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【論文關鍵詞】村民自治民主選舉村務公開

【論文摘要】村民自治實行以來,給我國農村的生活注入了新的活力,增強了農民的民主意識,為推動整個國家的民主進程做出了貢獻。村民自治在貴州已經實行過六屆了，但是到第七屆選舉新一屆村委會成員的時候，村民對村委會的認知度還不夠，出現了一些認知偏差，盡管選舉前黨和政府有關部門進行了大量的宣傳動員，然而仍然有一部分村民對于選舉的意義不理解，對于選舉活動比較冷漠。選舉后的村民自治狀況不是十分令人樂觀，這給筆者留下了一系列值得思考的問題。

村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。它發端于20世紀80年代初期，發展于80年代，普遍推行于九十年代，伴隨著體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式。村民自治的主體是全體農村居民，而不是局限于某一階層或某一行業的成員；自治的區域是村，即與農村居民生活聯系十分緊密的社區；自治的內容為本村的公共事務和公益事業，即村務；自治的目的是使廣大農村居民在本村范圍內實現自我管理、自我教育和自我服務，處理好與村民利益密切相關的公共事務，保證國家對農村基層社會的有效治理。（1）

1982年新修訂的憲法第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”第一次以國家根本大法的形式明確規定了村（居）民委員會的性質、任務、地位和作用。依照憲法，1987年11月24日，六屆全國人大常委會第23次會議審議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，以國家法律的形式確立了村民自治的原則，并對相應的組織形式做出了具體的規定。（2）

貴州省村民委員會選舉辦法在1995年8月1日貴州省第八屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過，從1995年起，村委會選舉至今已經第七屆。第七屆選舉在2008年展開，同年12月結束。2009年二至三月間，筆者以邊緣人的角色走訪了自己生長的山村——向陽村，向陽村地處臺江縣，臺江縣位于貴州省黔東南中部，苗領主峰雷公山北麓，清水江中游南岸，東南與劍河縣交界，西南與雷山縣、凱里市接壤，北鄰施秉、黃平兩縣，史稱“苗疆腹地”。距州府駐地凱里30公里，320國道和65號高速公路穿境而過。筆者走訪的向陽村位于320國道旁邊，交通相對方便。向陽村境內地形地貌奇特，高山、盆地、河谷錯落有致，相輔相存，最高海拔1980米，最低海拔455米，平均海拔717.5米，山川秀麗，景色宜人，屬中亞熱帶溫和濕潤氣候區，雨量充沛，冬無嚴寒，夏無酷暑，年平均氣溫16.5℃，年平均降水量1801.7毫米，無霜期320天，宜農、宜林、宜畜、宜漁，農業發展條件十分優越，但是向陽村主要以種植業為主，主產量是稻谷，全村都是苗族同胞，向陽村人口大約有兩千人左右，是一個形式上的行政村（1），村里由四個村民小組組成，村里雖然已經具有行政村的外殼，但是在筆者眼中還是個十足的自然村落。向陽村的主要語言為苗語，很多60歲以上的老人都不會說漢話，村里的人在日常生活當中都是用苗語進行交流，會說漢話的青年人大都出去務工了。筆者考慮到語言不通和文化水平不高，加之是村里人，熟悉苗語，所以沒有設計調查問卷，而是選擇訪談的方法調研，通過選取不同年齡層次的村民進行走訪，了解他們對村治的了解程度，洞悉向陽村在村民自治中存在的問題，根據現實與理論的分析，提出一些具有建設性的對策和建議，筆者選取向陽村五十個（3）村民作為調查對象，主要以訪談的方式進行調查。誠然，對貴州黔東南臺江縣向陽村的個案研究，我們很難做出普適性的闡述，但從類型學的角度來看，它無疑也是少數民族地區的一個縮影。在這里我們看到，隨著社會的發展，人民的教育水平得到一定程度的提高，可是從村民在政治參與中的動機來看并不令人樂觀，下面據此對貴州省臺江縣向陽村第七屆村委會選舉及其后村民自治制度的運作情況，從村民的認知視角作統計分析。

