府際關系:事權財權的分配。體育彩票監管的縱向府際關系更多地表現為中央和省公益金分配問題，省以下公益金分配問題所占比重不大。根據財政部相關文件的規定:所謂公益金是從彩票發行收入中按規定比例提取的、專項用于社會公益事業的資金，是體育彩票資金中扣除返獎獎金和發行費以后的余額。目前，體彩公益金主要分為中央留成公益金和地方留成公益金兩個部分，中央與地方(主要是中央與省)如何分成則存在爭議。我國中央和地方的國家機構職權劃分的基本原則是:在遵循中央統一領導的基礎上，充分發揮地方的主動性、積極性。實現此原則的關鍵是分清楚中央與地方的事權與財權，中央必須做哪些事，與此相適應，中央應當掌握哪些財權;地方必須做哪些事，與此相適應，應當掌握哪些財權。中央與地方在體育彩票公益金分成方面采用5∶5分成，在不斷向地方分權的背景下，體育彩票中央與地方的分成比例似乎也應該有所調整，將更多的資金留給地方，以完善地方體育公共設施，不斷提高基層體育公共服務水平。在這種制度安排下，國家體育總局和各省體育局，各省體育局和基層體育局的資金安排比例應該往下傾斜。2．橫向府際關系:部門間關系協調。有關彩票管理部門關系協調的法律規定有:《彩票管理條例》第一章第五條規定:國務院財政部門負責全國的彩票監督管理工作。國務院民政部門、體育行政部門按照各自的職責分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作。縣級以上各級人民政府公安機關和縣級以上工商行政管理機關，在各自的職責范圍內，依法查處非法彩票，維護彩票市場秩序。第四章第三十六條彩票發行費、彩票公益金的管理、使用單位，應當依法接受財政部門、審計機關和社會公眾的監督。從上述法律規定中可以看出體育彩票監管有多個監管部門，多部門協調管理彩票的過程中也產生了一些矛盾。(1)財政與體育:平級部門的領導與協調。財政部作為彩票監管部門主要負責制定彩票監督管理制度和政策，審批彩票品種的開設、停止和有關審批事項的變更，監督管理全國彩票市場及彩票發行和銷售活動、監督管理彩票資金和財務活動等。但是財政部門在監管體育彩票時存在兩方面的障礙:一是相同的行政級別帶來協調的困難。財政部作為一個正部級的單位與國家體育總局處于同一層級，行政機關層級節制無法發生作用，在有效協調管理體彩發行和銷售上確實存在一定困難;二是監管過程缺少專業性。與國家體育部門相比，財政部門對體育彩票的發行、銷售以及監管缺少專業知識，屬于“外行監管內行”，也影響其監管的效果。(2)民政與體育:福彩與體彩份額之爭。教育部門、衛生部門也希望通過發行彩票募集資金，改變資金短缺現象，國務院基于多種原因的考慮，只批準了民政和體育兩個部門發行彩票。盡管只有民政部門和體育部門可以發行彩票，但是依然存在著無法回避的競爭，有些時候甚至是惡性競爭。作為國務院授權的兩大彩票發行主體，除了福利彩票沒有競猜型外，福彩與體彩的玩法非常相似。“如雙色球與超級大樂透、15選5與22選5、東方6+1與7位數、3D與排列三、刮刮樂與頂呱刮等等，玩法大同小異，產品同質化比較嚴重。正因如此，兩家各趨其利，不得不把注意力放在如何吸引更多彩民、占領更大市場、完成更高銷量上，其結果是彩票公益性被削弱，功利性被加強。”［2］(3)公安、工商與體育:非法博彩的合作治理。《彩票管理條例》第一章第五條規定:縣級以上各級人民政府公安機關和縣級以上工商行政管理機關，在各自的職責范圍內，依法查處非法彩票，維護彩票市場秩序。《彩票管理條例實施細則》第七條進一步細化了這一規定:縣級以上財政部門、民政部門、體育行政部門，以及彩票發行機構、彩票銷售機構，應當積極配合公安機關和工商行政管理機關依法查處非法彩票，維護彩票市場秩序。可見，在打擊非法彩票過程中公安機關和工商機關是最重要的執法主體。依照《彩票管理條例實施細則》第二十六條規定簽訂彩票代銷合同后，彩票發行機構、彩票銷售機構應當向彩票代銷者發放彩票代銷證。福利彩票代銷證、體育彩票代銷證的格式分別由福利彩票發行機構、體育彩票發行機構制定。就體育彩票而言，體育部門和工商部門在是否給彩票銷售點頒發營業執照存在分歧，意見的分歧勢必影響工作中的協同。就公安部門而言，有些地方公安部門對于發行彩票影響社會治安存在意見，在有關體育彩票性質的認知上與體育部門存在分歧，這同樣也會影響多部門合作治理。3．異地府際關系:良性合作或競爭。