導(dǎo)語(yǔ)：外資并購(gòu)中國(guó)家安全審查制度研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：我國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的監(jiān)管政策正處于不斷變化和調(diào)整過(guò)程中，從最初的放任自流、限制、鼓勵(lì)到現(xiàn)在逐步規(guī)范、監(jiān)管的過(guò)程。但由于我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于安全審查的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單、缺乏系統(tǒng)性和可操作性；加之，行業(yè)審查和反壟斷審查不能代替國(guó)家安全審查，因此，健全我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度頗具意義。建議我國(guó)成立類似于壟斷委員會(huì)的國(guó)家安全審查委員會(huì)專門處理外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查問(wèn)題，并從審查對(duì)象、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)關(guān)、審查程序、救濟(jì)途徑等方面完善國(guó)家安全審查制度。

關(guān)鍵詞：外資并購(gòu)國(guó)家安全審查經(jīng)濟(jì)安全審查

20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界跨國(guó)直接投資（FDI）迅猛增長(zhǎng)。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）歷年《世界投資報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，全球吸引FDI連續(xù)第5年呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2007年全球FDI增長(zhǎng)30%達(dá)18330億美元，超過(guò)2000年的高峰，全球跨境并購(gòu)仍然是2007年吸收FDI增長(zhǎng)的主要原因【1】。2007年，在吸引外國(guó)綠地投資項(xiàng)目的數(shù)量方面，中國(guó)以1176個(gè)項(xiàng)目排在第一位【2】。2008年，因受美國(guó)次貸危機(jī)影響而產(chǎn)生金融市場(chǎng)動(dòng)蕩以及世界經(jīng)濟(jì)下滑，發(fā)達(dá)國(guó)家貨幣和債務(wù)市場(chǎng)的流動(dòng)性產(chǎn)生危機(jī)，并購(gòu)活動(dòng)受到嚴(yán)重影響。根據(jù)貿(mào)發(fā)會(huì)議對(duì)世界投資的預(yù)期，中期內(nèi)FDI仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但跨國(guó)公司投資計(jì)劃將比2007年更為謹(jǐn)慎【3】。

在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，外資并購(gòu)作為最主要的國(guó)際投資方式對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響日益顯著，作為一把“雙刃劍”，它在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也可能危及我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全乃至國(guó)家安全。盡管我國(guó)《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《并購(gòu)規(guī)定》）中涉及“經(jīng)濟(jì)安全審查”，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）也提出對(duì)外資進(jìn)行“國(guó)家安全審查”，此外，《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）和《外商投資指導(dǎo)目錄》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)目錄》）對(duì)外資并購(gòu)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行比較合理地調(diào)控【4】，但總體而言現(xiàn)行法律關(guān)于國(guó)家安全審查的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單，缺乏系統(tǒng)性與可操作性，加之，行業(yè)準(zhǔn)入審查和反壟斷審查并不能替代國(guó)家安全審查。因此，健全我國(guó)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度便顯得重要而迫切。筆者謹(jǐn)就健全我國(guó)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度發(fā)表一些粗淺的看法。

一、我國(guó)外資并購(gòu)的現(xiàn)狀、規(guī)定及并購(gòu)案引出國(guó)家安全的思考

（一）我國(guó)外資并購(gòu)的現(xiàn)狀及法律規(guī)定

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速穩(wěn)定增長(zhǎng)，巨大的市場(chǎng)、廉價(jià)的成本、寬松的政策以及日益完善的法律體系，并購(gòu)（M&A）【5】在外國(guó)直接投資中所占比重越來(lái)越大【6】。然而，在2002年以前我國(guó)基本上對(duì)外資并購(gòu)持謹(jǐn)慎態(tài)度，采取嚴(yán)格的審核制度。之后，隨著我國(guó)外資并購(gòu)法律制度的不斷完善以及外資并購(gòu)市場(chǎng)的開放，2002年《關(guān)于向外商轉(zhuǎn)讓上市公司國(guó)有股和法人股有關(guān)問(wèn)題的通知》、《合格境外投資者境內(nèi)證券投資管理暫行辦法》的頒布，A股市場(chǎng)的大門被打開，2005年、2006年掀起了外資并購(gòu)的浪潮。2006年中國(guó)商務(wù)部和證監(jiān)會(huì)等五部門頒布《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》，開放外資作為戰(zhàn)略投資者直接投資A股市場(chǎng)的大門，而后頒布的《并購(gòu)規(guī)定》中首次確認(rèn)換股并購(gòu)（ShareSwap）的交易模式,為外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)擴(kuò)寬了渠道和手段。

作為我國(guó)規(guī)范外商投資準(zhǔn)入行業(yè)最具有可操作性的法律，1995年頒布的《指導(dǎo)目錄》，歷經(jīng)了1997、2001、2004、2007四次修訂，反映了我國(guó)利用外資的目標(biāo)與方式的變化。其中《指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》反映中國(guó)利用外資方式的變化：鼓勵(lì)類條目數(shù)量大幅增加；服務(wù)業(yè)對(duì)外開放進(jìn)一步擴(kuò)大；調(diào)整單純鼓勵(lì)出口的導(dǎo)向政策；對(duì)部分涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)持謹(jǐn)慎開放的態(tài)度，以維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

近年來(lái)，外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的特點(diǎn)日益明顯：斬首式并購(gòu)【7】、控股性并購(gòu)加強(qiáng)、行業(yè)性并購(gòu)、并購(gòu)主體具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的跨國(guó)企業(yè)明顯增加。外資并購(gòu)過(guò)程中，許多知名民族品牌的消失、國(guó)家資產(chǎn)的流失以及外資行業(yè)壟斷的威脅，人們?nèi)找骊P(guān)注外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)企業(yè)可能導(dǎo)致行業(yè)壟斷以及危及民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。不少人擔(dān)心外資的惡意并購(gòu)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響，提議建立類似美國(guó)、加拿大等國(guó)的外資并購(gòu)審查機(jī)制，特別是國(guó)家安全審查方面。

