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以落實“四權”為重點發展農村基層民主——寧波市明倫村村民自治的實踐與思考

黨的十一屆三中全會以來，中國廣大農村在經濟領域和政治領域的改革逐步推進，取得了重大成果。在經濟領域，全面實行家庭聯產承包責任制，廣大農民獲得生產經營自主權，得到了經濟上的實惠；在政治領域，逐步推行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要形式，以自我管理、自我教育、自我服務為主要內容的村民自治，廣大農民有了政治上的民主。實行村民自治，由村民依法管理自己的事情，是我們黨總結歷史經驗，順應改革需要，擴大農村基層民主所作出的重大決策，不僅為中國農村找到了一條發展社會主義民主政治的道路，而且在維護農村改革、發展、穩定中發揮了重要的基礎作用。

浙江省寧波市鄞州區五鄉鎮的明倫村共有447戶人家，1054位村民，34名黨員。幾年前，該村還是一個老大難村，干群矛盾突出，群眾信訪不斷。1995年8月，因原村領導在山塘承包一事上搞個人說了算，發生了數十名村民沖擊村黨支部大會會場，原村支書一根手指被拗斷的嚴重事件，村級各項工作難以開展。1996年10月，年富力強的黨員史松良出任村黨支部書記，此后通過村民民主選舉，兼任村委會主任。新的黨支部、村委會班子產生后，認真總結教訓，廣泛聽取意見，找準癥結所在，以落實“四權”為重點，積極推進村民自治，使明倫村各項工作走上了正常軌道，社會面貌發生了可喜變化。他們的主要做法是：

1．落實“知情權”，村務活動讓村民明白。村里的事情讓村民知道，這是廣大村民最基本的權利，也是實行村民自治的前提。明倫村過去之所以群眾猜疑多，干群關系緊張，重要原因是村干部辦事不公開、干群溝通少。即使辦了好事，但由于村民不知情，誤認為里面有“貓膩”，因而抱不信任、不支持態度。新的黨支部、村委會班子產生后，從擴大村民的知情權著手，提高村務活動透明度，暢通了干群溝通渠道。1996年，在上級沒有要求實行“兩公開”之前，村委會就開始向村民公開村務、財務情況，并在村民代表會議上報告村務工作。《村民委員會組織法》正式實施后，村務、財務公開進一步經常化、規范化。村里專門設立了“兩務”公開欄，每季度公開一次村務、財務，擴大公開范圍，豐富公開內容。村務公開欄中公開村民代表會議決議、計劃生育指標、電價電量、優撫救濟及其它公益事業等幾乎所有村務內容；財務公開欄內公布村級集體收入、生產性開支、農田水利基本建設投入、村干部報酬、招待費用等全部收支情況，真正給群眾以明白。村黨支部還利用每月20日的黨員活動日，就當月工作開展情況和下個月工作打算向全體黨員通報，再通過黨員的作用把支部的意見落實下去，把村里的工作情況傳達到廣大村民。這樣做不僅讓村民有了充分的知情權，而且使干群關系更加密切，廣大村民對黨支部、村委會的工作更加理解、更加支持。

2．落實“參與權”，日常事務由村民管理。村里的經濟建設、文化事業建設和社會事務的管理讓村民參加，并認真聽取村民的意見。在實踐中，該村主要通過兩方面的途徑來廣泛吸引廣大村民參與村務管理：一是通過村民會議或村民代表會議，讓村民就村內事務發表意見，直接參與管理。二是民主制定了村務管理的“小憲法”——《明倫村村民自治章程》。在制定、實施村民自治章程過程中，做到了三個注重：注重讓群眾廣泛參與，自治章程草案張貼在村內各處公共場所，每項內容條款，每項獎懲規約，都讓群眾充分討論，最后在村民會議上討論通過，把建章立制的過程變為群眾自我管理、自我教育、自我服務的過程；注重進家入戶，為了讓群眾熟知自治章程，該村把自治章程印制成冊，發到每家每戶，并組織村民學習，以此達到家喻戶曉；注重既約“民”又約“官”，自治章程的規定，要群眾做到的。黨員干部首先做到，而且對黨員干部要求更高，標準更嚴。如1999年村里修建道路需拆遷17間民房，若在以前這項工作難度極大，一些村民會借故“敲竹杠”，有了自治章程以后，按章程辦事，通過民主決策，在村民代表會議上通過后，黨員干部帶頭拆遷，群眾積極配合，使這項工作順利完成。

