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在現代社會，人們渴求民主，推崇民主。中共十六大報告提出全面建設小康社會的六大目標，其中第二條就是民主要更加完善。那么，如何完善民主呢？筆者擬從經濟學的角度談些意見，以期拋磚引玉，集思廣益。

民主要推進，失靈要當心

在制度經濟學那里，民主與投票差不多同義。因為在政治領域，民意的表達通常就是讓公眾做選擇，而公共選擇最常見的辦法，就是投票。所以在經濟學家看來，民主是否有效，與投票規則直接相干，故談論民主，需得先從投票規則說起。

說到投票規則，人們首先想到的，就是“一致同意”，通俗的說法就是一票否決。小到一個團體，大到一個社會，對某項決策，必須全體通過，無一人反對；若有一人異議，決策便算告吹。公共選擇倘能達到這般境地，當然是皆大歡喜。因為作為理性的經濟人，對自己有害的事，他定然不會同意，如能一致通過，就一定是對人人有利。遺憾的是，一致同意固然很好，但成本卻很昂貴。最糟糕的是，那最后一個懷疑者，一旦意識到自己的一票有決定乾坤的威力，那么，他就有可能以投反對票相要挾，去敲詐那些支持議案的人。通常的情況是，在馬拉松式的討價還價中，可能無果而終，大家達不成任何協議。

人們轉而求其次，降低“同意”的百分比，把100%的同意，降為80%，甚至51%，這樣就產生了“多數同意規則”。與一致同意相比，多數同意無疑可以節時省力，但由于決策可以在有人反對時通過，就使民主具有了某種強制性。比如，你原本是一個和平主義者，你不贊成軍備擴張，但你必須和那些鷹派人物一樣，為軍備擴張納稅，為了別人的選擇，你得掏腰包。再說，一項決策，若是由多數人中的多數作出，似乎無可厚非；但要是由少數人中的多數決斷，情形就要另當別論。有一個修橋的例子：南方某鄉村，為了出行的方便，經村民集體討論，決定在河道上架橋。但至于花多少錢，造多大的橋，卻未經村民商議，而是由村里的幾個頭頭做主。村委會七人之中，平日有五人坐車，兩人（團支書與婦女主任）步行，于是在商量造什么橋時，五人主張造過車橋，兩人同意造人行橋，最后村委會投票，以五比二的比例，作出了造過車橋的決定。形式上看，此一決定以壓倒多數通過，但這種多數通過的結果，顯然沒有代表村里多數人的利益。此種情形，被經濟學家稱為民主的第一種失靈。

假若一項決策，不是由少數人中的多數作出，而是由多數人中的多數通過，那么“民主”是否就萬無一失呢？答案也是否定的。讓我們再看一個例子：有三家企業，同屬一個主管部門，現在上級決定，要將它們合并成一家大公司，并且公司總經理也從三家企業的現任廠長中產生，他們分別是劉廠長、楊廠長和馬廠長?？晒┻x擇的方案有：職工普選（A）、上級任命（B）、按企業資金實力確定（C），三名廠長將采用投票的方式，決定最終采用哪種方案。在這三個企業中，劉廠長企業的職工人數最多，資金實力最弱，但與上級的關系還行。因此，劉廠長最希望職工普選，最反對按資金實力（A>B>C）。楊廠長的企業職工人數最少，資金實力居中，但跟上級的關系很鐵，因此他最贊成上級任命，最反對職工普選（B>C>A）。馬廠長的企業實力最雄厚，但跟領導積怨太深，因此他極力主張按資金實力，最反對上級任命（C>A>B）。于是，便出現了一個奇怪的現象：在三個投票者中，總有兩個人認為方案A優于方案B，方案B優于方案C，方案C又優于方案A，支持每個方案的大多數，總是循環出現，這便是所謂的“循環投票悖論”，也稱“阿羅不可能性定理”。在循環投票的情況下，哪個方案最終被通過，不在于能否以多數通過，而取決于投票的次序。如此一來，假若有誰能決定投票的次序，那么他就左右了投票的結果，多數通過規則也就失效了。此乃民主的第二種失靈。

經濟學講民主失靈，通常就是指以上兩種情形。但筆者以為，除了“多數同意”會失效外，“一致同意”也會失靈。有些選擇盡管大家都同意，但卻不一定是最好的結果。以官場為例，官場中就不乏這樣的人，在領導看來，缺點不明顯；在群眾眼里，印象也不壞，所以對這些人搞起民主測評來，滿意率往往是100%?？蛇@樣的人，充其量是些“好人”，絕對算不上“好官”。因為當官本身就是一種責任。履行職責，就得辦事，可一旦辦起事來，就很難不得罪人。辦好事，要得罪壞人；辦壞事，要得罪好人；只有那些無所事事的人，才什么人也不得罪。不得罪人也不辦事，這樣的人，自然不能看作是稱職的“好官”。這種失靈，筆者稱之為民主的第三種失靈。