2006年，國(guó)家六部委修訂的《并購(gòu)規(guī)定》第12條【8】，2008年8月1日施行的《反壟斷法》第31條【9】，設(shè)置了類似于美國(guó)所謂的“艾克森—弗洛瑞奧條款”（Exon-Florioprovision）【10】的關(guān)于“國(guó)家安全審查”的規(guī)定，體現(xiàn)了我國(guó)開始對(duì)外資并購(gòu)中國(guó)家安全問(wèn)題的關(guān)注與重視。

（二）外資并購(gòu)案引出國(guó)家安全審查法律問(wèn)題的思考

中國(guó)作為消費(fèi)型大國(guó)的特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)持續(xù)強(qiáng)勢(shì)，日趨成熟的法律環(huán)境，吸引了跨國(guó)機(jī)構(gòu)的逐利目光。2005年起，國(guó)際并購(gòu)大腕們從容不迫地收購(gòu)我們的金融保險(xiǎn)、商業(yè)服務(wù)、消費(fèi)品、基礎(chǔ)材料、機(jī)械以及食品酒類等領(lǐng)域的優(yōu)良或不良資產(chǎn)，部分產(chǎn)業(yè)已出現(xiàn)被外資壟斷的傾向。其中，凱雷收購(gòu)徐州工程機(jī)械集團(tuán)案和索尼收購(gòu)成都索貝案引起了社會(huì)對(duì)外資并購(gòu)相關(guān)問(wèn)題的研究，特別是對(duì)外資并購(gòu)是否需要進(jìn)行國(guó)家安全審查的探討。

1、凱雷收購(gòu)徐州工程機(jī)械集團(tuán)案【11】、索尼收購(gòu)成都索貝案【12】及引發(fā)法律思考

2005年10月25日，徐工集團(tuán)與凱雷徐工機(jī)械實(shí)業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱凱雷徐工）簽訂《股權(quán)買賣和股本認(rèn)購(gòu)協(xié)議》與《合資合同》，股權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資完成后，凱雷徐工將持有徐工機(jī)械85%的股權(quán)。該方案在向商務(wù)部報(bào)批過(guò)程中，凱雷針對(duì)中國(guó)機(jī)械行業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)動(dòng)的“斬首”行動(dòng)引起中國(guó)財(cái)經(jīng)界的警覺【13】。迄今為止該并購(gòu)方案尚未通過(guò)商務(wù)部的審批，凱雷并購(gòu)徐工案也成為外資并購(gòu)政策的一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。【14】

該案引起國(guó)人對(duì)幾個(gè)問(wèn)題的關(guān)注：第一、凱雷并購(gòu)徐工的價(jià)格是否為最優(yōu)價(jià)格，競(jìng)價(jià)高是否是最佳并購(gòu)方案？第二、凱雷并購(gòu)徐工的價(jià)格是否有賤賣國(guó)有資產(chǎn)之嫌？第三、徐工賣給財(cái)務(wù)投資者對(duì)徐工的未來(lái)發(fā)展是否有利？第四、裝備制造業(yè)是為其他行業(yè)提供母機(jī)和裝備的產(chǎn)業(yè)，在某種意義上，裝備制造業(yè)的發(fā)展直接決定了國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他行業(yè)的現(xiàn)代化水平。徐工機(jī)械作為外國(guó)工程機(jī)械的龍頭企業(yè)，如果被凱雷控股，是否會(huì)威脅裝備制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全？

相較徐工并購(gòu)案而言，2003年商務(wù)部批準(zhǔn)的索尼收購(gòu)成都索貝的方案【15】，此次收購(gòu)的成功引起以行業(yè)內(nèi)的質(zhì)疑和擔(dān)憂，因?yàn)樵摪敢呀?jīng)對(duì)中國(guó)的廣電產(chǎn)業(yè)帶來(lái)實(shí)質(zhì)上的隱患，涉及我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題。理由如下：⑴產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題。索尼收購(gòu)索貝的意圖，顯然是因?yàn)槲覈?guó)企業(yè)非線性技術(shù)的發(fā)展對(duì)其技術(shù)優(yōu)勢(shì)地位的巨大沖擊。收購(gòu)后索尼可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)決策來(lái)限制索貝該技術(shù)的發(fā)展，同時(shí)也可以遏制擁有類似技術(shù)的其他中國(guó)企業(yè)的發(fā)展，維護(hù)自己的優(yōu)勢(shì)地位。⑵信息安全問(wèn)題。廣電產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國(guó)家信息安全的領(lǐng)域，如果這個(gè)領(lǐng)域的設(shè)備和集成服務(wù)完全被外國(guó)廠商壟斷，那么對(duì)中國(guó)廣電事業(yè)的健康發(fā)展將帶來(lái)隱患。

從法律角度思考，此類問(wèn)題可歸結(jié)為：“產(chǎn)業(yè)安全”是否關(guān)系到“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”？我國(guó)是否需要對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行國(guó)家安全審查？對(duì)外資并購(gòu)的“安全”審查究竟是“經(jīng)濟(jì)安全”還是“國(guó)家安全”？外資并購(gòu)審查和反壟斷審查能夠替代國(guó)家安全審查呢？

2、關(guān)于“國(guó)家安全”、“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的涵義的解讀

《并購(gòu)規(guī)定》第12條中出現(xiàn)了“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的術(shù)語(yǔ)，《反壟斷法》第31條中出現(xiàn)了“國(guó)家安全”的術(shù)語(yǔ)，而學(xué)術(shù)界大多數(shù)將外資并購(gòu)的安全審查解讀為經(jīng)濟(jì)安全審查。