一、村民對村委會選舉的認知

(一)村民對村委會選舉的態度

向陽村的村委會選舉是在2008年11月份展開的，通過村委會選舉后，筆者對參加過村委會選舉的村民進行初步的訪談。訪談顯示：有67.4%的村民稱他們直接參加了第七屆村委會選舉，其中有48.6%的村民“抱著很大的興趣參加了選舉”。有接近半數的以積極態度的參與者，說明選舉制度已經基本上為村莊所接受。不過，近五分之一的被訪者稱：他們對于選舉沒有興趣，也沒有參加選舉。其對選舉的冷漠態度，特別值得注意。

村民對選舉的不同態度，與其對選舉組織狀況的不同評價有關。近半數的村民對村委會選舉給予了肯定。有46.1%的村民對選舉“只是形式而已，根本不起作用”持“反對”或“完全反對”意見。不過，同時也有43.0%的村民對“村民委員會并不掌握村里的實權，所以選舉也就沒有多大意義”表示“說不清楚”。與此相對應的是，對“村民并不十分理解村民委員會選舉的意義”的評價，30.2%的村民表示“完全贊成”或“贊成”，26.3%的村民表示“說不清楚”。相當一部分村民對村委會選舉意義的認識不到位，可能會導致其參選的盲目性。

(二)村民的參與選舉和拒絕選舉動機

參加選舉的村民絕大部分(第一位動機中的77.7%)都是帶著理性的態度，“因為選舉自己的村干部”而參加選舉的。值得注意的是，村干部、族中長老的勸說也在所有動機中占著較為重要的地位，說明選舉動員還是需要的，反映出宗族在向陽村中有著較強的影響力（2）。

在沒有參加選舉的原因中，如果不考慮原因的位序問題，“干部人選事先都已定了”、“自己工作很忙”、“選誰都行”三項占據主導地位。其中第一項涉及到了對選舉的評價問題，后兩項反映了村民對選舉活動的冷漠與無所謂態度。

(三)村民對選舉標準的理解

村民以什么標準來選舉村里未來的當家人？訪談結果顯示：村民首要的要求是候選人“做事公正”，第二位的要求主要集中在候選人“不貪污”、“能夠率領大家共同致富”兩個方面。第三位的選舉標準比較隨意和非理性。這與排斥候選人的標準基本吻合：有52.3%的村民將“做事不公正”作為排斥候選人的第一位的標準；第二位的標準比較分散，主要集中在“有可能亂用集體資金”(25.8%)、“無法促使集體經濟發展起來”(17.2%)、“沒有當村干部的經驗”(14.8%)；第三位的標準主要集中在“無法促使集體經濟發展起來”(22.3%)、“沒有當村干部的經驗”(16.3%)、“在村里的人際關系不太好”(13.9%)。應該說，村民選舉候選人的標準很樸素，主要關注候選人的人格問題，即是否處事公正、是否清廉。這是當選村委會成員(正常渠道、非正常渠道當選)及其所組成的村委會贏得村民信任的前提。只有在滿足這一前提的基礎上，村民才將關注點放在候選人的能力上，如“能夠率領大家共同致富”。

(四)村民對村委會性質的看法

村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村民對村委會性質的認識是比較模糊的。有32.5%的村民認為，當村民的意見和鄉鎮府的指示發生矛盾時，村委會應該尊重后者，說明有近三分之一的村民在認知上依然將村委會當作是行政層級上的組成部分。在村級組織的地位方面，有53%的村民認為村委會應該服從黨支部的領導。

