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內(nèi)容提要：村民自治進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的關系（鄉(xiāng)村關系）存在著“偏離”成文法律規(guī)范的現(xiàn)象，這種偏離嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。作者分析了鄉(xiāng)村關系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出了將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標制定制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會各自的職責權限；進一步提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)等若干對策建議。

關鍵詞：村民自治鄉(xiāng)村關系偏離

隨著中國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行、政社合一的體制的解體和村民自治的興起，傳統(tǒng)的行政命令─服從型的鄉(xiāng)村關系為新型的“鄉(xiāng)政村治”格局所取代，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務行使自治權。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權的村民委員會①。

誠然，包括憲法和《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）在內(nèi)的一系列成文法律都已確認了村委會的自治性質(zhì)，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的關系（簡稱鄉(xiāng)村關系）又常常與成文法律所規(guī)范的存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。本文擬在對若干鄉(xiāng)村實地調(diào)查的基礎上，著重分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間關系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出若干對策建議。

一、鄉(xiāng)村關系偏離的主要表現(xiàn)

鄉(xiāng)村關系的偏離，最經(jīng)常、也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會從產(chǎn)生到日常工作進行行政干預。

村委會由村民依法直接選舉產(chǎn)生而不受干預，這是它作為村民自治組織的必然要求，它使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關系喪失其合法依據(jù)。也正因為如此，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權總是力圖通過種種手段干預、操縱選舉，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。當然，不同的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加影響的方式與效果也有所區(qū)別。相對說來，實行直選的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對選舉一般不定調(diào)子，不劃框子。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認定，確定正式候選人等環(huán)節(jié)上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結果。而其他地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則存在直接干預甚至操縱選舉的情況。我們在蘇北某縣調(diào)查時，就碰到一個鄉(xiāng)的黨委書記（曾任過縣里推進農(nóng)村基層民主建設的民政局副局長）以農(nóng)民素質(zhì)太低、該鄉(xiāng)情況特殊為由，堅決抵制直選，并且直接操縱幾個村的選舉。有關研究資料和我們的調(diào)查均顯示，現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在村委會選舉中大多能實現(xiàn)自己的目標。而且這種干預一般不會激起村民與政府的沖突，在某些情況下，政府干預（如取消賄選產(chǎn)生的村委會）通常被認為是合法的。

在平時的村務活動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制不僅采用行政命令的方式，還往往運用手中的資源誘使村委會實現(xiàn)自己的意志。由于農(nóng)民的組織化程度較低以及轉型期社會問題復雜多變，村委會在遇到諸多棘手問題（如“釘子戶”拒交公糧、提留款、計劃生育問題等）時，自己實在難以解決，非得依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫助。同時，村委會還希望能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)多得到一些撥款。因此，許多村委會便盡量地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖，有的甚至有討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傾向。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權利用自己的資源優(yōu)勢，在很大程度上弱化了村委會的權力，實現(xiàn)了對村委會的控制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長大都任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。一般來說，在每一屆村委會換屆選舉之前，都要先進行村黨支部的換屆選舉，根據(jù)《黨章》的規(guī)定，村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產(chǎn)生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人，而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人，以保證合乎其意愿者當選。這樣村黨支部書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力，比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖，包括對村委會的領導。筆者接觸過的一些鄉(xiāng)黨委書記曾明白無誤地告訴筆者：“《村組法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導關系，實際上是領導關系，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同時又是黨委副書記，村委會接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導就是接受黨的領導!”