“經(jīng)濟(jì)安全”的概念最早源于1980年日本《國(guó)家綜合安全報(bào)告》。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全歸納成國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)利益不受外國(guó)和國(guó)際威脅的一種狀態(tài)，可從內(nèi)部機(jī)制和外部環(huán)境兩個(gè)方面把握。從內(nèi)部機(jī)制而言，國(guó)內(nèi)要有一個(gè)良性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，能夠保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康有效地運(yùn)行，杜絕發(fā)生經(jīng)濟(jì)崩潰的危險(xiǎn)；從外部環(huán)境看，能夠保證本國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程不受來(lái)自其他國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)組織力量的威脅與控制，并且有抵御國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融風(fēng)險(xiǎn)沖擊等方面的能力。簡(jiǎn)言之，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)是指國(guó)家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中重大的經(jīng)濟(jì)利益不受威脅和侵犯的狀態(tài)。【16】相較而言，“國(guó)家安全”是一個(gè)更廣泛的概念，既包括傳統(tǒng)的國(guó)防、軍事安全，也包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全。

據(jù)此，產(chǎn)業(yè)安全應(yīng)包含在國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的范圍內(nèi)，而國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全作為國(guó)家安全的分支，故產(chǎn)業(yè)安全也包含在國(guó)家安全的范圍內(nèi)。從保護(hù)國(guó)家安全與有效利用外資的角度，筆者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分以及準(zhǔn)確界定。《并購(gòu)規(guī)定》中“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的應(yīng)從更廣泛的意義上去考慮，不僅僅限于經(jīng)濟(jì)安全，在審查時(shí)可以將國(guó)防、軍事安全的考量因素納入國(guó)家安全的范圍。因此，根據(jù)立法目的將其解釋為國(guó)家安全更有利于我們準(zhǔn)確判斷。

3、設(shè)立國(guó)家安全審查制度的爭(zhēng)議及我見

各界對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)能否威脅國(guó)家安全，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立國(guó)家安全審查制度尚存在爭(zhēng)議。反對(duì)者主張無(wú)須單獨(dú)設(shè)立國(guó)家安全審查制度，認(rèn)為很多人持有的“泛國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全論”就是矯枉過(guò)正的典型，歸納起來(lái)理由如下：（1）外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)后會(huì)受中國(guó)法律的約束以及中國(guó)政府管理，并不會(huì)威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全更別論國(guó)家安全；（2）如果通過(guò)并購(gòu)，外資形成壟斷，可以通過(guò)反壟斷法加以約束；（3）如果片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全審查，則不利于積極有效地利用外資。【17】

筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上混淆了反壟斷審查與國(guó)家安全審查兩種制度的理論基礎(chǔ)、目的以及價(jià)值取向。雖然針對(duì)外商的國(guó)家安全審查與反壟斷審查實(shí)質(zhì)上都對(duì)外資進(jìn)行某種程度的限制，但國(guó)家安全審查的理論基礎(chǔ)是國(guó)家主權(quán)原則，立法目的是為了保護(hù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全及國(guó)土安全；而反壟斷審查的理論基礎(chǔ)是政府對(duì)“市場(chǎng)失靈”的干預(yù)，立法目的是規(guī)制壟斷和保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法約束那些并未破壞公平競(jìng)爭(zhēng)秩序卻危害國(guó)家安全的行為。如外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)后，減少對(duì)被并購(gòu)企業(yè)研發(fā)部門的投入，削弱被并購(gòu)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，對(duì)被并購(gòu)企業(yè)的品牌進(jìn)行雪藏等，這些為政府無(wú)權(quán)涉足的方面【18】。尤其是對(duì)于境內(nèi)關(guān)系國(guó)計(jì)民生或是對(duì)國(guó)防有影響的重要行業(yè)龍頭企業(yè)，一旦被外資企業(yè)控制，極有可能威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全【19】。但是，無(wú)論是在外資并購(gòu)過(guò)程中還是在并購(gòu)成功后的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，只要外資企業(yè)沒(méi)有實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為也沒(méi)有違反《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，那么，即便存在危及行業(yè)安全和國(guó)家安全的可能性，我們也無(wú)法依據(jù)《反壟斷法》及《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)此加以審查與監(jiān)控，從而形成法律監(jiān)管的空白地帶。因此，無(wú)論是出于法律完善的要求還是實(shí)踐需要的考量，我國(guó)健全外資并購(gòu)國(guó)家安全審查機(jī)制具有必要性與緊迫性。

二、我國(guó)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度的現(xiàn)狀及缺陷

（一）我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的演變及發(fā)展

隨著對(duì)外開放的深入，中國(guó)逐步融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，對(duì)外資并購(gòu)的監(jiān)管政策也處于不斷變化和調(diào)整過(guò)程中。二十世紀(jì)九十年代初期“中策現(xiàn)象”【20】出現(xiàn)時(shí)，中國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的監(jiān)管基本上處于放任自流的狀態(tài)；二十世紀(jì)九十年代中期中國(guó)第一次外資并購(gòu)達(dá)到高潮，特別是在經(jīng)歷了“北旅并購(gòu)案”和“江鈴并購(gòu)案”后，中國(guó)對(duì)外資并購(gòu)采取了限制或禁止的政策；中國(guó)加入WTO后，考慮到入世承諾以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中國(guó)對(duì)外資并購(gòu)采取了鼓勵(lì)政策；近兩年來(lái)，隨著外資并購(gòu)的不斷增加，外資并購(gòu)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響逐步加大，中國(guó)開始逐步對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行規(guī)范。從總體上看，中國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的監(jiān)管經(jīng)歷了一個(gè)從放任自流、限制、鼓勵(lì)到規(guī)范的過(guò)程。

針對(duì)社會(huì)中普遍存在的關(guān)于外資斬首并購(gòu)和產(chǎn)業(yè)安全的擔(dān)憂，特別是“凱雷并購(gòu)徐工案”引發(fā)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全討論，國(guó)家相關(guān)部委在悄無(wú)聲息中確立了“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的審查原則。

在商務(wù)部審批徐工并購(gòu)案懸而未決的情況下，國(guó)務(wù)院于2006年2月下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快振興裝備制造業(yè)的若干意見》規(guī)定【21】，某種程度上表明了政府對(duì)可能涉及國(guó)家安全的重要行業(yè)的保護(hù)立場(chǎng)。

