導語：提升基層公共文化水平的路徑一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、基層公共文化服務體系中存在的問題

我國各級黨委和政府比較重視公共文化服務體系建設，在設施建設、文化經費保障、文化隊伍建設、文化資源提供、文化建設管理等方面不斷探索，積極實踐，努力破解瓶頸制約，基層文化建設取得明顯成效，覆蓋省、市、縣、鄉、村的五級公共文化服務網絡逐步形成。但不可否認的是，在基層公共文化服務體系建設中，還存在著一些不容忽視與回避的問題，應引起高度重視。

（一）基層公共文化服務投入不足

提供基本公共文化服務是服務型政府的重要職責，所謂“責任在政府，關鍵在投入”。但現實情況中，政府對于公共文化服務投入不足成為制約其發展的瓶頸。國家規定，中央和省級財政每年對文化建設的投入增幅不低于同級財政經常性收入的增幅。一些省市也制定了“在財政支出中，用于文化事業的經費應占當年財政支出的1％，其中業務經費要逐年遞增20％”的具體細則，但實際運作過程中，很少有地方能達到這一標準。文化事業費占國家財政支出的比重，多年來一直在0.3%～0.4%之間徘徊，2010年全國文化事業費總計323.04億元，占國家財政總支出的0.36%，約相當于教育事業費的1／30，衛生事業費的1／13，科技事業費的1／9，是改革開放以來的新低［1］。在基層，由于財權與事權的不匹配，資金短缺的問題更加嚴重，公共文化經費開支難以保障，已經成為制約社區、農村文化建設的重要因素，主要表現在基層公共文化服務設施建設和維護費用缺乏、許多公共文化活動因為缺乏基本經費而無法開展，甚至出現公共文化服務從業人才因為待遇偏低而流失的情況。

（二）基層公共文化服務機制有待完善

目前，我國公共文化服務手段創新不夠，服務方式顯得陳舊落后，尚未建立起以群眾文化需求為導向的供給模式。群眾的文化需求日漸多樣化、多層次化，但基層文化場所和機構對于這種需求沒有給予很好的滿足，忽視對文化表現形式和傳播手段的創新，導致公共文化服務的總體能力在舊有基礎水平上提升有限。文化供需之間存在的巨大結構性缺陷，成為制約基層公共文化服務體系有效發揮作用的重要因素。另外，公共文化服務的社會化、市場化程度有待提高。近年來，各地在公共文化活動實行社會化運作方面進行了諸多探索，但由于政策力度不夠、實施細則不完善、稅收減免的程序和手續過分復雜，導致社會力量參與公共文化服務體系建設的積極性不高，社會化、市場化程度不夠全面深入，對于政府的過度依賴影響了公共文化服務效能的充分發揮。

（三）基層公共文化服務體系缺乏完善的監督評估機制

政府作為公共文化服務的責任主體，對于公共文化建設負有不可推卸的責任，但一些地方政府和部門沒有把文化建設放在應有的位置，“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”，存在著對公共文化服務體系建設輕視、忽視的現象。政府對于公共文化的監管，越到基層就越薄弱，往往是對于文化設施及場館等硬性指標比較重視，而對于所開展文化活動的內容及效果等軟性指標缺乏監管，大多流于形式。在具體實踐中，體現中國特色、科學規范的公共文化服務評估理論及方法還在探索過程中，難以為制度化、科學化公共文化服務評估提供堅實的理論支撐。在評估主體上，科學的評估強調內外、上下互動，可目前評估工作主要由政府主導，這種“上評下”、“內評內”的模式缺乏開放性，導致績效評估常常被扭曲，不能真實地反映公眾的文化需求，也無法為建立完善的問責機制提供基礎。在評估體系上，尚未形成比較權威的績效評估指標體系，不能有效地通過評估對公共文化服務體系建設行為、績效、責任予以客觀描述、分析、評價，進而為問題診斷、原因識別、實施糾偏創造條件，從而提高公共文化服務體系建設績效。