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”來強化對村委會的控制。據(jù)我們對江蘇12個縣40多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，村財鄉(xiāng)管主要有以下幾種具體表現(xiàn)形式：有的是村里所有的資金、帳目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站和信用社管理，村里若需花錢，得事先由村委會和村黨支部拿出預算，再報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核、批準；有的地方實行“三權分立”，即資金的使用權、管理權、審批權分開：村里用錢但不允許存錢、管錢，村里存錢過多或不將多余的錢存交于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將按貪污論處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站能管錢、存錢但不能用錢、批錢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能批錢但不能管錢；還有的地方將村里的會計人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產(chǎn)。村財鄉(xiāng)管雖然形式多樣，但其基本特征是一致的：擴張鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力，通過加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級以財務收支為核心的經(jīng)濟活動監(jiān)督制約的力度，以此來重新調(diào)整鄉(xiāng)村關系。

村財鄉(xiāng)管作為一種制度強制推行，有悖于憲法和相關法律的基本原則，有悖于村民自治的基本精神。首先，既然村民自治的目的是為了發(fā)展農(nóng)村基層民主，讓廣大農(nóng)民實行自我管理、自我教育、自我服務，即么村級財務就應由村落內(nèi)部自我管理。即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止村干部不把錢用在刀刃上，防止他們貪污腐敗，以權謀私，也不應采用村財鄉(xiāng)管的方式，而應積極引導村落建立健全民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機制，通過強化廣大村民對村委會的權力基督來實現(xiàn)。村財鄉(xiāng)管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民的一種制度侵權，它以侵蝕村民自治為代價。其次，村財鄉(xiāng)管為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵占村級財產(chǎn)提供了便利條件。村級財產(chǎn)是交上去了，可用的時候卻往往很難發(fā)下來。調(diào)查中，不少村干部向我們抱怨：“村里要用錢時，還得到鄉(xiāng)里去求爺爺拜奶奶。自己用自己的錢，還要去求人！”“我們的錢有時給鄉(xiāng)里挪用了，我們要用錢時，很難拿到，他們反正是千年不賴，萬年不還！”鄉(xiāng)鎮(zhèn)為監(jiān)督村里的經(jīng)濟活動實行村財鄉(xiāng)管，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握了村級財產(chǎn)后，誰又能對其進行監(jiān)督呢？在一個權力系統(tǒng)內(nèi)，單向度的監(jiān)督極易導致監(jiān)督者因不受制約而濫用權力。再次，推行村財鄉(xiāng)管弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導關系，強化了傳統(tǒng)的領導關系，進而不利村干部改變過去那種對上不對下的工作作風，服務群眾。

就村委會而言，對規(guī)范化的鄉(xiāng)村關系的偏離則有兩種典型表現(xiàn)形式。一是有些村委會只是一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，忙于“收糧、催款、亂官、引產(chǎn)”，而置村民的意見和利益于不顧，從而呈現(xiàn)出“附屬行政化”傾向。二是單純從本社區(qū)利益出發(fā)，往往不愿接受鄉(xiāng)政府指導，甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理。實際上，越來越多的村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再唯命是從，而是采取各種方式弱化、抵制政府的過分干預。應該說，村委會的這種行為在一定范圍內(nèi)，是合理的，也是合法的，因為《村組法》已賦予了村委會自治權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得對村委會隨意發(fā)號施令，將其作為下屬組織。但任何合理行為若超出一定限度也可能變得不合理。有學者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)責怪村委會協(xié)助工作不力時，它們又把責任全部推給村民②。還有個別村委會干部甚至認為：“我是本村群眾選舉出來的，我只對群眾負責”。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和人，有權決定自己的內(nèi)部事務，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是，他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，如對本村村民的超計劃生育不聞不問。從而使村委會呈現(xiàn)出“過度自治化”的傾向

二、鄉(xiāng)村關系偏離的成因

造成鄉(xiāng)村關系出現(xiàn)上述偏離的原因是非常錯綜復雜的，有直接的，也有間接的，有淺層的，也有深層的，述其要者如下：

（一）現(xiàn)行的成文法律過于原則化

作為村民自治組織的村委會對于作為基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并無行政隸屬關系或領導與被領導關系，二者只有工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關系，對此，《村組法》第四條作了如下規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”應該說，就成文的法律制度而言，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是非常粗略和原則化的：既沒有明確規(guī)定“指導、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式③。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會見仁見智、各取所需提供了過大的制度空隙，由此而衍生出種種偏離現(xiàn)象。