2006年8月的《并購(gòu)規(guī)定》第12條第1款對(duì)“涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)該向商務(wù)局進(jìn)行申報(bào)”的措詞相較于2003年4月12日施行的《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》第19條第2款“影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的，商務(wù)部可以要求外國(guó)投資者做出報(bào)告”的措辭，由任意申報(bào)到強(qiáng)制申報(bào)的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了我國(guó)立法對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重視。而第2款的規(guī)定表明了商務(wù)部對(duì)可能存在的影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素的外資并購(gòu)享有審查權(quán)。

2006年11月，國(guó)家發(fā)改委《利用外資“十一五”規(guī)劃》，明確提出“加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)涉及國(guó)家安全的敏感行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的審查和監(jiān)管，確保對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的控制力和發(fā)展主導(dǎo)權(quán)。”

2007年1月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)于外資并購(gòu)方作出了“受讓方的受讓行為不得違反國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面的限制性或禁止性規(guī)定”。

2008年8月1日起施行的《反壟斷法》第31條：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”

至此，“國(guó)家安全”的立法由部門規(guī)章上升到了全國(guó)法律層面的高度，在現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)全球化背景下，中國(guó)立法部門日益關(guān)注國(guó)家安全問(wèn)題。

（二）我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的缺陷

盡管政府高度重視外資并購(gòu)，出臺(tái)了一系列涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，但仍存在法律制度上的缺陷。

1、缺乏完整的法律法規(guī)體系。

我國(guó)關(guān)于外資并購(gòu)方面的監(jiān)管法律體系及戰(zhàn)略意圖不清晰，政策搖擺幅度大，主要表現(xiàn)在以下幾方面：1、沒(méi)有一部能統(tǒng)率外資并購(gòu)相關(guān)法律規(guī)范的基本法，外資并購(gòu)立法在不同效力層次與和規(guī)制領(lǐng)域上必然缺乏相互配合，缺乏體系性，并經(jīng)常出現(xiàn)法律規(guī)范的相互沖突和無(wú)法可依的狀況。2、外資并購(gòu)立法層次低，缺乏權(quán)威性。在涉及外資并購(gòu)的法律法規(guī)中，除了《反壟斷法》、《公司法》、《證券法》是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)頒布的以外，其余大多數(shù)是各個(gè)部委以“條例”、“實(shí)施細(xì)則”、“辦法”、“規(guī)定”等名稱出現(xiàn)的行政性法規(guī)、政府規(guī)章。3、政策不確定性大，朝令夕改。

2、缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

外資并購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自三個(gè)方面：資產(chǎn)造假、資產(chǎn)流失問(wèn)題；產(chǎn)品、服務(wù)壟斷問(wèn)題；外資之間在中國(guó)境內(nèi)的激烈競(jìng)爭(zhēng)給中國(guó)產(chǎn)業(yè)造成損害。保證本國(guó)經(jīng)濟(jì)安全是引進(jìn)外資不可逾越的前提。確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)需要建立起完備的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，應(yīng)包括反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)競(jìng)爭(zhēng)法律體系、反壟斷法律體系和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全許可認(rèn)證體系。

3、缺乏具體可操作的實(shí)施細(xì)則。

外資并購(gòu)的相關(guān)法律規(guī)則可操作性不強(qiáng)，特別是國(guó)家安全審查的實(shí)施規(guī)則的缺失，不利于對(duì)外資并購(gòu)中的負(fù)面效果的制約。

我國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的安全審查尚不夠全面，由于行業(yè)準(zhǔn)入審查和反壟斷審查并不能替代國(guó)家安全審查，現(xiàn)行的行業(yè)準(zhǔn)入審查和反壟斷審查最多只是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面的審查，對(duì)外資并購(gòu)的審查應(yīng)當(dāng)對(duì)廣泛的國(guó)家安全，包括國(guó)防、軍事安全進(jìn)行審查。我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到了“行業(yè)安全”、“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”、“國(guó)家安全”的區(qū)別以及在外資引進(jìn)方面的不同價(jià)值取向，并在《反壟斷法》中加以規(guī)定。但在《反壟斷法》中“國(guó)家安全”的規(guī)定僅僅是概念的提出，尚未規(guī)定具體的實(shí)施細(xì)則，亟待健全和完善。

三、健全我國(guó)外資并購(gòu)中安全審查制度的意見和建議

（一）確定外資并購(gòu)中國(guó)家安全審查制度的價(jià)值取向

不可否認(rèn)的是，各國(guó)對(duì)外資并購(gòu)本國(guó)企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管的程度取決于該國(guó)在外資并購(gòu)問(wèn)題上的價(jià)值取向，此價(jià)值取向通常根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況的特殊性以及不同時(shí)期的不同側(cè)重而有所變化。盡管各國(guó)具體做法有所差異，但總的趨勢(shì)是，各國(guó)都承認(rèn)與允許跨國(guó)并購(gòu)，在鼓勵(lì)和支持外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的同時(shí)，為了維護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)主權(quán)的獨(dú)立性，防止本國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外資的過(guò)度依賴，各國(guó)對(duì)外資并購(gòu)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，對(duì)外資進(jìn)入的行業(yè)加以一定限制。

在確定我國(guó)有關(guān)外資并購(gòu)的立法價(jià)值取向時(shí)，既要借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，又要考慮我國(guó)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況以及外資并購(gòu)的特殊影響。主要考慮兩個(gè)因素，一是外資作為重要的國(guó)際私人直接投資，在我國(guó)已經(jīng)大量出現(xiàn)，給我國(guó)帶來(lái)積極影響；二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚未成熟，企業(yè)的生存和競(jìng)爭(zhēng)能力還相對(duì)較弱，民族工業(yè)還需適當(dāng)保護(hù)。假如全面地開放我國(guó)的資本市場(chǎng)，無(wú)限制無(wú)選擇地引進(jìn)外資，將會(huì)影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，危及行業(yè)安全乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，這是個(gè)不容忽略和回避的事實(shí)。因此，目前階段應(yīng)該綜合考慮各方面因素，審慎對(duì)待外資并購(gòu)這種投資方式。

