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從水源地到農田，遍布田間的小型水庫、山塘水庫和排灌站，在防汛抗旱、城鄉供水、灌溉排水、改善環境等方面發揮著重要作用，為農村經濟社會發展提供了重要支撐和保障，一直被稱為水利建設的“最后一公里”。但是，長期以來由于重建輕管、管護主體缺失、管護責任難以有效落實等原因，這“最后一公里”，或年久失修設施老、品質降、隱患多，或管理粗放有人用、無人管、無錢管，已逐步成為農業發展的一大難題。打通“最后一公里”，充分發揮小型水利工程綜合效益，增強服務“三農”能力，不僅需要建設功能齊全的農田水利工程體系，更加需要建立健全行之有效的長效管理機制。2014年，金溪縣被江西省水利廳列為全省11個小型水利工程管理體制改革試點縣，此后在充分借鑒學習其他地區先進經驗做法的基礎上，立足縣情，不等不靠，先行先試，改革試點工作得到健康穩步推進。

1主要做法及成效

2014年3月金溪縣被列為全省小型水利工程管理體制改革工作試點縣以來，縣委縣政府高度重視，迅速成立了領導小組，采取“邊宣傳、邊試點、邊總結、邊推廣”的模式，統籌推進改革工作。1．1注重頂層設計，選好試點先行“排頭兵”專門成立全縣小型水利工程管理體制改革領導小組，形成了分管副縣長親自抓、水利部門主導抓的機制，并結合實際制定出切實可行、針對性強、可操作的改革實施方案和配套管理辦法，提出了改革工作目標，明確了改革范圍，劃定了時間節點，落實了部門責任，為改革的順利推進提供了組織和制度保障。為確保改革順利推進，把小型水利工程相對較多、位置相對集中、群眾基礎較好的對橋鎮作為全縣改革工作的試點鄉鎮，在摸索做法經驗的基礎上，以點帶面，全面推進改革工作。1．2注重調查摸底，突出因地制宜“分類切”對全縣各類小型水利工程進行了全面的調查摸底，通過現場核實、查閱資料、標注方位、登記造冊，明確了納入改革范圍的全縣各類小型水利工程共2314座（處），其中小型水庫68座、山塘水庫1647座、中小河流堤防2座、小型水閘19座、小型農田水利工程47處、農村飲水安全工程161處、陂壩166座、泵站197座、小型水電站7座，并為每座水利工程建立工程臺賬。為防止出現“一刀切”現象，在分類明晰產權和經營管理權的基礎上，對全縣各類小型水利工程分門別類，采取宜包則包、宜租則租、宜股則股等形式，靈活轉化工程運行管理機制，選擇獨立運行、狀態良好的水利工程為改革單位，不強求全縣各鄉鎮同步實施。1．3注重產權界定，走好建管分離“關鍵步”農村小型水利工程管理難最大的癥結在于建管權責不清、管護不善。為此，按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，對產權明晰的工程先行發放《小型水利工程產權證》，其主要內容包括工程名稱、所在地、所有者、包含內容、所有權性質、建成時間、管理模式、主要功能、受益范圍、四至界限、平面位置圖等信息，明確了工程管理范圍和保護范圍，明晰了產權所有者的權利和義務。同時，在工程所在地豎立永久性管護責任牌，向社會公布權屬所有人和管護主體。1．4注重創新整合，破解管護資金“老難題”采取“上級爭取一點、縣鎮安排一點、受益村組籌集一點、水利開發賺取一點”的方式，多方籌措管護資金。管護資金主要分為兩部分：其一是日常管護經費。按不同規格水利工程對日常管護經費進行統籌，全縣日常管護經費總計166．2萬元／年，縣財政補助50％，鄉、村等產權所有者自籌50％。同時，將水利工程日常管護補助納入同級財政預算，確保改革持續推進。其二是維修養護經費。縣財政每年安排小型水利工程維修養護專項資金500萬元，重點用于承擔防洪、排澇、灌溉等公益性任務的水利工程應急修復。主要以“以獎代補”的形式落實，項目預算總額原則上不超過20萬元，獎補比例為項目預算5萬元以內的獎補40％、5萬～10萬元的獎補50％、10萬～20萬元的獎補60％。這些獎補資金不直接投向已獲國家投資的項目，而是投向那些“卡脖子”的農村群眾急需解決的、存在突出問題的小水利工程。1．5注重分類指導，探索工程管護“新模式”在改革實踐中，合理確定小型水利工程管護模式，采取分類管理方式進行管護，走出了一條易于操作、監管到位、群眾滿意的農村小型水利工程管理體制改革路子。針對不同類型工程的特點，探索建立以專職管理機制為主，輔之于目標責任管理、村民自治管理、合同經營管理等多種管護方式。對以農戶自用為主的小微型水利工程，明確產權為農戶所有，實行“自建、自有、自用、自管”；對受益農戶較多的非經營工程，明確產權為用水合作組織所有，由用水合作小組協商管護；對小型水庫、河道堤防等非經營性工程，產權為投資者所有，管護責任人為工程所在地村小組負責人，主要以目標責任管理模式為主；對水電站等經營性水利工程，產權為國家或投資者所有，管護責任人為工程所有者或所在地村小組負責人，主要以合同經營模式為主。1．6注重督察考核，實現工程管護“常態化”制定出臺了《金溪縣小型水利工程建設維修獎補資金及日常管護管理辦法》《金溪縣小型水利工程安全管理責任和追究制度》等相關制度，對管護工作單位、管護主體責任、管護經費來源、管護工作考評、激勵約束機制等方面做出明確規定，形成穩定持久的管護工作機制。同時，加強督查和業務指導，對所有小型水利工程按照“四定”原則，即定職責、定地段、定人員、定工資，由專人負責工程的日常巡查、維護管理和汛期報汛，做到農村小型水利設施管護“五個一”，即每一個工程一份管護檔案、一份管護協議、一個管護主體、一套管護機制、一個管護具體責任人，從根本上解決長期存在的管護體制不順、產權歸屬不明、建管用脫節、責權利分離等問題，保障改革順利推進。