上述縱向府際關系和橫向府際關系涉及的部門存在一定的隸屬關系，或者存在上下級隸屬關系，或者屬于一級政府的所屬部門，在協調方面有渠道可以連接。例如國家體育總局和各地體育局是垂直管理關系，這種縱向的府際關系協調不存在太多困難。橫向的政府部門:民政、體育、財政、公安、工商因其有共同的上級政府，對中央部委而言，其共同上級政府是國務院，對各省的部門而言，其上級政府是省級政府，因此，一般不會出現無法協調的矛盾。但存在另一種相對難于協調的異地府際關系類型，比如廣東省政府和江蘇省政府，南京市政府和廈門市政府，其協調的難度要高于上述兩種類型。就體彩監管而言，還存在著第三種類型即異地府際關系，例如在打擊非法賭球過程中，可能出現賭球網站設在廣東，而參賭人員在江蘇，如何合作治理則成為現實行政執法中面臨的難以協調的問題。

體彩監管府際沖突的原因

形成和影響體彩監管中府際關系沖突的原因有多方面，利益沖突、缺少監督協調組織、法律法規不健全是核心問題。利益沖突是府際關系沖突的根本原因，矛盾產生時缺少相應的監督協調組織導致矛盾拖延甚至不斷升級，而缺少法律規定則無法使體育彩票監管走入制度化軌道。1．多部門的利益之爭。部門關系的協調在很大層面可以定義為利益的協調，各政府部門所屬公職人員也存在個人利益，是公共選擇理論所界定的經濟人，“公務員的‘經濟人’假設肯定了其物質利益追求的合理性”［3］，因此，存在部門利益是必然現象。當政府部門在監管體育彩票偏離了公益視角而更多的關注部門利益時，府際關系協調沖突就會突現出來。從近十年我國體育彩票事業發展過程來看，體育彩票發行管理一定程度上偏離了公益性，這與體育彩票監管的多部門利益之爭有關，對體育彩票發行、監管以及體育彩票事業的發展造成不良影響。在體彩監管的府際關系沖突中，國家體育總局和地方之間以及各個管理部門的利益之爭是問題的癥結所在。2．缺少監督協調的組織。《彩票管理條例實施細則》第三條規定財政部負責全國的彩票監督管理工作，財政部作為全國彩票業的最高管理機構，對福利彩票和體育彩票有一定的管理權:制定彩票監督管理制度和政策;監督管理全國彩票市場以及彩票的發行和銷售活動，監督彩票資金的解繳和使用;會同民政部、國家體育總局等有關部門提出彩票公益金分配政策建議;審批彩票品種的開設、停止和有關審批事項的變更;會同民政部、國家體育總局制定彩票設備和技術服務標準;審批彩票發行機構財務收支計劃，監督彩票發行機構財務管理活動;審批彩票發行機構的彩票銷毀方案。府際部門間未發生利益矛盾時，一切都會依法辦事，當利益發生沖突時，財政部的監督和協調則顯得無能為力。因此，獨立的位階高于國家體育總局體育彩票監管部門的組織機構是彩票業發展的必然要求，這樣的組織機構才能起到監督和協調功能。3．體彩法律法規的缺失。《彩票管理條例》2009年7月1日頒布實行，但沒有實施細則，彩票發行管理的很多情況依然“無法可依”。《彩票管理條例實施細則》2012年3月1日頒布實行，這也意味著體育彩票在“無法可依”的狀態運行了20年，到2012年3月才進入法制化運行軌道。盡管《彩票管理條例實施細則》已經公布，但其還存在缺陷。一是《彩票管理條例》和《彩票管理條例細則》都是由國務院批準通過，只停留在行政法規層面，沒有上升到法律層面，因此其協調能力有限;二是《彩票管理條例實施細則》中缺少體育彩票監管部門間沖突協調方面的規定:對財政部門和體育部門間關系、對民政部門和體育部門間沖突、對體育部門與公安、工商部門間關系等等如何協調沒有具體規定。

構建和諧的彩票監管府際關系

構建體育彩票監管的和諧府際關系是一個系統工程。1．價值層面:從部門利益真正走向公共利益。2006年財綜函［2006］7號文件對公益金使用做出具體規定:中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%比例分配;地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅持按彩票發行宗旨使用，由省級人民政府財政部門及民政、體育部門研究確定分配原則。2007年11月，財政部印發《彩票公益金管理辦法》，進一步規范了彩票公益金的使用。體育彩票從部門利益走向公共利益需要做到兩點:一是降低管理成本，將管理成本保持在國際通行標準范圍之內。2001年，國務院下發了關于進一步規范彩票管理的35號文件，確定了財政部、民政部和國家體育總局在彩票管理和發行方面的職責范圍，并調整了彩票資金的結構:返獎比率為50%，發行經費從不得高于20%下調為15%，公益金比例由不得高于30%提高到35%。