(五)村民對村委會選舉制度的效果評價

村民對村委會選舉制度的預期效果給予了較高的評價，絕大部分村民認為村委會選舉制度能夠實現把有能力的人選舉出來、有利于農村經濟發展、促進公共事業、公益事業發展、使村務工作更公平合理、促進中國基層民主建設等制度目標。雖然也有村民持反對意見，但其比例較低，均在10%之內。

對于村委會選舉制度的執行效果，村民也多給予正面評價。有超出一半的村民認為最近一次選舉改善了干群關系，促進了村經濟的發展，提高了村民對選舉的關心程度、對村務的關系程度以及村民的政治意識。即使是“上訪”與“宗族的影響”兩個項目，也有四分之一左右的村民認為通過最近一次選舉使之得到了一定程度的改善。

二、選舉后的村民自治制度運作：以村務公開為中心

村委會選舉后的村民自治，主要體現在村務的民主決策、民主管理、民主監督等方面。其中，村務公開是“三個民主”的風向標。向陽村第七屆村委會選舉結束后，筆者所進行的村務公開調查主要集中在以下幾個方面。

(一)村民對于村務公開的了解程度

對于村務公開，被訪談的村民中有23.4%表示“完全知道”，32.5%表示“知道一點”，26.5%表示“不太知道”，17.2%表示“根本不知道”。如果將后兩項進行合并處理，則有43.7%的村民表示對村務公開“不太知道”或“根本不知道。”與上述對于村務公開的了解情況相適應，村民對于“您知道每年本村中的財政收入和支出情況嗎”、“您村中有理財小組嗎”的問題，表示否定回答的比例都不低，有60.9%的村民表示對村年財政收支“一點也不知道”，38.9%的村民表示村中沒有理財小組。實際上，向陽村委會選舉過程中一般都直接選舉產生了村理財小組。1/3強的村民表示村中沒有理財小組，其可能的原因，一是村民的參與意識與參與熱情不夠，二是村財務公開或村理財小組的作用有限，沒有引起村民的關注，或者是兩者同時存在。

(二)村民對村務公開的關注程度和關注項目

村民對于村務公開普遍比較關心。有48.8%的村民對村財務公開懷有興趣。有49.9%的村民與周邊的人談論過村務公開，而且有更高比例(58.7%)的村民關注村務公開欄。村民關注的項目，第一位的是村財務賬目(54.4%)。其它關注項目較為分散，說明村民對村務公開的要求較為廣泛。如果不管關注項目的重要性位序，將關注的人次數加和處理，可發現村民關注的項目主要集中這樣幾項：“村的財務賬目”、“救濟、救災款物的分配和發放”、“計劃生育指標的審批和分配”、“村集體經濟的上交承包額”、“村干部的工資和補貼”、“村里集體用地”。

(三)村民對村務公開的參與方式與途徑

當村民對村務公開的內容存在疑問時，首要的選擇是通過村民代表或村小組長向村委會反映，這是一個制度化、規范化的問題處理機制，說明該制度已經為村民所接受，并成為日常生活中邏輯。另外，有20.5%的村民首先采取的策略是“相互之間進行議論”，這是村莊傳統的做法。值得注意的是，有30.5%的村民不清楚村莊中的財政決策機制，而村里財政決策行為使28.5%的村民認為是村支部書記是決策主體。

(四)村民對村務公開的評價

大約40.0%的村民對于村務公開持基本肯定的評價。對于村務公開的全面性與可信性，村民對可信性的基本肯定態度比例比全面性的基本肯定態度比例稍高。尤其是當對兩者的完全肯定時，其比例相距更大，對村務公開持“完全相信”的村民比例為23%，對公開內容的全面性判斷持“比較全面”的村民比例為18.8%。導致這種差異的原因，可能是村民對所公開的內容比較相信，但是對公開內容的全面性表示不滿意，認為所公開的內容是經過篩選的，而真正實質性的內容并沒有公開，所以有10.4%的村民認為“實際上不公開”村務。