當然，在現(xiàn)階段，中國農(nóng)村經(jīng)濟社會迅速變遷及其發(fā)展的地區(qū)不平衡與區(qū)域特殊性，決定了國家不可能提供一個細致的整齊劃一的具可操作性的成文法律，但在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)，補充有關程序性規(guī)定既是必要的，也是可行的。

（二）鄉(xiāng)村既得利益群體的阻撓

村民自治中偏離現(xiàn)象產(chǎn)生的另一個重要緣由，是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為原有鄉(xiāng)村控制模式下既得利益者，不愿放棄手中的利益，不愿意下放權力。

我們知道，國家或政府是由官員組成的，官員是活生生的人，有著自己的特殊利益，并且也有謀求利益最大化的傾向。因此，由他們行使的國家權力除了代表公共利益以外，還有著自身的利益──“公共機構的利益”，包括公共機構的自身利益和機構之中人員自身的利益。這樣，國家機構在執(zhí)行法律原則時就難免出現(xiàn)背離之處。加之改革前中國“高度組織國家內(nèi)的低度整合”的社會結構，改革中“放權讓利”的基本思路，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權中的“干部利益群體”④經(jīng)常利用對政策的變通這一方式對抗中央，截流國家下放給農(nóng)村社會的權利。

改革前，國家壟斷著絕大部分稀缺資源，并且為了執(zhí)行國家的意志建立了一個嚴密的組織系統(tǒng)，表面上看政治機構有著強大的控制力。但是由于條件的限制（如不具備有效的統(tǒng)計系統(tǒng)、發(fā)達的科層系統(tǒng)、完善的組織條件、良好的交通、通訊條件等），就使所設定的集權型體制原則與體制的實際運作條件之間存在著較大的張力。因此這種體制在制定政策時，一般只有籠統(tǒng)含糊的原則性目標，而要求各個地方和單位在執(zhí)行中根據(jù)自己的具體情況加以理解和執(zhí)行。在運用過程中，經(jīng)常借助于黨的文件、工作隊、現(xiàn)場經(jīng)驗交流會乃至于政治運動等非程序化、非制度化的工作方式。這樣變通便存在于社會生活中的許多領域了。所以看上去國家是高度組織化的，但是由于“政策執(zhí)行變通化”，科層機構在功能上是互相分割的，在不同的層次和部門之間存在著經(jīng)常的緊張狀態(tài)、討價還價和利益沖突。這就是所謂的“高度組織國家內(nèi)的低度整合”，或唐尼索恩提出的“蜂窩狀結構”。改革的二十年來，“放權讓利”作為基本思路和核心內(nèi)容，沿著兩條不同的路線進行：中央向地方放權；國家向社會放權。在這一進程中出現(xiàn)了地方化趨勢、部門化趨勢、單位的法團主義趨勢，導致蜂窩狀結構的加劇。這樣，中央政府就面臨著一系列擁有自主利益的主體。本來上級在“摸著石頭過河”時為了鼓勵下級大膽探索與試驗，默許或示意下級進行變通，但下能的變通則是基于利益實體上的利益驅動。結果原來推動改革的措施，成了對抗中央政府的手段。于是我們便看到許多地方的“放權過程中的截留現(xiàn)象”⑤。

具體到村民自治制度上，國家并沒有設計出具體、明細、嚴格的法律框架，一個重要原因是國家在地區(qū)非均衡的情況下，鼓勵各個地區(qū)根據(jù)自己的具體情況進行制度創(chuàng)新，同時避免其它制度主體的創(chuàng)新積極性被扼殺，社會活力下降⑥。結果這在客觀上造成了有關法律過于相略和原則化，導致規(guī)范鄉(xiāng)村關系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權又比村民擁有多得多的政治資源、經(jīng)濟資源、組織資源和文化資源，他們便能較為便利、有效地利用制度空隙，成功地對村民實現(xiàn)制度侵權⑦。于是這種制度的空隙客觀上成了基層的干部利益群體謀求自己利益的活動空間。在推行村民自治制度時，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往從自身利益考慮，總是要大打折扣，甚至以種種手段抵制。有學者尖銳地指出，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級干部、鄉(xiāng)村先富起來的“大款”構成了鄉(xiāng)村的權勢階層，這個階層手中的籌碼日益加重，陣容逐漸膨大，形成了獨立的利益集團和社會集團，他們不但與中央利益發(fā)生矛盾，更與當?shù)剞r(nóng)民利益發(fā)生沖突。在中央目前對農(nóng)村的五大政策上，這個階層采取了公開的抵制甚至對抗的態(tài)度⑧，成為農(nóng)村政策在執(zhí)行中的一大梗阻。

