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責任政府作為現代民主政治的產物已成為現代政府治理的普遍理念，它意味著政府及其工作人員由于其承擔的任務而必須履行一定的職能和義務，并對其行為負責，沒有履行或不適當履行其應當履行的職能和義務，就是失職，必須為由此而引起的不利后果承擔相應的責任。①可以說，一個政府只有充分保障社會公共利益，積極回應社會公眾的要求并采取有效措施加以實現，即真正履行其職責時，才是合乎理性的。現代政府必然是責任政府，責任政府是現代政府合法性的基礎。政府責任在實踐中是依靠一整套現代化的制度安排而實現的，現代官僚制組織體制與公務員制度的誕生及發展正是為具體完成和履行政府責任而作出的科學化、理性化的制度設計與安排，它是政府責任實現的基本保障。政府將公共權力連同與之相應的行政責任落實到每個具體的工作崗位和每個公務員身上，建立職位、職務、職權、職責相一致的工作責任制度，在專業化分工與合作的基礎上保障政府整體的行政責任的實施完成和行政高效性目標的共同實現，可以說行政責任是組織設置控制的責任與公務員思想意識控制的責任的共同結果。

一、行政責任———技術性責任與道德性責任的統一體

行政責任從具體內容上來看涵蓋面極廣，它是一個包括政治責任、經濟責任、法律責任和道義責任的集合體。從形式上來看，它主要集中體現在技術性責任和道德性責任兩種形式上。技術責任也稱作崗位責任，它是一種來自外部要求的客觀責任，是由他人或組織對其完成組織目標，在現有的規章程序和法律框架內的一種外在壓力性任務。技術性責任是與形式合理性相聯系的，其行為方式傾向于依照一定的程序和規則，使用一定的手段和方法，并盡可能加以量化，從而使得行為本身合乎理性與規則要求。這種對技術程序、方法、手段和工具的依賴反映在政府系統公務員行政責任上就是技術責任，它與職位、職級、規則緊密聯系，是一種規制性責任。它主要有以下特征:(1)內在性。即它往往涉及到政府內部某一組織部門的某一職位，其崗位責任往往只限于該職位所涉具體任務和程序，較少考慮政府外部因素。(2)單一性。在專業化與分工化的前提下，技術性責任對應處理整體中的局部，較少考慮宏觀全局。(3)程式性。技術性責任重視程序和規則而非結果，這種責任是以組織的剛性為基礎的，它往往具有一種程式性、僵化性特點，有時甚至會導致局部高效和整體低效的效應。(4)消極性。技術性責任來自于組織及社會的要求，它是建立在“命令—服從”前提之下的。而道德責任則是一種實質性責任，是一種主觀性責任，意指忠誠、良心以及內在的認同，它是公務員自身對行政責任的感受與思想境界。道德責任強調行政人員去做某事乃是源于一種內在動力，是行政人員倫理自主性的體現，它注重對行政行為進行價值判斷。道德責任是公務員在行使公共權力、從事公務活動中，通過內化的信念和善惡標準，從良心與個人倫理上體現對公共利益與公眾真正的忠誠與關懷，從而真正做到在公共行政領域中吸納民意、體現民意、回應民意。它主要是使公共行政主體即國家公務員通過內心道德的信仰、意識與信念而賦予行政活動以內在驅動力，使行政人員在充分履行責任的過程中，獲得自我價值實現的感受，在沒有較好地履行責任時，受到道德良知的譴責。它使行政責任與信念、價值聯系在一起，成為一種道德上的自覺。

技術責任與道德責任構成公務員行政責任整體可或缺的兩大部分，二者相互支撐、相互依賴、密不可分，共同統一在公務員責任體系之中。離開了道德性責任的支撐，技術性責任只能是盲目的、低效的，甚至是毫無意義的。它體現著公務員從事公共事務管理的終極價值與目標追求，體現著政府與公民之間的委托關系，更體現著行政的正義。可以說，離開技術責任的支撐，道德責任便成為一個空虛的外殼，毫無實際意義可言;而離開道德責任的支撐，技術性責任就會失去方向和正確的價值取向，甚至有可能蛻化。當前公務員實際工作中出現的較多問題都與此相關，如有報道稱某地警察為完成任務而設陷阱陷害無辜公民。可見，道德責任之于技術責任具有基礎性的決定作用，它應該是優先于后者的，它是行政正義的保證與體現。羅爾斯在建構其社會正義理論體系時就提出了著名的正義對效率和福利優先原則。可以說，一個公務員是否具有專業資格水平以及能否完成其相對應的技術責任相對于其道德水平及完成其道德責任是次要的、第二位的。此外，技術責任是被動的責任，而道德責任則是積極的責任，它使行政人員在充分履行責任的過程中，獲得自我價值實現的感受，在沒有較好地履行責任時，受到道德良知的譴責。如果行政人員具有充分的道德責任意識，不僅能最充分地履行其崗位責任，還能夠超越其崗位責任，使崗位責任的不充分性得到補充，使一切不及時和不正確的因素得到糾正。