民主歷來是人類社會的奢侈品；民主的程度，也標示著一個社會的文明水平。不過再好的東西，我們都得了解它的稟性，弄清它的利弊，惟有如此，方能揚長避短，為我所用。否則良莠不分，泥沙俱下，保不準就會做出一些誤國傷民的蠢事。

選人要民主，決策要集中

站在經濟學的角度看，市場經濟下的政府，是一種制度安排。這種制度之所以產生，是因為人們需要政府提供公共服務?？涩F實生活中，政府卻并不總是心系天下，大義為公。經濟學家布坎南認為：政府是一個抽象概念，任何一個政府，最終都是由人組成的，而人性最大的特點，就是有私欲，都要追求個人利益的最大化。政府官員，雖然天職為民，但他們也是肉體凡身，也吃五谷雜糧，有七情六欲，所以，官員有私利，也不足為奇。問題在于，官員的“私利”，與老百姓的“公利”，很多時候會擰不到一起，要是兩者發生了沖突，政府的所作所為，就難免背離公眾意愿，出現所謂“政府失靈”。

政府一旦出現失靈，校正的辦法，首推民主。因為凡事皆由民眾做主，讓老百姓說了算，政府失靈就無從發生。所以，在這個意義上，全民公決通常被認為是民主的最好形式。比如，直布羅陀位于西班牙南部海岸，在地緣關系上，與西班牙往來頻繁，可從隸屬上看，卻是英屬殖民地，2002年11月，該地區舉行了全民公決，以確定主權歸屬。2003年6月，波蘭也進行了全民公決，決定是否加入歐盟。這樣的大事，關系國家和民族的根本利益，實行全民公決，未嘗不是一種好的方式。但是，如果把全民公決，普遍運用到政治生活中，則不僅不能順從民意，為公眾帶來福祉，反而有可能事與愿違，把事情辦糟。

首先，由于眾口難調，民主決策很容易貽誤時機。十個手指，伸出來也不一般齊；而人們的利益偏好，更是千差萬別。倘若遇事不分輕重緩急，一味強調民主，動不動就全民公決，會使很多事情議而不決，長期擱置。去冬今春，SARS突然在中國流行，為了防治非典，政府果斷采取非常措施，實行隔離治療，切斷傳染源，建立藥品快速審批通道等等，在較短時間內，控制了疫情的蔓延。試想一下，在這種突發應急狀態下，如果政府不多點集中，當斷不斷，而是交給公眾議來議去，遲遲拿不出個主意，必定會陷入被動，加重疫情擴散，危害人民生命，最終給國家和社會造成更大的損失。

再有就是：如若單用民主方式，沒有必要的集中，也難以解決局部與整體，眼前利益與長遠利益的矛盾。比如修建三峽工程，站在全國的角度看，是一件造福于民的好事，但庫區群眾卻要背井離鄉，做出很大的犧牲。用經濟學的行話說，這項工程，既有外部正效用，也有負效用。這個時候，就需要政府在兩者之間，進行抉擇取舍。如果正效用遠大于負效用，那么政府就可以先行決斷，然后再做庫區移民的說服、搬遷、善后工作。如果不這樣做，別說今年三峽工程竣工蓄水，恐怕再過去20年，也還是長江之水天上來，連個大壩的影子也見不著。

筆者認為，要處置好民主與集中的關系，關鍵是要把住三條：一是選人要民主；二是決策要集中；三是監督要到位。

為了說明問題，我們不妨以一個縣為例。如果把一個縣，比作一個大的股份公司。那么在這個縣里，所有的公民都“公司”的股東，縣人大好比股份公司的董事會，而經理可以看作是政府。我們知道，股份公司作決策，輕易是不召開股東大會的，因為股東大會如同全民公決，雖然有至高無上的權力，但是召集開會，不僅成本高，而且協商的難度也大。通常的做法是，由股東選出董事，由董事會聘任經理，然后公司的大小事務，都由董事會與經理代為決策。在這里，民主權利就體現在股東的選票上。同樣的道理，對一個縣來說，全縣每一個公民，民主權利也要通過選舉來體現。如公民推選人民代表、人民代表選舉縣長，這個過程，要絕對地發揚民主。只有通過民主，才有可能把有能力、有聲望、能代表群眾利益的人，選到領導崗位上來。這就是前面所說的，選人要民主。

所謂決策要集中，是指縣長一經人代會選出，那么決策權，就要相對集中。正如股份公司的決策，除了重大問題須經股東大會討論外，日常決策，則是由董事會和經理說了算。這樣做，可以避免繁瑣的協調，縮短決策時間，保證政策制定、執行具有高效率。一個企業的決策是這樣，那么一個縣，一個市乃至一個省，做起決策來，更應如此。也就是說，在具體決策過程中，民主要相對淡出，集中要逐漸凸顯。否則，該集權時不集權，本該由董事會、經理決策的，卻要由股東大會去決斷，企業可能會坐失商機。而本該由政府去決定的事情，卻要搞全民公決，結果也會勞民傷財，久拖不決，給經濟和社會造成不必要的損失。