二、提升基層公共文化服務水平的路徑

（一）充分發揮政府主導作用，保障基層公共文化經費

黨委和政府的重視與主導，是穩步推進公共文化服務體系建設的第一保障力和推動力。十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》把公共文化建設的黨委領導責任和政府主導責任提升到“政治責任”的高度，明確要求各級黨委、政府把文化建設納入經濟社會發展總體規劃，納入“四位一體”總體布局；明確要求把文化建設的成效作為評價地區發展水平、發展質量和領導干部工作業績的重要內容。在我國公共文化服務體系建設中，政府既是責任主體又是供給主體，在公共文化投入上，政府也應該承擔起自己的主體責任。1.按照建立現代公共財政體制要求，確立基本公共文化服務標準，擴大公共文化服務的覆蓋面，逐步提高公共文化支出在公共財政支出中的比重，完善公共文化資金保障體系。各級政府應確保每年投入增幅不低于同級財政經常性收入的增幅，確保政府興辦的各類公益性文化事業單位經費穩定增長，并通過建立文化發展專項資金、征收文化事業建設費等方式，形成穩定投入增長機制。在這一過程中，要注意將各級政府對公共文化投入的資金進行量化，如規定人均最低經費數額，以增強其可操作性和保障力度。有專家學者認為要建立穩定的經費保障機制，“可參照法律上規定‘教育經費要占GDP一定比例’的做法，通過立法來保證公共文化資金的來源”［2］。同時，可以考慮改革目前的財政預算辦法，將文化、體育、傳媒分開，把文化建設作為獨立的財政預算項目，這樣每年對于文化建設的投入數目以及增長幅度便能夠一目了然。2.逐步理清各級政府在公共文化服務中的事權責任和支付責任，為建立中央財政和地方財政合理分擔的公共文化服務體系建設和運行經費保障機制奠定基礎。應特別注重保障對于基層公共文化服務體系的投入，堅持以政府為主導、財政為支撐，把農村的公共文化產品和服務項目、公益性文化活動納入公共財政經常性支出預算，完善中央和地方按項目、按比例分擔的農村公共文化服務體系建設和運營經費保障機制，加快建立和完善以城帶鄉長效機制。另外，為了更好地保障文化民生，在有條件的地區，可逐步開展城鄉居民“文化低保”試點工作。將“文化低保”納入城鄉居民社會保障范圍，使城鄉生活困難群眾在享有基本物質生活保障的同時，享有基本精神文化生活保障。選擇經濟條件較好的社區、村鎮開展工作試點，使困難優撫群眾能夠憑低保證、五保證、優扶證、特困證等證件減免有線電視收視費、報紙雜志訂閱費、看電影看戲門票等，減免部分由財政對有關部門予以補貼［3］。3.政府作為公共文化服務體系的管理主體，還應積極引導社會資本進入公共文化建設領域。國家“十一五規劃綱要”提出建立公共文化服務專項資金或基金，從城市住房開發投資中提取1%用于社區公共文化設施建設，對于公益性捐贈實施稅收優惠等政策。目前，這些政策尚未得到普遍落實，但各地已經開始積極探索。廣東省出臺了《公共文化服務促進條例》，并提出“縣級以上人民政府應當加大對基層公共文化設施建設的扶持力度，將社區文化中心建設納入城市規劃；應當從城市住房開發投資中提取一定比例經費，用于社區公共文化設施建設”［4］。在這一政策指引下，深圳桃源居社區進行了有益嘗試，在社區文化活動開展方面探索出了“五個一點”運營管理機制。一是政府承擔一點。一些大型項目如社區文化藝術中心由政府出資興建，擁有產權，然后委托社區經營。二是物業管理費補貼一點。即從物業費總收入中提留1%的文化費及2%的公共設施維修維護費，用于開展社區文化及各類文化設施的維護。三是開發商贊助一點。目前桃源居開發商承擔了整個社區的公建配套設施的營運成本，保證社區文化設施在內的各類公建設施能自行運轉。四是社區公益組織承擔一點。桃源居公益事業發展基金會由民政部批準捐資1億元人民幣設立，該基金會為社區居家養老、社區文化、社區教育、社區體育提供了資金扶持。五是社區義工組織奉獻一點。重視社區義工組織，充分發揮其在社區管理中的重要作用，這一做法不僅保證了社區居民參與文化活動的權利，同時也大大降低了社區文化設施營運成本。