二、技術責任與道德責任的現實偏頗

現代政府普遍實行的管理模式是官僚制。它始終以理性作為其基本精神與價值。這種理性體現了對技術的過分依賴，追求一種形式上的合理性，這種對技術性責任的追求是適應現代社會管理與社會結構愈來愈分工化、專業化特點的一種理性選擇。在韋伯看來，實質合理性是前資本主義社會秩序的本質特征，在資本主義的現當代社會已經失去了其存在的基礎，取而代之的是紀律嚴明的等級制度、條理化和工具化。換句話說，韋伯企圖以理性摒棄一切人的因素，包括道德因素在內，將道德排除在組織體系之外，使得政府系統中道德責任分離于技術責任，從而使二者皆陷入困境。此外，道德責任的實現相對于技術責任的實現有著更大的難度。其困難之處在于道德本身，它主要是一個內在的約束機制，而非外在的強制機制，這些都無疑導致對技術責任的偏頗。重技術、輕道德便成為現實中的傾向與主導。作為現代政府管理標志的公務員制度自建立實施以來，在行政責任的落實與到位上起到了巨大的作用。公務員制度的核心便是功績制，英國的《諾斯科特、屈維廉報告》與美國的《彭德爾頓法》都一致將其作為新的人事制度原則確立下來。我國《公務員暫行管理條例》中也明文規定，“公務員考核內容為德、能、勤、績四個方面，以績為主”。近年來，行政部門中逐漸推行末位淘汰制，香港和其他一些國家地區也實行高官問責制，這些制度無不是建立在對公務員崗位責任完成情況的客觀評價基礎之上的。

毫無疑問，這些機制的實行為行政管理提供了強大的動力源。但與此同時，隨之出現的問題也越來越突出，主要表現為對技術責任的偏頗與倚重。從某種程度上來講，功績制關注的首要目的是以盡可能科學和量化的標準和方法來客觀地評估公務員的技術性責任，從而為其他相關配套制度提供依據。這種對技術性責任的偏重也是官僚制的特點之一。現性官僚制理念下的行政合法性在于其對規則和程序的嚴格遵守與依賴及由此而產生的效率，由法律、行政規則等構成一整套規范以確保形式理性或形式正義的價值取向。然而，在現實運行中，不可否認的是大量違背正義的現象不能不令人深思。在大量的腐敗案件中，我們發現許多官員其實是一種典型的“兩面人”，一方面他們工作盡職盡責，能力強，政績突出，屢有建樹，形象高大，群眾威信高，有的甚至當選為人大代表;另一方面又道德敗壞，腐化墮落，貪贓枉法，損害公眾利益。他們集兩種對立、矛盾的品質于一身，成為“矛盾的統一體”。在大多數情況下，我們看到的是他們的正面形象，考核到的也是他們外在的崗位責任或技術責任的政績。一旦東窗事發，人們一邊為之憤慨，又一邊唏噓不已，為之惋惜。凡此種種，無不突出反映了以技術責任為重心的公務員責任制的危機與困境。其突出表現在:首先，公務員在日常行政事務的處理中重過程而非結果，重形式而非實質。官僚體制下以技術責任為重心的責任制是一種關于行政人員的最低限度的責任規定，而且也主要是對程序意義上的責任作出規定，對于積極意義上的責任尤其是道德責任則無法作出規定。②

也就是說，各種法令、規章只能對行政人員的行政行為在政府體系中的運作程序作出理性的規定與設計，而對于行政行為的結果往往無法控制，對行政人員在行政行為發生過程中采取的態度也無法作出強制性的規定。在這種情況下，技術政績作為一個比較容易量化的東西往往并不能涵蓋公務員德才素質的全部內容。而為了單純追求所謂的突出政績，實現個人的功利目標，公務員選擇的便是照章辦事，機械、僵化地服從命令，只注重“正確地做事”，即不做法令、規章禁止做的事，不注重“做正確的事”，即不考慮如何使所做的事真正達到促進社會公益的終極價值。事實上，這種目的和手段倒置的形式合理性在現實中已產生了許多行政行為的誤區，也就是公務員的行政行為可能是完全合乎法令制度的規定的，然而卻可能是不合理的，甚至于是對公共意志乃至公共行政價值的直接挑釁。

