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編者按：本文主要從中國供暖體制的歷史變遷；當前中國供暖體制的主要問題；改革供暖體制，如何發揮好政府管制的作用進行論述。其中，主要包括：國際能源價格高擎，國內煤電價格亦扶搖直上、中國的福利供暖制度始于20世紀的50年代、背離了社會主義市場經濟發展的要求、住房制度改革使得福利供暖體制失去了存在的基礎、與節約能源和保護環境的要求相矛盾、給財政帶來沉重負擔、引入競爭機制，深化供暖企業改革，實行城鎮供暖特許經營制度、轉變定價主體，由政府主導定價轉為市場形成價格、政府間接調控、建立低收入者供暖保障制度、完善供暖體制改革配套措施、進一步轉變政府職能等，具體請詳見。

國際能源價格高擎，國內煤電價格亦扶搖直上。原材料、勞動力等各項成本的上升，對企業的經營獲利能力提出巨大的挑戰，而持續上升的CPI也讓老百姓的荷包明顯吃緊。作為計劃經濟遺留的最后一塊“蛋糕”－－供暖，成為改革的難點和焦點，政府如何發揮作用，既保障居民的正常生活和經濟的平穩運行，又能實現企業健康持續的發展，是目前亟須探討的問題之一。

一、中國供暖體制的歷史變遷

中國的福利供暖制度始于20世紀的50年代，參照當時蘇聯的模式，初步建立了住宅鍋爐供暖體系。從那時起，如同住房等其他社會福利一樣，供暖成為計劃經濟時代一項重要的社會福利事業，曾是社會主義制度優越性的體現。到了20世紀80年代，由于國際國內能源短缺，供暖體制改革逐漸提上日程。在國家城市集中供暖產業政策指導下，通過多渠道籌集建設資金，城市集中供暖有了比較快的發展，但由于體制原因，供暖一直實行福利制。直到20世紀90年代，國家對公用事業行業提出了轉變經營機制的要求，國家有關部委先后出臺了一系列宏觀指導意見和標準規范，國內一些城市相繼進行了供暖體制改革的試點。2005年建設部等八部委（局）聯合《關于進一步推進城鎮供暖體制改革的意見》（建城[2005]220號），就完善供暖價格形成機制，逐步推進供暖商品化、貨幣化提出指導性意見。標志著中國的供暖體制市場化改革正式啟動。

二、當前中國供暖體制的主要問題

（一）背離了社會主義市場經濟發展的要求

市場經濟的一般特征即平等性、競爭性、法制性和開放性。市場經濟的優越性不僅是優化配置資源，更重要的是不斷促進社會、市場、技術向前發展，降低社會交易成本。而現行福利供暖體制源于計劃經濟體制，已經不適應中國社會主義市場經濟的要求，表現在：現行福利供暖體制的思想理念來源于計劃經濟體制下的“一切國家管、一切政府包”的傳統福利觀念，違背了市場經濟的原則，造成了居民采暖冷熱不均、政府干預左右為難，企業供暖入不敷出三方不滿的局面：一方面交了熱費的居民因為沒有交費的人而受到停暖斷熱的牽連，一方面住房閑置戶因為沒有采暖而要求付費而感到不公，再加上低保困難戶交不起費，供暖企業除了耍態度，向政府要錢，別無他法。而政府是兩頭都要顧，兩頭都顧不過來，畢竟財政是有限的。這也是近幾年供暖問題頻頻曝光的根本原因。

（二）住房制度改革使得福利供暖體制失去了存在的基礎

中國福利供暖體制基礎是住房福利制度以及單一的住房公有制。從20世紀90年代末期開始中國逐步進行了城市住房改革，通過住房制度改革，目前全國城鎮80%以上的住宅已經歸城鎮居民所有，單位不再擁有住房的產權。尤其是勞動力市場的發展和住房二級市場的開放，職工流動和住房交易使許多單位原有住房的所有者或使用者，已經不再是原單位的職工，再由單位承擔采暖費用顯然是不合理的。另外，不少企業處于停產、半停產狀態，甚至進入破產程序，也無法為職工支付采暖費。這都造成了供暖企業資金回收困難，供暖難以正常進行。更難的是，供暖企業還沒有完全成為市場主體，一方面實行企業化經營，另一方面又要承擔政策性義務，在居民和單位不能正常交費，又無政府補貼的情況下，仍然要按政府的要求向居民供暖。所以說，舊體制實際上已經使供暖陷入惡性循環。

（三）與節約能源和保護環境的要求相矛盾

據測算，目前中國民用建筑能耗量占全國商品能耗總量的25%，其中60%為采暖能耗，相當于發達國家在同等條件下采暖能耗的3倍，不僅造成資源浪費，還加劇了城市大氣環境的污染，直接影響了投資環境和人民群眾的長遠利益。這種狀況與絕大多數供暖企業為國有企業，且是當地唯一的供暖企業，缺乏競爭不無關系。同時也與中國建設資源節約型社會的國策相矛盾。