1、允許和鼓勵(lì)外資并購(gòu)我國(guó)企業(yè)

我國(guó)在立法取向上應(yīng)該允許與鼓勵(lì)外資并購(gòu)我國(guó)企業(yè)。究其原因，在經(jīng)濟(jì)全球化、資本國(guó)際化的今天，允許和鼓勵(lì)外資并購(gòu)作為各國(guó)的通行做法，有其重要意義。第一，外資并購(gòu)有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整；第二，外資并購(gòu)不僅能夠給被并購(gòu)企業(yè)帶來(lái)大量現(xiàn)金流量，而且有利于企業(yè)更新裝備，提高技術(shù)水平；第三，外資并購(gòu)可以使國(guó)內(nèi)企業(yè)更快地融入國(guó)際生產(chǎn)體系。被并購(gòu)企業(yè)參與跨國(guó)公司的全球產(chǎn)業(yè)鏈，按照跨國(guó)公司的全球戰(zhàn)略充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)分工效益，更為重要的是能夠充分利用跨國(guó)公司在全球的營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)等資源拓展生存與發(fā)展空間。

允許和鼓勵(lì)外資并購(gòu)是從其積極意義考慮，是經(jīng)濟(jì)全球化的必然要求。

2、合理限制外資并購(gòu)的范圍

允許和鼓勵(lì)外資并購(gòu)并不表明對(duì)外資并購(gòu)自由開放，允許與鼓勵(lì)外資并購(gòu)應(yīng)當(dāng)有限度，以防止和消除因外資并購(gòu)而產(chǎn)生的消極影響。總結(jié)各國(guó)通行做法，各國(guó)對(duì)外資并購(gòu)基本上都有限制性要求。以美國(guó)為例，雖然對(duì)外資并購(gòu)采取開放政策，但實(shí)際上，美國(guó)對(duì)可能造成其市場(chǎng)過(guò)度集中、導(dǎo)致限制競(jìng)爭(zhēng)，危及或可能危及其國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的并購(gòu)是嚴(yán)厲禁止的。這些法律法規(guī)集中體現(xiàn)在《謝爾曼法》、《聯(lián)邦交易委員會(huì)法》以及《克萊頓法》等反壟斷法的適用上。此外，為了保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，美國(guó)在某些行業(yè)領(lǐng)域限制外資進(jìn)入。

從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，改革開放起步較晚，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系還未建成，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚需進(jìn)一步調(diào)整與完善，外資并購(gòu)的負(fù)面效果可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。此外，我國(guó)民族工業(yè)起步晚，缺乏足夠的實(shí)力與跨國(guó)公司抗衡，外資的大肆入侵將不可避免地破壞民族工業(yè)的發(fā)展，甚至?xí)斐蓺缧源驌簟Ｒ虼耍挥袑?duì)外資進(jìn)行合理限制，才能夠更好地維護(hù)和發(fā)展良好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)民族工業(yè)，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)防安全。可見，合理限制外資并購(gòu)是克服其消極影響的必然要求。

（二）明確我國(guó)外資并購(gòu)中安全審查制度的性質(zhì)與定位

筆者認(rèn)為，要健全我國(guó)外資并購(gòu)中安全審查制度，必須首先在立法上解決以下問(wèn)題：我們究竟應(yīng)主張國(guó)家安全還是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，抑或產(chǎn)業(yè)安全？對(duì)這三者如何界定與區(qū)別？其意義何在？國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與反壟斷是否合一？國(guó)家安全審查應(yīng)采用何種模式？

關(guān)于國(guó)家安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全及產(chǎn)業(yè)安全的界定，筆者在前文中已經(jīng)進(jìn)行了詳細(xì)論述。三者的本質(zhì)均是國(guó)家利益，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的分支，而產(chǎn)業(yè)安全應(yīng)該歸屬于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。從邏輯角度考慮，國(guó)家安全作為屬概念，經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)防安全、文化安全作為種概念，若外資并購(gòu)過(guò)程中涉及經(jīng)濟(jì)安全外的其他種概念，而我國(guó)立法中并未囊括，屆時(shí)無(wú)論是擴(kuò)大解釋還是將其他情況納入國(guó)際經(jīng)濟(jì)安全范圍，一則違反邏輯關(guān)系，不符合法律確定性與可預(yù)見性的要求；二則不利于保護(hù)本國(guó)利益，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全審查的價(jià)值。

當(dāng)然，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)國(guó)家安全審查的同時(shí)，應(yīng)該避免對(duì)國(guó)家安全審查期望過(guò)高，不能過(guò)于夸大國(guó)家安全審查的作用。我國(guó)外資并購(gòu)的實(shí)踐中存在國(guó)有資產(chǎn)賤賣、稅收流失、不公平關(guān)聯(lián)交易、經(jīng)濟(jì)壟斷行為、侵害被并購(gòu)企業(yè)職工合法權(quán)益、民族品牌消失等問(wèn)題，但這些現(xiàn)象的診治是多個(gè)法律部門的共同課題，需要完善國(guó)有資產(chǎn)管理法、稅法、公司法、反壟斷法、勞動(dòng)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法并加強(qiáng)其可操作性，把上述現(xiàn)象一概歸為外國(guó)投資帶來(lái)的“國(guó)家安全隱患”不大合理。

（三）健全我國(guó)外資并購(gòu)安全審查具體制度的構(gòu)想

為了妥善平衡外資利用與國(guó)家安全的關(guān)系，筆者建議我國(guó)成立類似于壟斷委員會(huì)的國(guó)家安全審查委員會(huì)專門處理外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查問(wèn)題，并完善安全審查的相關(guān)規(guī)定。首先，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對(duì)《指導(dǎo)目錄》進(jìn)行相應(yīng)修改，為“國(guó)家安全”所涉及的戰(zhàn)略行業(yè)以及重點(diǎn)企業(yè)提供具體指引，避免行政裁量權(quán)的不當(dāng)行使而對(duì)外資開放政策造成沖擊。其次，或在《并購(gòu)規(guī)定》或通過(guò)專門立法將經(jīng)濟(jì)審查機(jī)關(guān)、標(biāo)準(zhǔn)、期限、程序等重要因素予以明確，使其具有可操作性。