3．落實“決策權”，村里重大事項讓村民作主。明倫村規定，村里每一項重大政策和重要事項決策的出臺，如土地征用、工程承包、舊村改造、集體資產管理等方案，都必須經過村兩委會、黨員大會、村民代表會議研究、討論和決定，即實行“三會”決策機制。一是村兩委會議事制度。每月黨日活動前，召開村支委會、村委會，就需要提交黨員大會、村民代表會議討論的有關事項，在有選擇地聽取群眾意見的前提下，事先商量通氣，達成共識，提出初步方案。二是黨員議事制度。在每個月20日的黨員活動日上，對黨支部、村委會提交的一些重大政策和重要事項進行討論，征求全體黨員的意見，統一黨員思想，以黨內民主帶動村內民主；三是村民代表會議議事制度。經民主選舉產生的35位村民代表，組成村民代表會議，每季度至少召開一次會議，對由村兩委會提出，黨員大會討論的重大政策和重要事項進行審議和表決，正式作出決定或決議。如在舊村改造中，該村通過民主決策出臺了《明倫村舊村改造實施辦法》，并一改過去由村干部少數人確定施工隊伍的做法，采取公開招標方式，由拆建戶和村民代表民主投票選擇施工隊伍，村里只負責施工隊伍的資質把關，真正把決策權交給了群眾。

4．落實“監督權”，干部作風由村民評判。明倫村在落實村民的監督權上著重抓了三項制度的建立和完善。一是建立村務財務公開的監督制度。專門成立村財務監督小組，其成員由黨員群眾推選，主要對村務財務公布的帳目進行清查，確保公開內容無差錯、無遺漏，同時規定自公開之日起5天內由村主要干部接待群眾來訪，對公開內容不清楚、不明白的作具體解釋說明。二是建立村干部定期報告工作日制度。村干部每季度向村民代表會議報告一次工作，規定每年的1月10日、4月20日、7月10日、10月20日為村干部報告工作日。并安排時間讓村民代表討論，不管大事小事都可以提，還可以通過填寫《反饋表》的形式進行反映。三是建立村干部述職評議制度。每年組織一次村干部向全體黨員、村民代表述職，由黨員和村民代表對村干部進行民主測評，分滿意、較滿意、基本滿意、不滿意四個檔次，對基本滿意和不滿意票超過半數的村干部，第一次進行談話誡勉，第二次依法依章進行調整。村干部普遍感到責任更重了，壓力更大了，從而對自己的要求更高了。

明倫村通過落實群眾的知情權、參與權、決策權、監督權，擴大了基層民主，健全和完善了村民自治制度，村民心齊氣順，干群關系融洽，村級經濟發展，社會安定有序，物質文明和精神文明建設都取得了明顯成效。

1．村民民主意識增強了，干部素質有了提高。通過實行村民自治，潛藏于老百姓內心的民主意識和參與意識被引導和激發出來。現在的村民盯的是村務，想的是參與，要的是公道；關注自己的切身利益，關注村里事務的管理，關注村干部的行為方式，迫切要求參政、議政，用政治上的民主權利來維護經濟上的自主權。村民的民主意識強了，對村干部的要求就高了，他們不但要求村干部能“靠得住”，即為人正派，辦事公道，能一心為老百姓辦實事；而且要求村干部能“有本事”，即要有能力，懂經營會管理，能帶領廣大村民致富。這些都促使村干部不斷提高自身素質和工作能力，以適應新形勢下的農村工作，不辜負廣大村民的期望。實行村民自治，健全了民主制度，也推動了黨支部、村委會的領導方式和工作方法的轉變，即由過去的直接“替民作主”轉變為現在的領導“由民作主”；由原來的行政命令式的工作方法轉變為民主協商的方法，把老百姓推上民主政治建設的舞臺，這無疑是基層民主政治建設的一大飛躍。明倫村通過加強村民自治，村干部的素質得到了提高，近幾年來，村干部個人和村班子平均滿意率都在90%以上，其中史松良連續兩屆被村民滿票選為村委會主任。