（二）形成公共文化服務多元供給機制，激發基層公共文化活力

目前，五級公共文化服務體系基本建立，基層公共文化設施水平較之前有較大提高，在這種情況下，如何創新公共文化服務機制，激發基層公共文化活力就成為迫切問題。應進一步貫徹落實十七屆六中全會關于公共文化服務體系“項目建設和運行管理并重”的思想，把公共文化服務體系建設“由注重硬件向軟硬件并重轉變”的工作思路付諸實踐。在我國，政府設置的公共文化機構在多元化供給主體中發揮骨干作用，政府通過其設置的公共文化服務機構向公民提供公共文化產品和服務，這是政府供給主體最主要的實現形式。各級文化機構應適應公共文化需求多元化、多樣化發展趨勢，把傳統單一的服務拓展為綜合性的文化服務。不斷創新服務內容和服務方式，積極引導和激活群眾的文化需求。要建立公共文化需求的表達、信息反饋和社會評估等機制，通過多種形式，暢通群眾對文化的建議和參與渠道，及時調整服務內容。同時提高公共文化服務的信息化、網絡化、數字化建設水平，增強對于居民的吸引力。但在公共文化服務體系中，也不應形成對于政府的單向路徑依賴，而應該借鑒治理理論尋找一條新思路：在社會公共事務管理方面采取多中心制度安排，即各種公共的或私人的機構和公民個人采取各種方式共同管理公共事務，共同分擔解決公共問題的責任；強調在公共事務管理中要建立國家與社會、政府與公民、公共部門與私人部門的互相依賴、互相協商、互相合作的關系，要求由多元主體在協商合作的基礎上共同管理公共事務，通過多元主體的“共治”達成對社會的“善治”，構建公共文化多元供給模式［5］，［6］，積極鼓勵和引導社會力量參與基層公共文化服務體系建設，形成“政府主辦、社會參與、功能互補、運轉協調”的公共文化服務組織機制。1.政府應積極制定、落實鼓勵社會力量參與公共文化的制度和機制，搭建社會力量資助公共文化服務的平臺。如寧波市鄞州區被稱為“中國博物館文化之鄉”，其民營博物館建設就得益于政府的扶持性政策。鄞州區出臺了《關于鼓勵促進民辦博物館發展的意見》，從場館建設與運作、資金補助、用地保障、人員配備、綜合設施與服務配套等方面提出了詳盡的扶持措施。同時，通過政府和民間的互動，創新了博物館的運行模式，創造了“企業＋博物館”、“景區＋博物館”、“生產基地＋博物館”、“合作聯辦”等多種模式。這種借用民間力量發展博物館事業的做法，既大力弘揚了具有自身優勢與特色的優秀文化，也有效地拓展了公共文化服務體系建設的渠道，探索了公共文化服務方式多元化、社會化問題。2.政府通過民辦非營利文化機構向居民提供公共文化服務。在多元參與的公共文化服務體系中，政府是主導，政府文化行政部門及其所屬文化事業單位擔負著組織、提供、監管公共文化服務的主要任務。但政府不能也不宜包辦公共文化服務，應注重發揮民辦非營利文化機構的作用。民辦非營利文化機構，在提升公共文化產品與服務的質量與效率，回應居民多樣化的精神文化需求等方面有自身獨特的優勢。政府應研究制定支持民辦非營利文化機構的有關經濟政策，通過“民辦公助”等方式加大扶持力度，創造有利于民辦非營利文化機構培育發展的環境。上海市積極探索通過政府購買服務的手段，將民辦非營利文化機構引入到基層公共文化服務領域中來。如上海市盧灣區打浦橋街道將打浦橋社區的文化活動中心委托給上海華愛社區服務管理中心運營，實現了街道公共文化服務由直接組織型向指導監督型的轉變。上海華愛社區服務管理中心是在政府推動社會團體參與社會事務管理，培育民間非營利團體成長的背景下，以“民辦非企業”的形式于2002年12月在浦東注冊成立的社會組織。目前中心的主要服務內容是接受政府委托，管理社區公共設施，評估社區管理設施的使用情況。與這種“社會化、專業化”的運營機制相適應，同時建立的還有“建管分離”的資產管理機制、“托底保障和管理考核并重”的監管機制以及“重大事務民主協商”的決策機制。這種“政府主導、社會運作、市民參與”的新型社區公共文化管理服務方式，既確保了社區文化惠民工程的公益性、基本性、均等性和便利性，又推動了社區文化的發展繁榮。3.政府鼓勵公民參與提供公共文化服務。在公共文化服務的研究中，公民一直被視為文化權益的被動享受者，而忽略了其作為公共文化或文化建設主體的自主性價值，忽略了社會大眾作為需求主體如何參與公共文化創造的問題［6］。因此，在基層公共文化服務體系建設過程中，應引導鼓勵公民參與公共文化服務。特別是在廣大農村地區，要鼓勵農民自己組織起來開展形式多樣的文藝活動，通過農民文化節等當地農民喜聞樂見的文化形式，讓農民發揮自身優勢，自己演、演自己。要鼓勵、扶植農民宣傳隊、個體放映隊、民間職業劇團和農村業余劇團等文化實體，進一步出臺優惠政策，為其發展創造良好的政策環境，充分調動和發揮農民自辦文化的熱情和潛力，使農民參與到公共文化產品供給的體系中來。同時，應積極培育和發展文化志愿者隊伍，破除基層文化活動中心文化人才短缺的困境。動員、鼓勵各方面人才特別是有文藝專長的人員成為文化義工，充分發揮文化義工在公共文化服務領域的重要作用。