考慮到確定《指導(dǎo)目錄》中具體哪些行業(yè)屬于涉及國(guó)家安全的戰(zhàn)略行業(yè)，通常是從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，涉及政策、政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技等多方面。筆者在這里不加以論述，僅從法律角度就外資并購(gòu)國(guó)家安全審查中涉及的重要因素加以探討，如審查對(duì)象、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)關(guān)、審查程序、救濟(jì)途徑。

1、明確界定外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的對(duì)象

關(guān)于外資并購(gòu)安全審查的對(duì)象，最關(guān)鍵的是對(duì)外資的界定。各國(guó)普遍以投資者國(guó)籍的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分，分別為設(shè)立地標(biāo)準(zhǔn)、資本來(lái)源地標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際控制主義標(biāo)準(zhǔn)。《并購(gòu)規(guī)定》將外國(guó)投資者作了廣義的理解，包括外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)，并對(duì)外國(guó)投資者的認(rèn)定采取實(shí)際控制原則【22】。筆者認(rèn)為，我國(guó)對(duì)投資者國(guó)籍判斷的標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)際控制主義為主，兼顧設(shè)立地標(biāo)準(zhǔn)以及資本來(lái)源地標(biāo)準(zhǔn)。

外資并購(gòu)主要是指外國(guó)投資者通過(guò)兼并或收購(gòu)的形式而取得公司的控制權(quán)。兼并是指一公司企業(yè)將其他公司企業(yè)并入本企業(yè)，而使后者失去法人資格，即吸收合并，又稱“全部收購(gòu)”；收購(gòu)是指一個(gè)公司企業(yè)通過(guò)購(gòu)買其他公司企業(yè)全部或部分資產(chǎn)或股權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)該公司企業(yè)的控制，而被收購(gòu)公司企業(yè)人具有獨(dú)立法律人格。【23】西方學(xué)者把企業(yè)兼并和收購(gòu)簡(jiǎn)稱為M&A（Merger&Acquisition），我國(guó)通常地將其譯為并購(gòu)或購(gòu)并、兼并、收購(gòu)、合并、并購(gòu)（購(gòu)并）等詞語(yǔ)。《并購(gòu)規(guī)定》在對(duì)“并購(gòu)”行為進(jìn)行闡述時(shí)，考慮到此前已經(jīng)有立法對(duì)外國(guó)投資者兼并境內(nèi)企業(yè)行為的規(guī)定，為了避免立法上的重復(fù)與沖突，僅對(duì)外資收購(gòu)行為進(jìn)行了約束。筆者認(rèn)為，國(guó)家安全審查的并購(gòu)行為應(yīng)該包括兼并和收購(gòu)兩種行為。

2、細(xì)化外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的標(biāo)準(zhǔn)

《并購(gòu)規(guī)定》就我國(guó)對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)安全審查的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是，外國(guó)投資者進(jìn)行的外資并購(gòu)行為實(shí)際取得了被并購(gòu)企業(yè)的控制權(quán)，但對(duì)于控制權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)規(guī)定。實(shí)踐中往往采取51%以上的絕對(duì)控股與不及51%的相對(duì)控股加以判斷。參照美國(guó)對(duì)“控股”的解釋：（1）實(shí)體主要財(cái)產(chǎn)的一部分或全部銷售、租賃、抵押或其他讓與；（2）實(shí)體的解散；（3）實(shí)體生產(chǎn)或研發(fā)設(shè)施的關(guān)閉或遷移；（4）解除或不履行該實(shí)體的合同；（5）就前面四項(xiàng)中的事物修改實(shí)體的組織大或組成協(xié)議。筆者認(rèn)為我國(guó)對(duì)控制權(quán)的解釋存在明顯缺陷，過(guò)于籠統(tǒng)簡(jiǎn)單。

根據(jù)美國(guó)、加拿大等國(guó)對(duì)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的相關(guān)規(guī)定，均采取了列舉的方式對(duì)國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)加以闡述。筆者認(rèn)為我國(guó)的國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)宜采取列舉的方式，以提高國(guó)家安全審查制度的透明性。同時(shí)應(yīng)輔以彈性條款，以便對(duì)國(guó)家安全方面的問(wèn)題予以更周延的保護(hù)。

具體而言，我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)可以考慮如下因素：（1）外資并購(gòu)對(duì)國(guó)防安全所需要的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成影響；（2）該產(chǎn)業(yè)滿足國(guó)防安全需要的能力及其重要性；（3）外資并購(gòu)是否與國(guó)家政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)政策一致；（4）外國(guó)投資者對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制，對(duì)我國(guó)國(guó)家安全是否造成影響；（5）計(jì)劃或正在進(jìn)行的交易對(duì)我國(guó)在影響國(guó)家安全領(lǐng)域中的國(guó)際技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位的潛在影響；（6）外資并購(gòu)對(duì)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的貢獻(xiàn)。進(jìn)而細(xì)化出我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的可操作具體的標(biāo)準(zhǔn)。

3、健全我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的機(jī)關(guān)

《并購(gòu)規(guī)定》對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的審查機(jī)關(guān)僅僅規(guī)定為商務(wù)部會(huì)同相關(guān)單位進(jìn)行審查，但尚未明確具體的相關(guān)單位，使得國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的審查機(jī)關(guān)存在不確定性。《反壟斷法》雖然設(shè)立了反壟斷委員會(huì)【24】，并規(guī)定了其職能，但并未明確細(xì)化該反壟斷委員會(huì)的組成和工作細(xì)則。