（三）國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾

鄉(xiāng)村關系偏離的成因，既不能簡單歸之于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對既得利益的維護，也不能完全歸因于上面所說的有關法律規(guī)定的過于原則化。更關鍵的原因還是應該從國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾中探尋。

在中國這樣一個后發(fā)現(xiàn)代化國家和比較落后的農(nóng)業(yè)大國，經(jīng)濟社會的超常規(guī)發(fā)展或現(xiàn)代化目標的盡快實現(xiàn)，需要國家開發(fā)農(nóng)村社會的創(chuàng)造力，培育社會自組織力量。而現(xiàn)代化進程又要求國家對農(nóng)村社會進行有效的控制，維護社會穩(wěn)定，合理地抽取資源。改革開放以來，隨著農(nóng)村逐步實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，確立了農(nóng)戶相對獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者地位，“政社合一”的體制開始瓦解，國家通過改變對農(nóng)村的控制方式，“讓渡”給農(nóng)民自主謀生空間，并在組織方式、政策及宣傳上寬容和鼓勵鄉(xiāng)村自行發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，自行積累財富。這種“放權讓利”的做法，一方面使農(nóng)村經(jīng)濟體制產(chǎn)生深刻的變更，形成新的經(jīng)濟關系格局，使農(nóng)村社會的潛在能量被空前地釋放出來，使農(nóng)村社會財富急劇增長，國家也因此從中抽取到更多的資源。另一方面也導致農(nóng)村社會結構的深刻變化，導致農(nóng)村政治結構、政治關系產(chǎn)生了脫胎換骨式的改造。農(nóng)村權力和利益日趨分化，農(nóng)民處于高度分散狀態(tài)：政府權力相對從農(nóng)村收縮，農(nóng)村正式組織也因此漸趨衰落，這使得國家的方針、路線政策難以在農(nóng)村貫徹，從而影響了國家對農(nóng)村社會的控制。同時，新時期農(nóng)村也出現(xiàn)了諸多新的社會問題，諸如社會治安紊亂，干群矛盾突出，農(nóng)民防范自然和市場風險的能力低下等。這些都影響了農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。而當前國家仍需要讓農(nóng)村繼續(xù)為城市和整個國家的現(xiàn)代化提供糧食作物，部分工業(yè)品和工業(yè)原料，以及限量的廉價勞動力。國家因此極其重視糧食作物生產(chǎn)和控制鄉(xiāng)村人口流動問題，并且仍然通過下達計劃而不是主要依靠市場價格來保證農(nóng)業(yè)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構中的比重，保障糧食生產(chǎn)和供應的基礎，同時通過戶籍制度來限制農(nóng)民從職業(yè)身份改變走向擺脫區(qū)域附屬關系和戶籍身份。為了達到這些目的，國家必須加強在農(nóng)村的影響、加強對農(nóng)村的控制。那么，如何保持國家對農(nóng)村社會的控制？如何保障農(nóng)民的合法權益？原來的“政社合一”的體制已失去基礎；把正式的政府延伸至村一級，顯然又是不可能的，國家實在不堪重負。剩下的可行性選擇便是實行村民自治。國家希望通過這種方式把村民組織起來，由村民自己管理自己的事務。同時，國家仍需要通過正式的政權組織渠道，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權來引導和規(guī)約村民自治及其組織形式──村委會的活動。因此，村民自治是國家在新的歷史時期，為了維護農(nóng)村乃至全社會的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的合法權益，保證能較順利地從農(nóng)村社會抽取資源，在政治上采用的一種新的控制方法。從某種意義上講，村民自治進程中鄉(xiāng)村關系上出現(xiàn)的矛盾，正是在這種控制方式下國家艱難地尋求“放權”與“控制”兩者平衡的外在表現(xiàn)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的特殊功能