三、幾點具有建設性的調查分析

(一)村民對村委會的自治組織性質有較大的認知偏差，進一步明確村委會的性質，規范農村黨政關系，是促進村民自治健康發展的迫切要求。

《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定了村委會的自治組織性質。但在經歷了七屆村委會選舉之后，向陽村還有相當一部分村民對于村委會的自治組織性質，沒有予以認同。村民對于村委會性質的認知偏差，是多方面造成的?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》以及地方政府的實施辦法只規定了村黨支部發揮領導核心作用，至于如何發揮、如何實現領導核心作用，村委會應該如何配合村黨支部的工作，都沒有明確的規定。這在實踐中往往易于造成極端行為，如片面強調黨支部的領導，或者片面強調村委會的自治，而忽視另外一個方面，都不利于村民對于村委會性質的正確認知。

村委會的自治組織性質需要進一步明確，并加以規范和保證。一方面，需要政府進一步放權，明確鄉鎮政府職能定位，確保村民自治空間，另一方面，需要規范農村黨政關系，寓黨治于自治之中，在保證使村民真正成為村民自治的主體的同時，增強黨組織的民意基礎。大力加強農村黨的建設，從具有可操作性的具體制度上規范農村黨政關系，增強基層黨組織的民意基礎，是促進村民自治健康發展的當務之急。

(二)村民對村民自治過程表示出不同程度的熱情和冷漠，需要切實保障村民的民主權利，轉變村民自治的推進策略。

經過七屆村委會選舉，村民對于村莊事務以及自治活動表現出了較高的熱情，有48.8%的村民對村務公開感興趣，23.6%的村民希望當村委會委員。同時也較大比例的村民對于村委會選舉表示出冷漠的態度，似乎出現了“選舉疲勞”。村民自治正在經歷所謂“成長的煩惱”或“發展的困境”，說明它已經進入一個“瓶頸”期，需要切實保障村民的民主權利。而保障村民的民主權利，首先需要進一步明確村民的民主權利。民主權利是村民自治的基石，村民只有了解了自己的權利才能主動地參與自治活動。目前需要加強對村民的民主權利的正確引導，提倡合理合法的正當權利；其次，要拓寬權利救濟渠道。制度化的權利救濟渠道建設是村民進行權利維護的必要前提，而《中華人民共和國村民委員會組織法》對村民的民主權利救濟制度安排極其有限，因此，必須進行制度創新，以適應村民對權利救濟的要求；再次，要深入宣傳民主權利的維護途徑。

權利救濟途徑只有在村民了解之后才能為村民所用，也只有當村民掌握了足夠的制度化的權利救濟途徑后才能將其維權行為納入規范渠道之中，避免違法維權現象的出現；最后，需要注重對村民的權利救濟能力的培養。這既需要村民知法用法，也需要幫助村民組織起來，以抵御侵權行為。

妥善推進村民自治，需要在切實保障村民民主權利的基礎上，重點突破。在實行村民自治制度伊始，各地無不以村委會民主選舉為村民自治的重點，這本身無可厚非。但如果在村民自治過程中過于重視選舉而忽視選舉后的自治活動，則易于導致村民對于村委會選舉、村務公開等的不關心、不感興趣，態度漠然。從實踐來看，在各級黨委和政府的領導下，農村民主選舉取得了很大成效，但民主選舉后的三項民主沒有普遍落實，使民主建設的成效大打了折扣。在當前階段，村民自治應以民主管理為突破重點，擴大村民的村務參與。因為民主管理包含著民主決策和民主監督，因此它是民主選舉后民主建設的中心環節。黨和政府有關部門應該像抓民主選舉那樣，抓農村的民主管理，對此要加強監督和檢查，扭轉工作中重選舉輕監督的局面。要健全和落實各項民主管理制度，堅決做好村務公開和民主理財。