二是將體育彩票公益金納入國家預算，抑制部門的逐利沖動。相比較而言，第二個問題更為嚴重，盡管彩票公益金不同于一般的財政收入，但是保證其科學、透明的使用是必然趨勢。由于彩票公益金未納入中央財政預算，出現了公益金被擠占挪用或違規使用的現象，例如用公益金給職工蓋宿舍、發補貼、發獎金等等。公益金必須用于公益事業，所以應該制定有效的、權威的監管規則，使彩票監管專門化、常規化和法制化，促使相關部門充分認知體育彩票公益金的公益性，實現從部門利益走向公共利益。2．制度層面:從條例上升到體育彩票監管法。《體育彩票管理條例》由國務院制定，經過現實問題的檢驗調整之后，可以進一步完善上升為《體育彩票管理法》。與《體育彩票管理條例》相比，《體育彩票管理法》是從行政法規上升到法律層面，其權威性更高。主要可以完善的地方或者需要重點關注的考察點在于:是否保證了體育彩票的公益性，是否保證了彩民的根本利益，是否建立了有效的監管體制。其中，是否建立了有效的監管體制主要表現為是否建立了有效的監管機構、明確各自職責、監管部門的沖突有無協調機制。進一步完善體育彩票監管法，可以對其中缺少的府際關系協調部分進行補充與完善。在《體彩管理管理法》中，對府際關系協調部分需要明確規定中央與地方關系、省與市縣的關系;不同監管部門之間的關系;更需要明確規定協調的組織、程序以及方式方法。3．組織層面:以國家彩票監管委員會協調組織間沖突。“我們生活在一個組織化了的社會。組織就是我們生活和交往的社會現實，離開了組織就無法理解我們的社會，也無法安排我們的行動。”［4］組織設計需要考慮多元參與主體，應該為多元參與主體包括財政部、民政部、國家體育總局、市場企業以及其他社會力量的平等參與提供平臺。未來一個可行的做法是成立國家彩票監管委員會，吸收相關部門和社會的力量。建議研究成立國家彩票監督委員會的可行性和存在的困難，該委員會隸屬國務院，其代表應由政府、學術機構、公眾代表和彩票界的人士組成，代表國家實施對彩票業的規劃、管理、協調，并實施有效監督，改變監管薄弱的現狀。成立國家彩票監管委員會需要明確與財政部、民政部以及國家體育總局的關系，尤其是與財政部門的關系。其中一個重要問題是:如果體彩資金納入國家預算范疇，則這一職能需要由財政部門掌握，除此以外的體育彩票監管工作應該交由國家彩票監管委員會這一專業機構完成。4．機制層面:政社互動中的部際關系協調機制。有了科學的制度和有效的組織只是體彩監管的第一步，因為這兩部分只是停留在靜態方面，要讓制度和組織動起來需要有高效運作的協調機制。就體育彩票監管而言，建立政社互動中的部際關系協調機制是有效、有益的。如果說，由市場主導的是第一次分配，以政府為主導是第二次分配，那么，彩票發行本質上可以看作是一次社會財富的轉移過程，即所謂的第三次分配。與前兩者，市場、政府占主體不同，第三次分配中社會公眾的參與必不可少。在體育彩票監管中，多部門參與時需要引入社會力量:專家學者和普通彩民，這樣可以約束政府部門的利益沖突，實現第三次分配的公平公正。具體操作過程，可以通過聯席會議的形式將各政府部門和社會力量扭結到一起，形成政社互動中的部際關系協調機制。當前，我國體育彩票面臨的很多問題國外已經有解決的方法———信息透明，將所有信息向社會公開，引入民間力量協調體育彩票監管的府際沖突，即建立政社互動中的部際關系協調機制。5．工具層面:規范化的行政協議。“行政協議或者叫府際協議、政府間協議，是指行政機關或行政機關的職能部門，為了提高行行政權力的使用效率、提升行政管理的效果，或者為實現區域一體化，互相意思表示一致而達成的協議，它本質是一種對等性行政契約。”［5］規范化的行政協議主要包括兩個方面:一從形式上考察，協議規范化是格式條款的規范化;二從內容上考察，協議規范化是權利義務的平等化。在體育彩票監管過程中，要涉及到多個部門，哪怕成立了國家彩票監管委員會也不可能將所有與彩票相關的職能囊括其中，例如取締私彩、打擊非法博彩需要工商部門和公安部門的配合。所以，體育彩票監管依然需要多個部門之間的合作治理，國家彩票監管委員會只是起到監管者和協調者的功能。而部門之間的合作，不能只能停留在聯席會議的層面，還需要有進一步深入的合作，通過部門間協議將各方的利益、職責以及合作機制明確和固定，這有利于有效的監管體育彩票。