與上一點密切相關，鄉(xiāng)村關系偏離的另一個深層原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權力結構中的地位及其所擔負的職能。

眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位，這決定了國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標、計劃和任務，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實，即人們通常所說的“上面千條線，下面一根針”。這些目標、計劃和任務是國家通過行政命令的方式由各級政府層層下達的，其完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導“工作實績”、決定其升降去留的一項主要指標。特別是目前縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的工作考核普遍實行“三個一票否決制”，即計劃生育一票否決制，信訪社會治安一票否決制，發(fā)展經(jīng)濟一票否決制。這3項工作都被量化為一些具體指標。這些指標是自上而下制定的，指標制訂后逐級分解并落實任務和責任到人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導只能完成或超額完成，否則不僅升遷無望，還可能“烏紗”難保。這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導及機關干部想盡一切辦法完成上級部署的各項任務指標，特別是那些直接由村民負擔的任務，如計劃生育、征兵、糧棉種植和訂購、稅款負擔等等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，包括強有力的行政命令手段，以保證上級各項任務的貫徹落實。這其中的確有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部出于自身利益而假公濟私或工作方法上粗暴、簡單等方面的原因，但根本上還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擔負的特殊角色使然。我們所走訪的幾十位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在談及對一問題的看法時，都不同程度地表示有不得已的苦衷，他們都聲稱并不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治長遠來說所具有的重大意義，但上面交付的硬性任務難以完成，因此不得不干預甚至操縱村委會的工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦承他們做的許多事情違反了《村組法》，但又補充道：“我們是奉上級命令行事，是奉命違法”。理由很簡單，若僅僅依靠《村組法》所規(guī)定的那種指導或協(xié)商方式，是很難支配作為村民自治組織的村委會的，更無力通過村委會對村民汲取實現(xiàn)目標和完成計劃的人力、物力和財力。應該說，這種看法在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中有相當?shù)钠毡樾浴Ｔ诶碚摻缫膊环貞摺Ｈ缬袑W者曾提出“村委會準政權化”的設想，試圖在保持村民自治性質(zhì)不變的基礎上，給予村委會一定程度的政權性質(zhì)和地位，以為政府提供一個合乎法理，可靈活使用的組織形式，既保持政權的控制能力，又為村民自治留下空間⑨。而由中共湖北省委組織部和湖北省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊課題組1995年提交的一份權威報告，甚至主張將村民委員會下沉到小范圍的自然村，在自然村之上設立村公所，作為鄉(xiāng)政府派出機構，以進一步強化國家對農(nóng)村基層社會的行政管理⑩。這種似乎不合時宜的主張并非空穴來風，更非無稽之談。

（五）村委會雙重角色的失衡

上述兩點決定了村委會實際上扮演著雙重角色，而這雙重角色的相互沖突和失衡恰恰是鄉(xiāng)村關系偏離的又一深層根源。村委會無疑是法定的村民自治組織，村民希望通過由自己選舉產(chǎn)生的村委會來控制社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護他們的利益，而村委會由村民產(chǎn)生和罷免，也決定了村委會必須代表村民意愿，以為村民服務來換取村民的支持和信任。但是，這只是村委會性質(zhì)和功能的一個方面；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會在村民中得到貫徹實施，因此，村委會實際上又承擔著某些行政職能，具有準政權組織的意味。許多調(diào)查顯示，村委會除了完成屬于自治范圍的工作外，它的另一方面的工作(約占其全部工作的2/3)就是貫徹上級的方針、政策⑾。因此，村委會便居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民之間，扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又要代表本村群眾的“雙重角色”⑿。這兩種角色的最終歸屬應該是一致的（這是由國家政權的人民性質(zhì)決定的），但在現(xiàn)實生活中，特別是在中國現(xiàn)代化迅速推進的背景下，這兩種角色所分別體現(xiàn)的村民意志與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政意志的沖突則是大量的，經(jīng)常的。這是因為中國所要實現(xiàn)的后發(fā)外生型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時間內(nèi)即適應并接受原生型現(xiàn)代化國家在很長一段時期內(nèi)所發(fā)生的種種變化，因此，在其進程中，必然會有大量不受村民歡迎的國家任務和要求，要通過鄉(xiāng)村組織去強制執(zhí)行，這當然就會發(fā)生村民意志與作為國家意志者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志的沖突。