由于外資并購(gòu)國(guó)家安全審查是十分復(fù)雜的過(guò)程，涉及的范圍廣泛，不論是軍用工業(yè)、國(guó)防設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)，還是民用事業(yè)、企業(yè)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)等諸多產(chǎn)業(yè)，各種因素都可能對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生影響。況且，國(guó)家安全審查本身不是僅僅依靠實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷就可以解決的問(wèn)題。因此，在外資并購(gòu)國(guó)家安全的具體審查過(guò)程中，每個(gè)組成部門能否就外資并購(gòu)對(duì)其管轄行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的安全的影響程度做出準(zhǔn)確判斷顯得尤為重要。但若無(wú)牽頭部門將相關(guān)判斷并綜合分析做出最終評(píng)判，將會(huì)導(dǎo)致國(guó)際安全審查拖延且流于形式。因此，需要某牽頭部門將各部委的評(píng)判結(jié)果匯總，通過(guò)調(diào)查、綜合評(píng)估、聽取多方（各部委、并購(gòu)涉及行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)、并購(gòu)當(dāng)事方）意見的方式，最終做出判斷并向全國(guó)人大委員會(huì)及國(guó)務(wù)院總理提交評(píng)估報(bào)告。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于國(guó)家安全審查的立法和實(shí)踐，建立我國(guó)科學(xué)完善的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度，審查機(jī)關(guān)應(yīng)由多個(gè)國(guó)家部門，如國(guó)防部、國(guó)家安全部、發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)資委、科工委、司法部等共同組成，同時(shí)設(shè)立一個(gè)類似于反壟斷委員會(huì)的國(guó)家安全審查委員會(huì)作為各部委牽頭機(jī)關(guān)，協(xié)調(diào)各部委工作，主導(dǎo)國(guó)家安全審查的有效進(jìn)行。

4、完善我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的程序

筆者認(rèn)為，外國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全審查程序包括四個(gè)環(huán)節(jié)：申報(bào)（干預(yù)）階段、初審階段、調(diào)查階段與決定階段。

（1）申報(bào)（干預(yù)）階段。《并購(gòu)規(guī)定》規(guī)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查可以通過(guò)兩種途徑啟動(dòng)：一是交易方的主動(dòng)申報(bào)，二是政府強(qiáng)制干預(yù)。但對(duì)交易方申報(bào)或政府干預(yù)適用于哪個(gè)交易階段沒(méi)有明確，筆者認(rèn)為我國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查適用于交易計(jì)劃階段和交易完成后的某段時(shí)期。公務(wù)員之家

（2）初審階段。我國(guó)法律對(duì)此尚未規(guī)定，筆者認(rèn)為可以參考美國(guó)的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)交易方申報(bào)或政府干預(yù)后，外資并購(gòu)安全審查就進(jìn)入了45天的初審階段。此階段，國(guó)家安全審查委員會(huì)秘書處將此次外資并購(gòu)的相關(guān)資料轉(zhuǎn)發(fā)給審查委員會(huì)各成員機(jī)關(guān)，由其對(duì)外資并購(gòu)交易進(jìn)行具體審查，形成自己的意見后匯總到國(guó)家安全委員會(huì)進(jìn)行綜合考慮，形成初步意見，決定是否對(duì)該并購(gòu)交易提起調(diào)查。

（3）調(diào)查階段。國(guó)家安全委員會(huì)成立專門的調(diào)查委員會(huì)對(duì)進(jìn)入調(diào)查階段的并購(gòu)交易通過(guò)實(shí)地調(diào)查、專業(yè)跟蹤、召開聽證會(huì)等方式了解并購(gòu)的真實(shí)情況并根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外資并購(gòu)是否影響國(guó)家安全做出自己的判斷。調(diào)查時(shí)間應(yīng)該限定在60日內(nèi)，如若因案件復(fù)雜，則經(jīng)總理批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)30天。

（4）決定階段。國(guó)家安全委員會(huì)根據(jù)調(diào)查委員會(huì)提交的調(diào)查報(bào)告組織成員機(jī)關(guān)召開會(huì)議，做出最終決定。

5、明確我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的救濟(jì)途徑

如果當(dāng)事方或者利益相關(guān)方不同意外資并購(gòu)國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的決定，是否有相應(yīng)的救濟(jì)方式，我國(guó)法律尚未規(guī)定。而按照我國(guó)現(xiàn)行法律，在涉及外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的救濟(jì)途徑時(shí)存在制度缺陷。譬如：通常國(guó)家安全審查行為應(yīng)視為具體的行政行為，根據(jù)我國(guó)行政法的規(guī)定，對(duì)其救濟(jì)可以采取復(fù)議或訴訟方式。但是由于國(guó)家安全審查的特殊性，外資并購(gòu)國(guó)家安全審查機(jī)關(guān)本身就是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，所作出的審批結(jié)果代表了政府的意思，可以視為國(guó)務(wù)院的行為。特別是根據(jù)《行政復(fù)議法》第14條的規(guī)定：國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定所作的裁決為最終裁決【25】。這種最終裁決意味著剝奪了行政相對(duì)人對(duì)該行為的訴權(quán)和人民法院對(duì)該行為的司法審查權(quán)。法律設(shè)定行政終局裁決行為，是出于考慮到有的行政行為的專業(yè)性比較強(qiáng)，而且比較復(fù)雜，人民法院行使合法審查權(quán)有一定的難度；有的行政行為涉及到國(guó)家安全等事項(xiàng)，行政爭(zhēng)議的解決需要及時(shí)而迅速。顯然這種通過(guò)行政機(jī)關(guān)“自行救濟(jì)”的辦法，在公信力方面存在質(zhì)疑。也有學(xué)者提出，《行政復(fù)議法》賦予國(guó)務(wù)院對(duì)某些行政行為具有最終效力，就與“訴訟是保障公民權(quán)益的最后一道屏障”的理念有所矛盾。因?yàn)椤坝袡?quán)利必有救濟(jì)”，任何法律上（公法或私法）的爭(zhēng)訟，都應(yīng)由法院裁判，公民也有請(qǐng)求法院裁判的權(quán)利，這種權(quán)利不可輕易剝奪。【26】

筆者認(rèn)為，國(guó)家安全審查作為一種特殊的行政行為，不同于其他一般的行政行為，其涉及國(guó)家安全事宜，即便允許行政訴訟，法院在某種程度上很難恰當(dāng)審理。因此，筆者主張從法理學(xué)“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”角度考量，我們應(yīng)該對(duì)國(guó)家安全審查的結(jié)果提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑；同時(shí)考慮到我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定及我國(guó)的實(shí)際情況，主張當(dāng)事方或利益相關(guān)方對(duì)國(guó)家安全審查委員會(huì)的決定不服的，應(yīng)當(dāng)可以通過(guò)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審核。

【注釋】：

【1】See:WorldInvestmentReport.