（四）給財政帶來沉重負擔

長期以來，中國政府對公共事業一直奉行“只投資，不受益；只建設，不經營”的原則。這無疑加重了政府的財政負擔。隨著煤電能源供應緊缺形勢進一步嚴峻，政府為福利供暖支付的費用將遠高于20世紀。20世紀90年代初，北京市政府為福利供暖的埋單高達5000多萬元，近幾年的數字更是數倍于此。財政補貼下的政策性虧損掩蓋了一切。

三、改革供暖體制，如何發揮好政府管制的作用

政府管制又稱為政府規制，是政府干預市場的活動總稱。供暖體制改革是一項系統工程，供暖體制改革不僅要考慮供暖改革本身的問題，制定和實施相應的政策；同時要有相應的燃煤價格及供應，國企改革，財政稅收及其他的配套政策。在改革中，正確、積極的發揮政府管制的作用才可能既保障居民溫暖越冬，又保證供暖企業的健康發展。

（一）引入競爭機制，深化供暖企業改革，實行城鎮供暖特許經營制度

所謂特許經營制度，意即在統一管網規劃、統一服務標準、統一市場準入、統一價格監管的前提下，供暖企業通過公開競標獲得特許經營權，由供暖行政主管部門頒發特許經營許可證；未獲得特許經營許可證的企業，一律禁止其從事供暖生產經營。非經營性自然供暖單位，不予頒發特許經營許可證；凡違反特許經營管理規定的，取消其特許經營權。這意味著供暖市場將逐步打破壟斷，優勝劣汰的市場機制提供了無限的商機。用特許經營的方法將社會資金吸納入公用事業的建設，這是西方從20世紀60年代就開始的做法。實行特許經營需要解決好與特許經營相關的一系列法律問題。另外，如何正確處理政府監管問題，也會影響到特許經營的實施效果。

（二）轉變定價主體，由政府主導定價轉為市場形成價格、政府間接調控

供暖產業中，經營輸熱管網屬于自然壟斷，對于自然壟斷業務可以實行繼續由政府管制價格，而供暖屬于非自然壟斷，應該引入競爭，企業通過競標以最優價格上網，從而打破壟斷高價。

供暖價格改革首要任務是在供暖環節實現由政府定價轉為市場定價，而熱價形成的前提是一個自由、公平競爭的市場環境，供需雙方是完全的市場經濟主體。供暖企業能自主經營、自負盈虧；用戶能自由選擇、自主決策，雙方實行等價交換。具體來說：一是實現供暖服務商品化。一方面付費主體由職工所在單位逐步轉為用戶，這樣熱量消費由供需雙方直接交易，熱費由用戶直接支付給供暖企業。另一方面改變采暖由按面積收費轉變為按實際耗熱量收費。在舊體制下，熱耗量和熱費是完全脫節的。由于用戶不能調節和控制用熱量，按面積收費實際掩蓋了不同建筑位置、不同的生活習慣、用熱方式產生的耗熱量的差異。這種收費方式使用戶不關心節能，造成能源浪費，企業供暖成本加大。供暖系統改造實現分戶計量后，按實際熱耗量繳納采暖費使用戶有了明確的利益界限。在既定成本（可支配收入）的約束下，用戶根據效用最大化原則，合理用熱。二是供暖企業市場化以市場形成供暖價格。從生產角度看，供暖企業必須是自主經營、自負盈虧、自我約束的市場競爭主體，按照邊際收益等于邊際成本的原則提供最優產量，實現利潤最大化。因此供暖企業必須實行市場化改革。首先，應轉變政府職能、深化國有供暖企業產權制度改革，實行政企分離。供暖企業應是投資主體多元化、經營市場化的現代企業。其次，引入競爭機制，降低供暖成本。

（三）建立低收入者供暖保障制度

目前的供暖對象中，只有政府機關和事業單位及效益好的國有企業在執行熱費補貼，而其他民營企業、個體業者及社會其他方式就業者卻享受不到熱費補貼政策。因此，需要政府來協調平衡。眼下最現實的應是，政府采取互助基金的形式，向各單位統收。并將統收的錢，通過社保等渠道，發放到每一位應該享受“明補”之人的手中，從而避免當前“政府機關、事業單位全額補貼；企業單位有錢則補，沒錢不補；沒有單位的個體工商戶及靈活就業者無人給補”現象。

（四）完善供暖體制改革配套措施

供暖體制改革不僅僅是供暖企業自身的改革，還涉及煤電供應和采暖供暖方式等。在按照市場價格采購煤電的，建立煤電供應保障機制，確保供暖企業有煤可用。推廣新型采暖供暖方式，通過稅收、環保政策鼓勵供暖企業采用環保節能的供暖方式，通過財政稅收手段鼓勵用戶采用環保節能型采暖設施，推動節約環保型社會的建立。

（五）進一步轉變政府職能

政府進行管制是為了矯正和改善市場機制存在的缺陷，過度的干預會加劇市場的扭曲。因此加強政府管制首先要實現政府職能的轉變，這里需要強調的是由經濟性管制向社會性管制的轉變，直接管制向間接管制的過渡以及微觀規制向宏觀調控的轉變。