對這種沖突，村委會“海選”模式的首創(chuàng)地吉林省梨樹縣的一些民選的村干部可謂深有體會，他們說，“當選”比“任命”的壓力更重，因為原來只有一個責任方向(上級——鄉(xiāng)鎮(zhèn))，現(xiàn)在至少變成兩個；原來對他們只有一種要求，現(xiàn)在變成多種要求⒀。村委會要做到兩者兼顧，有一定難度。但若偏重于某一角色，就勢必引發(fā)糾紛。

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關系的若干對策

上述可見，鄉(xiāng)村關系的偏離，或者說村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾和沖突來自于村委會(代表村民)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(代表國家)兩方面，各有其合理性和依據(jù)，也各有其偏激之處。從總體上看，矛盾的主要方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也就是說，擁有基層政權的行政權力、高度組織化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會合法權益的侵蝕，是造成矛盾和沖突的主要原因。但緩解和克服矛盾的辦法卻不能僅僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身入手。筆者這里無意提出系統(tǒng)、成熟的對策，只想談幾點初步的設想。

一是將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家權力機關，是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾(主要是農(nóng)民)行使當家作主民主權利的主要形式。它在性質(zhì)上雖不同于作為村民自治組織的村委會，但在功能上二者又有相通之處。筆者設想，是否可以考慮從組織上將二者銜接起來，即規(guī)定：村委會委員原則上應是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表，村委會主任、副主任則是其當然代表，從而將村委會“巧妙”地納入國家權力系統(tǒng)內(nèi)，使之由完全的“體制外”力量變?yōu)橐欢ǔ潭壬系摹绑w制內(nèi)”力量：一方面，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的村委會成員可以通過制度化的渠道在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國家權力機關表達和體現(xiàn)村民的愿望和要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的各項決定更充分地反映廣大村民的意愿；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對作為人大代表的村委會成員又有一定的組織上的約束力，使之更主動、自覺、積極地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，由此實現(xiàn)村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府的良性互動關系。而村委會主任、副主任、委員會只是以個人身份參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，這并不會改變村委會作為村民自治組織的性質(zhì)。

二是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標制定制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。特別是要改革那種單純由上級制定的數(shù)字化指標考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的做法。上級政府在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展指標時，既要符合中央政策精神，又要真正做到從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際出發(fā)，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和要求。由于這些考核指標，大都要落實到每個村民，因此事先應與村民委員會進行協(xié)商，廣泛征求村民意見。這樣制定的考核指標才易于羸得村委會和村民的理解和支持，也才切實可行。同時規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將為謀求自身利益而作出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指令也以國家任務的名義下達給村委會，要求村委會完成。這一部分指令大都與中央政策精神相違背，諸如屢減不輕的農(nóng)民負擔，屢禁不止的達標升級以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人為個人目標而樂此不疲的“政績”工程等等，它們恰恰是村民最激烈反對的，是造成鄉(xiāng)村關系沖突的重要根源，因此，應通過制度化手段將其從正常、合理的政府行為中剝離出來。