在經濟學看來，公民與政府，就像企業所有者與經營者，他們之間是一種“委托-”關系。政府官員受公眾委托，大權在握，若對其沒有監督，就可能有人為了一己之私，侵犯公眾利益。在《西游記》中，孫悟空被戴上了緊箍咒，才會收斂一身劣性，乖乖跟唐僧去西天取經。在民主政治體系里，社會公眾作為委托人，對人即政府，不僅應有監督的權力，而且對不稱職的官員，還應有權予以彈劾、罷免。只有讓老百姓有了彈劾、罷免權，官員才不敢濫用職權，胡亂決策。

正職要民選，副手靠組閣

我們強調選人要民主，不是說每個職位都要民選。其實，真正需要民選的，只是正職。經濟學講，權力的使用需要監督，而監督一定會有成本。那么，如何才能以最低的成本，對干部實行最有效監督呢？我的答案是，正職由民選產生，由民主監督；副職由正職聘任，讓一把手監督副手。

目前我們的干部體制，普遍存在兩大問題：一是正職缺乏監督。正職的權力，通常不受制約，或者受制約的程度很低，致使以權謀私的事情，時有發生。如果一個地方的最高領導人，不能保持自身的廉潔，那么他就很難約束下屬。所以難怪有人說，“正職”缺乏監督，是當今腐敗屢禁不止的原因之一。干部體制的另一個普遍問題是，領導班子不團結。表現在班子內部，正職和副職在重大事件上推諉扯皮、乃至拉幫結派。這不僅損害了政府的形象，而且影響了政府的效率。

其實，在干部體制改革的方面，這幾年已經出臺了不少舉措。其中最引人矚目的是競爭上崗。實踐證明，競爭上崗的試行，加大了民主的力度，拓寬了選人的視野，從而使我們的干部制度改革，向前大大地邁進了一步。但同時應該看到，目前的競爭上崗，也有不如人意的地方。據我了解，目前拿出來競爭的崗位，基本還只是限于副職，像副廳、副處、副科等；正廳、正處包括正科，仍是由上級部門委任，而且正職的監督考核，也通常由上級部門負責。而上級部門，事務繁雜，對下級也不能一天到晚地跟著，所以，正職干部，大多是游離于競爭和監督之外的。這樣，“正職”身居要職，非但能上不能下，沒有競爭壓力，而且還缺乏有效的監督。由于權力缺乏監督，濫用職權也就難以避免了。

實行競爭上崗后，班子為什么還會不團結？筆者曾經有個觀點，地方班子不團結，是因為有兩個平行的班子；而班子內部不團結，是因為有兩個權力中心?？烧毰c副職之間，何以出現不團結呢？根源在于我國當前的干部選拔任用機制，存在著某些缺陷。比如現在的領導班子成員，正職基本還是由上級委任，副職則通過競爭上崗（或者也由上級部門配備），正職對副職的選任，沒有決定權。這樣一來，領導班子成員之間，就難以在脾氣性格、見識追求方面保持和諧。副職競爭上崗后，即使在工作中與正職難達默契，甚至完全對立，正職也無權對其撤換，于是副職就無需聽命于正職。再說，正職由上級任命，那么就要對上級負責；副職由民主推薦產生，那么就要對群眾負責。一旦上級部門的決定脫離了實際，背離群眾的利益，反映在下級班子里，就是正職與副職意見不統一，鬧矛盾。

可見，“正職”缺乏監督，領導班子不團結，歸根結底還在于選任體制。具體說，就是民主錯位。因此，解決干部監督與團結問題，必須對現行的干部選任辦法進行改革：把目前的“正職”委任制，改為“正職”競爭上崗；把副職競爭上崗，改為由正職組閣。上級組織部門，只負責正職的雙推雙考及其競爭上崗工作，并規定出該崗位的任期；至于副職的選拔和任用，則放手由“正職”根據需要進行聘任，當然，上級組織部門，仍需對正職選聘副職的公正性，進行監督和把關。

如果讓正職實行競爭上崗，那么“正職”缺乏監督的問題，就迎刃而解了。同時，由于副職是由正職選聘，不稱職或工作不配合的副職，隨時可能被解聘，這樣，班子的團結就有了制度上的保證。還有，由于正職少，副職多，競爭上崗的成本，也會相應降低。比如一個單位，正職只有一個，而副職一般要配2～3名，這樣，副職競爭上崗所花費的成本，差不多是“正職”競爭上崗的2～3倍。所以，對“正職”實行競爭上崗、副職由“正職”聘任，不僅可以解決“正職”缺乏監督和班子不團結問題，而且可以節約大量競爭上崗的成本。一招棋活，滿盤皆活，如此一改革，便能收到一箭三雕的效果。