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摘要：當今世界各國都在積極推行政府績效管理，并取得了一定的成績。建設廉潔高效的政府是我國政府改革的主要目的，目前的政府績效管理成為提高我國政府效率和執政能力的重要路徑。政府績效管理是一種行政管理上的制度創新，如今也成為各國推行政府改革的有效管理工具，同時它也是我國構建服務型政府的必經之路。雖然我國政府在績效管理方面已經取得了一些成績，但仍存在多種問題亟需研究，本文在了解政府績效管理的理論依據和研究意義的基礎上，挖掘問題所在，為我國建設高效廉潔政府提供路徑選擇。

關鍵詞：政府績效管理；問題；路徑選擇

一、政府績效管理概述

政府績效管理始現于20世紀末期的西方國家。20世紀80年代后，西方各國普遍出現經濟衰退、生產力下降、政府機構臃腫、效率低下、資源嚴重浪費、公共財政持續出現赤字，政府面臨著嚴重的管理危機和公眾信任危機。于是，各國相繼掀起了一場被稱為“重塑政府”的行政改革運動，以減少政府干預，用企業管理中已經相當成熟的管理理念重塑政府管理，政府績效管理便在西方國家大規模推行起來，成為政府部門進行有效資源配置、提高政府回應力的重要手段。如今，政府績效管理已成為當代世界各國行政改革的潮流。我國政府在深化行政管理體制改革的過程中，也開始注意借鑒和引進國際流行的新的管理機制、管理技術和工具，政府績效管理也在不斷探索中。

所謂政府績效管理是指運用科學的方法、標準和程序，制定政府的長期和近期目標、達成目標的策略、評估績效的標準，從而對行政機構運作進行管理和評價的一系列活動的總稱。績效管理所追求的目標就是政府的高效運轉和高質量、高效率的服務。可以把它看成是一種途徑，是“利用績效管理、績效標準、獎勵和懲罰來激勵公共組織。獎懲可以是財政性的，也可以是準經濟性的，或者還可以是純粹心理上的”。政府績效管理是全新的政府管理模式，它以服務取向、社會取向、市場取向作為基本的價值取向，與建立責任政府、公平政府、廉潔政府、公益政府、廉價政府和法治政府緊密相連。通過實施政府績效管理，可以牢固樹立民本主義的公益觀念，有助于政府部門形成結果為本的績效意識以及樹立良好的政府形象，更能突出體現政府管理中經濟、效率、效益和責任等方面的新型價值觀。加強政府績效管理與評估，也是深化行政管理體制改革的重要內容和轉變政府職能的必然要求。因此，在我國必須加大力度探索有效的政府績效管理模式。

二、我國政府績效管理過程中遇到的問題

政府績效管理是已經被西方發達國家行政改革實踐證明了的，在減輕財政壓力、回應民眾民主訴求、提高政府服務意識方面富有成效的管理方式。以實現三“E”[經濟(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)]為目標的政府績效管理是試圖將私人部門的績效管理的方法引入政府，降低政府投入，增加產出，實現與私人部門同樣的效率。然而從事實上看政府的績效管理并沒有像在企業中的績效管理一樣有效。特別是隨著中國加入WTO，我國社會政治經濟發展，政府管理職能擴大，政府目標責任制的推行，績效管理在理論和實踐兩方面都取得了一定成效。但從總體上看尚處于起步階段，實踐中還存在許多問題，主要表現為:

1.觀念的障礙。

當前的“觀念障礙”主要表現在兩個方面:第一是中國傳統的、根深蒂固的“官本位”思想形成的障礙。所謂“官本位”就是以做官和升遷作為衡量一個人生存價值的基本標準。其表現是，在官就居高臨下，盛氣凌人;在民則“畏官”“、敬官”，唯唯諾諾。在這樣的心態下，誰還敢去監督政府、官員。政府、官員也難以平常心態面對下屬或百姓的評價、監督。第二是“理性經濟人”意識的淡漠形成的障礙。績效管理歸根結底是商品經濟、市場經濟的產物，而在中國這個有著悠久的傳統經濟歷史，有著大海般小生產思想的國度里，人們對商品的認識剛過20年，對真正意義上的市場的了解還不滿10年，他們在國有企業的生產領域里計算成本、效益都不熟練，還要到行政領域計算成本、效益，自然更感困難。

2.政府的產出難以量化。

績效管理的一個重要前提就是必須將所有績效都以量化的方式呈現，再據此進行績效管理。此項做法在私人部門基本不構成問題，因為私人部門的服務是可以出售的。政府的績效管理遠比私營部門復雜，因為它要面臨如何將公共服務量化的問題。由于行政組織是一種特殊的公共權力組織，所生產出來的產品或服務是一些“非商品性”的產出，它們進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產機會成本的貨幣價格，這就帶來對其數量進行正確測量的技術上的難度。此外，政府缺乏提供同樣服務的競爭單位，因此就無法取得可比較的成本與收益數據。