（三）建立完善的監督評估機制

1.明確績效評估原則、導向、機制。公共文化服務體系建設以實現公民文化權益為目的，其供給應符合公眾需求、其運行應便利公眾消費，因此考核評價也應突出需求導向、強化外部評價。首先，在考核評估過程中，要突破以往評估主體的單一性、評估過程的封閉性，建立開放性的評估體系。“在開放性評估系統中，政府、公眾、社會中介評估組織都是公共部門績效評估的重要構成部分。在構建我國農村公共文化績效評估主體系統過程中，這三大主體也是必不可少的。”［8］在基層公共文化服務中，建立以群眾滿意度為重要導向的績效評估體系有利于居民文化權利的實施，有利于解決公共文化服務供需失衡問題。而第三方評估的介入，對于保障評估的專業性、公正性也具有重要意義。其次，將評估與監督有機結合起來，建立包括黨委政府、社會服務對象、新聞媒體、“第三方評估機構”等多元參與的監督評估體系，提高評估的科學性、客觀性與監督的有效性，通過客觀準確的運行評估促進公共文化服務體系建設。最后，要注意將考核體系進一步細化、下移，落實到街道、鄉鎮一級，從源頭上加強對基層文化場館的有效管理。在文化設施建設、文化隊伍建設、設施管理使用、公共文化服務質量、工作創新等方面進行詳細規定，從而保障基層公共文化服務體系高效運轉。2.建立科學有效的評估體系。公共文化服務體系績效評估的關鍵，是建立科學有效的評估指標體系。應引入現代評估理論與方法，健全運行評估機制，對公共文化服務體系建設與運行狀況進行科學評估。首先，按照績效評估的SMART標準（Specific具體性、Measurable可量性、Attainable可實現性、Realistic現實性、Timebound時限性）要求，以滿足人民群眾的文化需求、實現以人民群眾文化權益為中心，科學合理制定能涵蓋公共文化服務的各主要方面的指標體系，綜合反映公共文化服務投入、產出、數量、質量、運行的狀況等方面的狀況。其次，在評估指標的選擇上，要增加能夠反映文化反作用的隱性指標、量化指標，構建科學合理的公共文化服務績效評估指標體系。最后，在具體的評估方法中，可以在綜合評分法的基礎上借鑒平衡計分卡的基本框架，立足公共文化機構評估要求與評估體系基本設計原則，以使命和戰略為中心，引入“顧客導向”管理與評估機制，力求形成系統性與關鍵性統一、戰略性與動態性結合的評估體系。3.總結各地探索經驗，細化指標體系。公共文化服務體系特別是績效評估體系建設是實踐性很強的課題，各地在國家政策引導、支持下，緊密結合自身經濟社會發展特別是文化建設情況，大膽探索、積極創新，以各種方式、從不同角度探索具有地方特色的公共文化服務評估體系。基層公共文化服務評估在整個評估體系中屬于微觀層面，落實起來難度很大，但很多地方進行了積極探索。2009年，浙江省文化廳在全國率先推出農村公共文化服務評估指標體系，對全省76個農村人口占60%以上的縣（區）的公共文化服務指標進行采集，指標體系涵蓋了政府投入、公共文化設施規模、公共文化事業隊伍規模、政府組織的其他公共文化服務、社會參與、文化惠民工作創新、公共文化服務績效等7大類22項指標［9］。最終，浙江省文化廳將全省90個縣（市、區）的基層公共文化服務評估各項指標進行了排名，不僅包括總分的排名，也包括單項指標的排名。這樣，就能夠顯示出各縣（區）各項公共文化建設指標在全省所處的相對位置，綜合有效地反映出全省基層公共文化服務體系建設的進展狀況。這種評估體系既強調政府的主導性地位，也鼓勵社會參與；既看重政府對公共文化的投入，又注意考察基層公共文化服務的實際效果。這將推動績效評估工作逐漸在實踐與理論的互動中深化。提升基層公共文化服務水平是現階段和未來相當長時期我國公共文化服務體系建設的重要任務之一。應進一步明確“責任在政府，關鍵在投入”的理念，充分發揮政府主導作用，保障基層公共文化經費，同時積極引導社會資本進入公共文化建設領域；創新公共文化服務機制，實現公共文化服務多元供給，形成“政府主辦、社會參與、功能互補、運轉協調”的公共文化服務組織機制，激發基層公共文化活力；建立完善的監督評估機制，提高監督的有效性與評估的科學性、客觀性，強化組織自我認知、自我糾偏、自我驅動，從而提高基層公共文化服務體系建設績效。

本文作者：荊曉燕工作單位：中共青島市委黨校