2存在的主要問題和困難

金溪縣小型水利工程管理體制改革試點工作，前期進展總體較好，基本達到實施方案確定的目標要求，但也存在一些困難和問題。2．1“權責利”的關系還不夠統一2．1．1產權狀況模糊不清部分小型山塘水庫受時間久、遺留問題多等多方面因素影響，責任主體不清，無法界定管理權限。如許垅水庫（賽金水庫），在撤鄉并鎮的時候（左坊與珊城分離時），管理權與水庫所在地不對應，水庫位于秀谷鎮里吳村許垅組，管理權又在左坊客路村委會，無法確定權限。2．1．2管護責任落實較難部分村組山塘水庫明確要由村民個人管護，但實際落實當中卻困難重重，或是當地外出打工人員較多，無人能管；或是認為待遇太低，無人愿管，致使部分小型水庫的管護人員往往由村組干部兼任（甚至還有的小型水庫雖然明確了產權為某村小組，但實際履行管護責任卻又是該村小組所在的村委會，出現了“兩張皮”的現象），而且因監督與管護同為一人，也導致工作質量和效率難以保障。2．1．3水庫效益難以發揮一方面，水資源使用效益低。小型水利工程的建設標準一般較低，管理方式落后，效益發揮不明顯。如金溪縣現有耕地面積37．2萬畝，有效灌溉面積26．26萬畝，占現有耕地面積的70％。由于建設年限早、標準低、規模小、區域分散、灌溉水利用系數只有0．4，水資源浪費較多。另一方面，水庫經營效益差。個別村組村民存在排外思想，對于水庫的承包經營權全憑人情關系，當真正想要經營的外村人來承包時，當地村民便會設置重重障礙，導致部分水庫無法充分發揮其自身的最大經濟效益。2．2“人財物”的保障還難以到位2．2．1管護人員素質有待提高雖然通過改革，對部分小型水利工程劃分了管理段和管護責任人，并進行公示，但各水庫的管理人員均沒有進行過專業培訓，其工作僅限于汛期巡壩報險，農田灌溉開閘放水。沒有真正按照維修養護制度進行巡查、記錄，工程檔案、觀測記錄和管理臺帳均達不到規范管理的要求2．2．2村級集體經濟有待壯大雖然金溪縣出臺了相關日常管護管理辦法和補助措施，但是個別鄉鎮仍無法承擔日常管護經費的50％；村組兩級經濟更是不堪，村一級只能依靠轉移支付維持正常運轉，根本無法落實配套日常管護經費。2．2．3水庫養護力度有待加強一方面，現有水庫設施亟待改善。現有各類水庫大都建于20世紀五六十年代，且多為土壩，防洪標準低，先后有68座小型以上水庫被省、市水利部門鑒定為病險水庫。稅費改革后，“兩工”取消使得小型水利工程失去了基本保障，出現了“勞動力組織難、資金籌集難、管理到位難”的“三難”狀況，使一些小型水利工程長期處于閑置狀態，一些引水工程、排澇站、水電站因年久失修，無法發揮正常效用，已嚴重制約農業現代化的發展。另一方面，村小組自主維修無專業設計保障，存在后期安全隱患。2．3“等靠要”的思想還較為嚴重現在有些村民仍然存在著一種偏向，政府不投資，水利沒人搞，一味將水庫管護當作政府責任，缺乏主體責任意識，純粹依賴政府的“等靠要”思想嚴重；甚至還有個別人利用水庫維護修理的機會，在機械過往道路上“搶栽搶種”，在其山上取一方土、挖一塊石都漫天要價，想方設法謀取利益，無利不圖。這些不良行為都嚴重影響了水利工程的建設及管理。