3.維度體系不夠健全。

我國的政府績效評估體制單一，多數是政府內部評估，缺乏民眾的參與，就是在政府內部大多也是上級對下級的評估，部門的自我評估較少。群眾性參與的評估———也就是所謂的“公民評議政府”，由于信息不對稱，不僅無法進行評價，而且各個部門由于考慮自己的利益，無論是材料的收集還是處理分析都存在“暗箱操作”，從而影響整個結果的客觀性和準確性。特別是缺乏第三方評估。第三方評估雖然在部分省市已有了雛形，但相對于成熟、發達的政府績效管理國家還有很多需要改進的地方。

4.績效管理及評估技術上的問題。

首先，績效評估多處于自發狀態，沒有相應的制度和法律作保障;缺乏系統的理論指導，實踐中具有盲目性;評估內容不全面，沒有建立科學的評估指標體系，片面地將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標。評估程序沒有規范化，評估結果很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式;評估方法多為定性，較少采取定量方法，評估結果不夠科學。其次，評估以官方為主，多是上級行政機關對下級的評估，缺乏社會公眾對政府以及政府內部的自身評估;政府績效管理過程封閉，缺乏媒體監督。第三，不是把評估作為提高管理水平的正面措施，而是作為效績預防的手段，例如當某一方面問題成堆、社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、大評比等方式謀求改進，因而總陷于被動。

三、我國政府績效管理的路徑選擇

(一)借鑒國外實戰經驗。

績效管理源于企業管理，我國對政府績效管理的研究起步較晚，不管在理論上還是實踐上研究仍處于滯后狀態，而西方一些發達國家從事這方面的理論研究和實踐創新相對較早。較早地將績效管理的概念和方法引入到了政府部門的國家有加拿大、英國、澳大利亞、美國、法國等，因此，我們可借鑒這些國家目前積累的很多有關政府績效管理的經驗，再結合我國政府的特點和國情對其進行整合，服務于我國的政府績效管理體系建設，使其適應我國政府的發展需求，從而來彌補我國目前理論研究不足的問題。

(二)樹立科學的績效管理理念。

我國政府應樹立科學的績效管理理念，貫徹科學發展觀，促進社會經濟和人的全面發展，關注發展的大局和宏觀走向，把握發展的大勢。在制度的設計上不僅要以人為本，充分關注人的需求，發揮人的積極性，而且要以經濟的可持續發展為中心，以實現社會的增長、平等、民主、穩定、自主為目標，來協調影響社會可持續發展的各個方面的因素。[3]我國政府應從全能政府的格局中退出，不再扮演全能主義的角色;從“政府本位”的誤區中走出來，擺正政府的位置，以為民眾提供服務的數量、質量和水平來作為衡量政府績效的標準，來考察政府工作的質量;從只追求效率忽視公平的片面思維中擺脫出來，以人民滿意程度為政府績效管理的終極目標。

(三)加強政府績效管理的法制建設。

制度化和規范化是政府通過績效評估提高工作效率與服務質量的重要途徑。完善的法制建設是實施連續、有效、動態績效管理的保障。西方發達國家績效管理的成功經驗告訴我們，政府的績效管理與法制建設有著密切的關系，這些國家很注意完善政府績效管理的法律框架，用此來規范政府績效管理的體系。因此，我國政府可以汲取發達國家的實戰經驗，加強對政府績效管理進行統一的規劃和指導，逐步形成標準化、系統化的體系，使績效管理可以依據相關的法律法規來實施，從而使政府績效管理工作走向法治化、制度化與科學化，為績效評估能有效實施提供依據和保證。

(四)擴大評估主體的范圍。

我國政府績效評估的主體范圍應加以擴大，將一般公民、專家和外部中介組織都納入這一范圍內。首先，績效管理的管理理念是將服務和人民群眾放在首位。政府績效管理只有取得民眾的信任、關注和參與，才能保證公民可以用社會主人和服務對象的身份來對政府績效評估過程進行監督并提出要求，才能保證績效評估的真實性和準確性。其次，政府績效管理本身是一個具有很大難度和復雜性的系統工程，需要專家深度介入并進行理論指導，才能確保政府各級部門科學、有效地運用這一管理模式。在引入專家參與的同時，還可以加快政府績效評估獨立機構的建設，增強社會評價的含金量。最后，外部中介組織是第三部門中的一員，是一類新興的社會團體，它所具有的力量更是不容忽視的。這些群體的評價能在績效管理中起著非常重要的作用，因此有必要將其納入績效評估主體的范圍之內。

(五)建立健全合理有效的評估體制。

績效評估體系是政府績效管理的核心內容，建立健全、合理并有效的績效評體系也是政府績效管理工作的難點所在，因為它關系到政府治理水平和運作效率的重要制度安排。為了推進評估事業的發展，我國政府應該借鑒發達國家各種有益的評估經驗，在各級政府內部建立完善的績效管理機構(或評估管理機構)，對政府實施的各種公共項目進行評估，充分發揮政府管理部門內部評估的功能，提高政府公共管理水平。