三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會各自的職責權限。在中國農(nóng)村處于急劇社會變遷且經(jīng)濟社會發(fā)展地區(qū)不平衡的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的利益邊界及權限范圍往往是模糊的，變動著的，通過國家層面的法律制度(如《村組法》)是無法清楚界定的，而只能由各地以國家法律法規(guī)為依據(jù)建章立制，制定出上合國家大法，下合社情民意、簡單明了、便于操作的制度，對鄉(xiāng)政府和村委會的職責權限作明確具定的規(guī)定。近年來，一些地方在貫徹《村組法》過程中，已經(jīng)制定了有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會工作、村委會協(xié)助鄉(xiāng)政府的規(guī)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范基礎上有機地銜接起來，也就使村委會的雙重角色能達到大體上的平衡。在此基礎上，還可以考慮“增加、補充有關法律后果的條款，明確規(guī)定無正當理由拒不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的國家任務和非法干涉村內(nèi)事務的有關責任人的法律責任”，以防止村委會“過度自治化”和“附屬行政化”的兩種不良村治傾向⒁。需要說明的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會、鄉(xiāng)政與村治之間并非簡單的零和博弈，二者并不一定是此消彼長的關系。從理論上講，二者之間形成一種優(yōu)勢互補的良性互動關系并非不可能，在實踐中這樣的成例案例也并不少見。一些地區(qū)的村委會負責人注意平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民群體兩方面的意志，有意識地利用自己的智慧來減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民群體對抗的強度，從而使村委會在一般情況下可以平衡兩方面的利益，照顧到兩種功能。

四是進一步提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)。雖然近20年中國農(nóng)村基層干部群眾政治素質(zhì)的迅速提高已是不爭的事實，但中國農(nóng)村社會發(fā)展極不平衡，在一些地區(qū)，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的不協(xié)調(diào)，同鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾素質(zhì)較低存在著某種內(nèi)在的聯(lián)系。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權謀私等，表現(xiàn)在村民群眾中，則是文化水平低，缺乏契約和合作意識以及一定程度上的放任主義傾向。要改變這一狀況，提高鄉(xiāng)村干部和群眾的素質(zhì)，使之形成比較成熟的現(xiàn)代民主觀念、法制意識和契約精神，加強對鄉(xiāng)村干群的教育、培訓固然是一個有效手段，但從根本上說，則是要在市場經(jīng)濟發(fā)展基礎上實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理和村民自治的良性互動，從而為鄉(xiāng)村干群政治素質(zhì)的提高提供制度實踐的課堂。

注釋：

①參見徐勇：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機銜接》，《華中師范大學學報》1997年第1期。

②參見賀雪峰：《論理想村級組織的制度基礎》，《政治學研究》1998年第3期。

③參見白鋼：《中國村民自治法制建設平議》，《中國社會科學》1998年第3期。

④干部利益群體是指“在國家生產(chǎn)及行政管理領域享有被賦予的決策權、管理權等相應的特殊權力及其地位的領導干部這一層”。見張琢主編《當代中國社會學》，中國社會科學出版社1998年，第204頁。

⑤參見孫立平：《向市場經(jīng)濟過渡過程中的國家自主性問題》，《戰(zhàn)略與管理》1996年第4期。

⑥參見賀雪峰：《論現(xiàn)行村級組織制度創(chuàng)新的策略選擇》，《中州學刊》1998年第3期。

⑦參見賀雪峰：《村級組織制度安排：理想與現(xiàn)實的差距及其原因》，《社會科學研究》，1998年第4期。

⑧林平：《農(nóng)村出了一個權勢階層》，《廣角鏡月刊》（香港），1999年第1期。

⑨參見曾軍：《村委會準政權化設想初探》，《社會主義研究》1997年第5期。

⑩參見中共湖北省委組織部、湖北省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查課題組：《村級組織建設研究》第43頁。

⑾參見李連江、熊景朋：《從政府主導的村民自治邁向民主選舉》，《二十一世紀》1998年12月號。

⑿參見徐勇：《村干部的雙重角色：人與當家人》，《二十一世紀》，1997年8月號。

⒀張靜：《梨樹縣村委會換屆選舉觀察》，《二十一世紀》1988年12月號。

⒁參見唐鳴：《對農(nóng)村基層政治關系中兩個問題的探討》，《社會主義研究》1996年第4期。