3解決問題的建議

為進一步鞏固小型水利工程管理體制改革成果，總結試點經驗，推廣創新做法，建議從以下幾個方面著力。3．1注重宣傳教育，使氛圍“濃”起來一是抓宣傳動員，引導全民參與改革。通過召開群眾會、入戶講解和利用廣播、電視、板報、標語等形式對“水改”進行全方位宣傳動員，切實做到家喻戶曉、人人皆知，讓廣大群眾充分認識到“水改”的重要性和必要性，積極主動支持參與“水改”工作。同時，尤其要注重對村民自籌維修建設水利工程典型事例的發掘，充分發揮典型引路的作用，激發農民參與水利工程管護的熱情與活力，最終達到“點亮一盞燈，照亮一大片”的效果。二是抓業務培訓，確保改革順利推進。采取舉辦專業知識培訓班、現場實地觀摩指導、分片區座談交流經驗等多種形式，強化水庫管理人員的專業技能和職業素養，全面提高管理人員的安全管理意識，適應形勢所需，推動改革向縱深發展。3．2堅持管護并重，讓機制“活”起來一方面，針對工程產權的界定、管護組織的規范、管護責任的明確、運行機制的建立、管護經費的落實、監督考核的操作等關鍵環節，完善管理制度，建立獎懲機制，切實保障小型農田水利工程的功能作用和效益的發揮。另一方面，在公共財政加大投入的同時，通過典型引路和獎補方式，培育專業化水利工程養護公司、水利合作社、新型農業生產經營主體等社會化管理服務主體，采取市場化的運作，鼓勵其參與水利工程投資、建設和運營，讓專業的人做專業的事。3．3實行分類推進，把模式“創”出來全縣各類小型水利工程的差異較大，制定統一的管護模式較為困難。應在試點的基礎上做好分類指導工作，積極探索建立社會化、專業化、規范化的小型水利工程管理模式，對縣、鄉鎮管理的重點小型工程，采用物業化管理思路，鼓勵地方政府通過購買服務方式，選擇專業化管護公司；對村組管理的小型工程，引導支持專業合作社、農民用水戶協會等用水合作組織，根據管理范圍和質量給予財政獎補；對土地已流轉給新型農業生產經營主體的，由其自主建設管理，政府考核后予以獎補。3．4依托信息平臺，將效益“轉”出來借助全縣農村綜合產權交易中心，對可流轉的小型水利工程通過競租、承包、入股等模式，公開公平公正推進產權流轉，讓個私大戶成為興修水利的投資主體，在投資者獲得水利資源使用權、完成水利興修工程后，賦予其經營自主權，允許投資者根據自身發展需要，宜養則養、宜種則種、水面養殖、壩埂植樹等方式，進行立體開發獲得經濟效益，達到“政府投入少，社會有錢賺，群眾受益多”的目的，實現“工程水”變“效益水”，“福利水”變“商品水”。

作者:章高亮 單位:江西省金溪縣水利局