其次，公務員行政行為的畸變與異化。理性的極端化導致人的行為的異化，對技術責任和規則的偏重使公務員成為齒輪上的齒，只會例行公事而喪失感情。技術責任和組織目標蠶食著人的個性、自由及發自內心的工作熱情和責任感。在極度的工作任務壓力之下，一些公務員為單純追求完成任務，甚至會選擇非正當手段創造“政績”。潛藏在那些不良行為背后的正是公務員單純追求完成技術責任之“政績”，而忽視甚至拋棄道德責任，不顧及公眾切身利益的表現。更有甚者，少數官員大耍“兩面”戲法，一面是光輝的能力突出、政績顯赫的“好干部”，另一面又是陰暗丑陋、違法亂紀、道德敗壞的腐敗分子。這些現象都直接影響著公眾與行政人員之間的感情與相互信任，也直接影響著一個政府的形象與權威乃至公共政策的有效推行。

三、完善功績制，重構技術責任與道德責任的統一體

對現行功績制的改造與完善從根本上來講就是要加強道德責任的權重，在原有的重視技術責任的導向上強化倫理關系、價值觀念和道德意志在行為中的支配性作用。道德責任不僅是技術責任的補充，更是技術責任的升華。只有行政人員具備充分的道德責任意識，同時在功績制中對道德責任作出制度性的評估，才能使公務員在最充分地履行其技術責任的同時，超越法令、制度對其技術責任的一切規定，從個人利益的狹窄圈子中走出來，變被動為主動，把維護公共利益作為不可移易的目標。公共權力的本質屬性即公共性，公眾是其權力的來源，因此，作為公共權力的行使者必須以維護公共利益為己任，這是公共權力屬性的內在要求，它決定了公務員在履行職權過程中既要堅持重視技術責任，更要重視和承擔完全的道德責任。公共權力的屬性集中表明行政主體在依法從事國家事務和社會事務管理活動中，行使的是公共權力，謀取的是公共利益，承擔的是公共責任，對這一點的深刻認識是理解和探討當今行政道德責任重構定位的理論平臺，也是對公共行政行為及其績效進行道德思考與評判的直接理論依據。③

在實踐中要做到這一點既要培養以公務員本身為主體的道德意識信念與高度的道德責任感，通過公務員內心道德的信仰、意識與信念的強化，將剛性的他律責任轉化為柔性的自律責任，以賦予責任履行的內在動力，這種道德自律在整個道德責任建設中居于核心地位。④同時，與之相配套的是建設以公民政府組織和其他國家機關為主體的道德責任監控機制，因為道德責任的強化除了借助自覺與自律的力量之外，還必須有強制力的威懾和社會監督，良好的道德責任只有在外在監督和內在修煉的綜合作用之下才能建構與加強。⑤因為盡管每個人都有善的潛質，但這種潛質單靠自律是不能完全開發與激活出來的，只有通過制度化的行政道德責任機制建設，使他律與自律相結合，才能謀求道德責任的真正落實。當前，加強道德法制化建設已成大勢所趨，不僅發達國家，包括一些發展中國家，也都在制定公務員道德法方面作出了一些有益的探索，取得了可資借鑒的經驗;還應大力加強公共監督的力度，運用多種形式建立一套有效的道德責任反饋與調控系統，這些形式主要包括行政公開前提下的行政聽證制度、公眾調查、隨訪、專門的公眾監督小組或委員會，廣泛吸納公眾對公務員行政行為的價值、道德水平與工作作風的評價，聽取社會輿論、社會思潮乃至民謠所反饋的公眾意見，以公民的廣泛介入和監督作為道德責任反饋的主要手段，及時反映公務人員服務的質量、作風行為規范和職業道德水平等信息，通過對公務員個人行為中的善惡，尤其是運用公共權力中的道德水平為主要評價內容和標準，及時準確地收集、分析、綜合相關信息，以不斷調整和規范其行政行為，形成政府、公務員和公民之間的互動。當然，要做到這一點，首要前提是要實行政治民主，大力推行行政公開與行政參與。可以說，政府及其公務員道德責任反饋機制的效度與信度是與一個社會民主和公開的程度成正比的。

總之，強調技術責任與道德責任在行政責任中的統一與并重，其根本目的就是要保證公共行政實踐形式與實質的結合、手段與目的的統一、內在與外在的協調，使公務員不但客觀上能夠遵守各項規章制度，完成各自的崗位責任，還能夠從主觀意識上明確自身職業責任的要義，從行動上自我設立更高的標準和要求，以公眾為中心，真心誠意地為公眾謀利益、辦實事、辦好事，以公眾高興不高興、贊成不贊成、滿意不滿意、答應不答應作為行政工作的出發點和落腳點，積極主動地轉變工作作風，切實提高公共管理與公共服務的質量和水平。