2．村級集體經濟發展壯大了，村民得到了更多的實惠。實行村民自治，極大地調動了人民群眾的積極性和創造力。由于決策透明、科學，經營規范，管理民主，明倫村集體經濟持續、快速發展，村民得到了更多的實惠。該村的集體企業以前由村干部親屬等幾戶人家固定承包經營，肥了少數，損了集體和多數村民的利益。新班子上臺后，通過“三會決策”出臺了經營項目招標承包責任制，使集體企業經營年收入從1995年的70萬元增加到2001年的200萬元，每戶村民從企業經營中得到的年收入也從原來的不到2萬元提高到5萬元左右。近幾年來，該村相繼實施了一系列重大工程，如開辦工業小區、建造農民樂園、實施舊村改造、提高福利待遇等，兩個文明同步發展，投資環境得到不斷改善，14家外地企業來村工業小區落戶，僅廠房租賃一項，村里每年可增加收入80萬元。2001年村級可用資金達365萬元，比1995年翻了一番多；村民人均純收入7088元，比1995年增長了87%。

3．干群關系順了，農村基層穩定有了堅實的基礎。明倫村在實行村民自治中建立了四項制度，進行經常性的干群溝通。一是“月末走訪制度”。組織村干部以集體走訪和分散走訪相結合的方式，相對固定在每月月底用1-2天時間，對本村村民進行走訪，了解群眾在想什幺、盼什幺；二是實施“村務提議”制度，每位村民代表聯系10戶村民，征集村民意見建議后對村級事務提議，村民可以1人提議、多人附議的方式提議，黨支部、村委會對提議事項限時進行處理、答復；三是黨支部書記定期接待日制度，村支書每周至少固定一天時間，在村辦公室接待村民群眾來訪或反映有關事宜，并及時予以答復和妥善處理；四是村干部“聯戶幫困送溫暖”制度，結對到人，定期走訪。通過這些制度，進一步暢通了溝通渠道，密切了干群關系，使村民真正感到有話可講、有事可做、有難可求。現在的明倫村，村民猜疑的少了，對村班子放心的多了；講條件的少了，對村里工作理解支持的多了；看“熱鬧”的少了，主動幫助工作的多了。正如一位村民所說的，過去老百姓對村干部請客吃飯盯得很緊，現在老百姓對村里必要的招待費開支也能理解和接受了。干群關系的改善，促進了社會穩定。近年來，該村沒有大的民間糾紛和上訪事件發生，1000多村民和400多外來人員各自安居樂業，相安無事，一個文明、安定、祥和、有序的生產、生活環境基本形成。

明倫村落實村民“四權”，推進村民自治的做法給我們不少有益的啟示。

1．堅持黨的領導，發揮農村基層黨組織的領導核心作用，是推進村民自治的政治保證。擴大基層民主，推行村民自治，必須堅持黨的領導，充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用，在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行。明倫村村民自治的成功實踐告訴我們，關鍵在于有一個戰斗力和凝聚力強，能帶領廣大人民群眾走向富裕和文明的黨支部；有一個公道正派、有能力、有威信的黨支部書記。黨支部要善于運用民主和法制的手段，發揮組織、引導、協調、把關的作用，既不是長官意志，更不能包辦代替；正確處理好農村基層黨組織和村民自治組織的相互關系，黨支部要敢于領導，善于領導，支持和保障村委會依法履行自治職能，村委會要自覺接受村黨支部的領導，不爭大小，不比高低，在村黨支部的領導下，依法做好自治范圍內的事情，形成整體合力。

2．堅持“以民為本”，真正相信和依靠群眾，是推進村民自治的根本要求。明倫村擴大基層民主，推進村民自治的經驗，很重要的一條就是堅持“以民為本”，堅持走群眾路線，真正相信群眾、依靠群眾，切實做到村務活動讓群眾知情，重大決策讓群眾作主，村務管理讓群眾參與，干部作風讓群眾監督。明倫村的實踐告訴我們，群眾是最公正的，是有覺悟的。只要我們真心實意地搞民主，真正把權力交給群眾，真正把群眾的積極性創造性調動起來，并深入細致地做好組織引導工作，群眾是能夠管好自己事情的，村民自治是一定能夠成功并取得實效的。

3．堅持依法建制，實現農村基層民主的制度化、規范化，是推進村民自治的關鍵。明倫村在實行村民自治過程中，在擴大基層民主的同時，十分注重制度建設，廣泛發動群眾，建立健全了以村民自治章程為核心、上與國家大法相吻合、下與本村實際相結合的村級規章制度體系，使民主制度化、規范化，人民群眾行使民主權利有了可靠保障。