(三)實現村民自治制度的良性運作，有賴于農民自治組織體系建設和國家公共政策的有效供給。

村委會是國家法律明確規定的農村基層群眾性自治組織。農民通過村民委員會實行自治，實際上包含兩重含義，一是參與影響執掌村域公共權力的村委會活動，如村委會選舉、村務決策、杜務監督，二是將村民委員會作為一個不同于縣鄉等地方行政區域的地域性自治平臺，農民通過各種自組織開展自治活動。以往我們對村民自治的理解只限于前一方面，村民自治主要是圍繞村委會組織展開，如村委會選舉等。事實上，村民自治的最主要方面和有強大生命力的是后一方面。只是這一方面要依托各種自組織的產生。在現階段，應該著手培育和建立各種切合農民實際需要的自組織，建立以村委會為中心的自治組織體系，并在村委會這一自治制度平臺上開展各種自治活動，使村民自治奠定在良好的社會基礎之上。

在“三農問題”的大背景下，要實現村民自治制度的良性運作，不僅有賴于農村社會自組織的發育，也有賴于制度外的國家公共政策的有效供給。部分村民對村委會選舉等所表現出的冷漠，與農村經濟、文化教育事業的落后，農民生活的貧困等等，有著密切的關聯。不改變農村的相對落后面貌，是難以喚起絕大多數村民的政治參與熱情的，村民自治也是難以成為全體村民的自治的。令人鼓舞的是，2004年以后，中共中央向全國人大先后提出了逐步減免農業稅和工業反哺農業，城市支持鄉村，建設社會主義新農村的建議。

2005年12月，十屆人大常委會做出了廢止農業稅條例的決定。2006年3月，十屆全國人大四次會議審議和通過了國民經濟和社會發展第十一個五年規劃。根據規劃，國家將從教育、基礎設施、醫療衛生等方面加大向農村的投入。這必將逐步改變我國的城鄉二元結構，樹立村民自治的深厚根基，使村民自治迸發新的活力。同樣，村民自治的健康發展，也將使社會主義新農村建設生機盎然。

(四)選好帶頭人

搞好村民自治，要有一個好的帶頭人。選好帶頭人是村民自治能否得到落實的組織保障。帶頭人選得好，辦事公開、公平、公正，村里糾紛就少，村民就團結，社會就穩定，經濟就發展，事業就興旺；反之，帶頭人選得不好，辦事不公開，分配不公平，處事不公正，甚至以權謀私，貪贓枉法，勢必激起民憤，危害安定。在奔小康的道路上，農民群眾迫切需要思想好、作風正、懂經營、善管理，既有開拓精神，又能穩扎穩打的帶頭人，帶領大家走富裕之路。要選好帶頭人必須嚴格按照法律程序嚴密組織，精心指導，有效監督，真正做到選舉的公開、公平、公正，要教育村民擺脫宗派、幫派勢力和投票賄選等不正之風的影響，按照鄉村經濟發展和社會發展的需要選人，選出公道正派、德才兼備的賢人，這對當地經濟發展、社會穩定有重要的意義。

隨著比較利益觀念的增強，有一定文化的勞動力不愿從事經濟效益相對較低的農業勞動，相當一部分有文化、有知識的青壯年勞動力紛紛外出打工，村子找不到合適的基層干部，黨支部書記和村民委員會主任（村長）的人選更難確定，從而導致農村中的計劃生育、公益勞動、法紀教育、義務教育、治安管理等項工作難以落實，相當部分農村的基層政權近于癱瘓或解體?，F在的當務之急是采取切實可行的措施，留住素質較高并年富力強的年輕人，或者從已經流出的人員中召回素質較高的人，使他們成為農村基層政權、基層組織中的中流砥柱。這是發展村民自治的保證。

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（3）以該村五十個村民作為基數，以下分析都是以它為基準而得百分比

（2）肖唐鏢.宗族、鄉村權力與選舉——對江西省12個村委會選舉觀察與思考[C].安:西北大學出版社,2002.