【2】參見:中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站.

【3】See:WorldInvestmentReport2008-Overview(UNCTAD/WIR/2008(Overview))

【4】《指導(dǎo)目錄》中將外資進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)劃分為允許、鼓勵(lì)、限制、禁止四類。

【5】本文所指的“并購(gòu)”（M&A）兼指①“股權(quán)并購(gòu)”，即外國(guó)投資者取得境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)；②“資產(chǎn)并購(gòu)”，即外國(guó)投資者直接或間接取得境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)并運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn)。參見《并購(gòu)規(guī)定》第2條.

【6】見注釋3.

【7】“斬首式并購(gòu)”：外資以“必須絕對(duì)控股”、“必須是行業(yè)龍頭企業(yè)”、“預(yù)期收益率必須超過(guò)15%”的“三必須”原則指導(dǎo)下對(duì)境內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)。

【8】《并購(gòu)規(guī)定》第12條第1款：“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)。”第2款：“當(dāng)事人未予申報(bào)，但其并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響的，商務(wù)部可以會(huì)同相關(guān)部門要求當(dāng)事人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施，以消除并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響。”

【9】《反壟斷法》第31條：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”

【10】“艾克森—弗洛瑞奧條款”，即1988年《綜合貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)法案》的一項(xiàng)條款,該條款授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)在認(rèn)定外國(guó)公司對(duì)美國(guó)公司的并購(gòu)行為構(gòu)成對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的威脅時(shí)，有權(quán)中止或禁止該并購(gòu)行為。

【11】徐州工程機(jī)械集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱徐工集團(tuán)）作為中國(guó)最大的工程機(jī)械開發(fā)、制造和出口企業(yè)，其產(chǎn)品在中國(guó)工程機(jī)械市場(chǎng)上的占有率超過(guò)50%。凱雷投資集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱凱雷）是一家全球私人股權(quán)投資機(jī)構(gòu)，從事企業(yè)并購(gòu)、創(chuàng)投、房地產(chǎn)、債券等領(lǐng)域的投資，區(qū)域涉及北美、歐洲和亞洲。案情詳見《凱雷并購(gòu)徐工案獨(dú)家調(diào)查》，《瞭望》2006年5月。

【13】全球并購(gòu)研究中心主編：《中國(guó)十大并購(gòu)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第62—64頁(yè)。

【14】賈林青、昌孝潤(rùn)：《中國(guó)企業(yè)兼并與破產(chǎn)的法律規(guī)制研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，194頁(yè)。

【15】20世紀(jì)80、90年代，中國(guó)在專業(yè)錄像機(jī)產(chǎn)品上高度依賴索尼的產(chǎn)品，直到1995年和1999年中科大洋先后推出的非線性編輯系統(tǒng)和非線性編輯網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以及包括索貝在內(nèi)的一些本土企業(yè)在類似產(chǎn)品或網(wǎng)絡(luò)上的成功，解除了國(guó)內(nèi)對(duì)專業(yè)錄像機(jī)的依賴。

【16】張士銓、雷家驌著：《經(jīng)濟(jì)安全》，陜西人民教育出版社2006年版，第13頁(yè)。

【18】“索尼收購(gòu)成都索貝案”就存在此種風(fēng)險(xiǎn)，即收購(gòu)后索尼可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)決策來(lái)限制索貝該技術(shù)的發(fā)展，同時(shí)也可以遏制擁有類似技術(shù)的其他中國(guó)企業(yè)的發(fā)展，維護(hù)自己的優(yōu)勢(shì)地位。

【19】譬如在“凱雷收購(gòu)徐州案”中，徐工作為我國(guó)裝備制造的龍頭行業(yè)若被凱雷絕對(duì)控股，則有可能威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全。

【20】中策現(xiàn)象，就是利用國(guó)際財(cái)團(tuán)的資本實(shí)力，對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行成片、成行業(yè)打捆式的參股、控股和改造，然后利用國(guó)際財(cái)團(tuán)的金融操作手段，在國(guó)際資本市場(chǎng)出售，以求牟利。

【21】《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快振興裝備制造業(yè)的若干意見》：對(duì)在重大技術(shù)裝備制造領(lǐng)域具有關(guān)鍵作用的裝備制造骨干企業(yè)，要在保證國(guó)家控制能力和主導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)上，支持其機(jī)械跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的重組。大型重點(diǎn)骨干裝備制造企業(yè)控股權(quán)向外資轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的意見。

【22】《并購(gòu)規(guī)定》第9條，11條，58條針對(duì)境內(nèi)自然人或法人實(shí)際控制的“假外資”問(wèn)題作了專門規(guī)定。

【23】慕亞平、黃勇：《外資并購(gòu)的形式、存在的問(wèn)題及法律調(diào)整》，《法商研究》1999年第6期。

【24】《反壟斷法》第9條規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行下列職責(zé)。

【25】《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第14條，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議不服的，可以向人民法院提起訴訟，也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定所作的裁決為最終裁決。

【26】參見翁岳生：《行政法與現(xiàn)代法制國(guó)家》，臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書編輯委員會(huì)編1997年版，第392頁(yè)。