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摘要：自公共行政發展以來，有關其學科身份及合法性地位的爭議一直存在。這種源于“政治—行政二分”的公共行政“身份危機”亟待廓清，而公共行政的“自我意識”的發展的過程就是對公共行政身份危機的一次再思考、再梳理。公共行政“身份危機”在實證主義、規范價值這兩種研究取向的推動下繼續發展。公共行政學界中諸多學者的理論流派也以各自的觀點力圖破除、彌合公共行政“身份危機”。推進公共行政學科的合法性的重構，有利于化解當下“身份危機”的現實，促進公共行政的發展，進而實現有效治理。

關鍵詞：身份危機；實證主義；規范價值；合法性

自威爾遜的《行政學之研究》發表以來，當代公共行政發展僅百余年，在發展的過程中對“身份危機”的克服體現在公共行政學科“自我意識”的逐漸清晰。不論是邏輯實證主義取向，還是對規范價值的堅持，兩種不同研究視野的交鋒推動了公共行政向獨立的道路上更進一步。而圍繞著公共行政的研究方法、價值取向所展開了一系列論戰，這些對話和爭論是有訴求的，也應當是有結果的。爭論的結果無一不指向化解公共行政“身份危機”這一目的。公共行政“身份危機”的化解離不開其學科合法性重構。這里所提到的“合法性”不單是指“合乎法律”這一基本概念，更強調“合理性”及規范價值中的“正當性”，是一種不僅包含事實認定上的“合法”，更有“正當”與“認同”，并且側重于此。

一、公共行政“身份危機”的實質：公共行政“自我意識”的發展

公共行政的發展初期，通過“政治—行政二分”以期將行政獨立出來。公共行政的“身份危機”源于“政治—行政二分”的困境，“政治—行政二分”曾是公共行政學科獨立的理論起點，威爾遜提出將行政事務從政治的混亂和沖突中剝離，同時脫離政治學的從屬地位，使行政遠離政治。突出政府應用盡量的高效率、低成本來完成工作。“政治—行政二分”主張鮮明，無論是威爾遜還是后期古德諾對此的深化，都以“去政治化、去價值化”給學科以定位，幾乎一致地將高效率作為唯一的標準。而事實上，無論從理論或是現實來看，政治與行政從未真正分離。“政治—行政二分”對于公共行政的合法性內涵，采取了不回避，也不直接面對的態度，拓展出行政“合理性”的同時，將“合法性”歸于政治。后期“政治—行政二分”主張不斷地經受質疑與批判，二分法下的學科創制基礎遭到撼動，學科自我建構的基點的缺失也使后來“身份危機”愈發凸顯。公共行政的“身份危機”并不是一開始就存在的，公共行政在20世紀30年代曾處于被廣泛認同的“正統時期”，學術界和實務界的普遍認同也使公共行政領域出現“祥和”的氛圍，共同的信念占據了當時的公共行政發展。建構和爭取共識對于理解當代學科史是必要的。不得不承認，“正統時期”的公共行政一定程度上符合一個學術共同體的普遍共識的這種需要。一方面，公共行政的起源清晰，威爾遜的《行政學之研究》成為了公認的標志性起點；另一方面，公共行政的早期經典著述及政府雇員的職業協會，也使這一學科有了系統化的文本、制度化的支撐。

自20世紀40年代開始，公共行政的發展階段中“正統”公共行政的穩定狀態遭到了諸多學者的撼動，諸如：芬納、西蒙、沃爾多、達爾、弗雷德里克森、德魯克、羅森布洛姆等人以不同的聲音展開了對傳統公共行政的批判，這些不同的聲音有著共同的指向：即觸動傳統公共行政曾經“學術共識”的根基。如：這一過程中，西蒙和沃爾多的思辨方式從公共行政的發展史上看是無法越過的爭論，一邊，西蒙主張重建一門更加精致，更有效率的科學；而沃爾多也毫不留情地揭示除了公共行政薄弱的規范性基礎和對民主內涵的忽視。完整地了解“西沃之爭”及其他學者間的爭論，對于化解公共行政的“身份危機”來說起到了橋梁作用。這種“反正統”的趨勢源自公共行政內在發展不可避免，甚至說在當時不可調和的矛盾:技術理性被曾千呼萬喚置于現代性下的首要位置，而美國的民主傳統又無法對價值理性避而不談。這二者是公共行政的兩個不可或缺的部分，技術理性與價值理性相互否認的邏輯使公共行政的“身份危機”愈發突出。而“危機”一方面確實代表發展中的停滯與困境，另一方面，更是探析未來學科發展出路的最佳時機，是學者以學術爭鳴共同做反思性的努力的重要使命。圍繞著實證主義、規范價值兩種取向，克服“身份危機”的過程，正是公共行政發展出“自我意識”的過程。公共行政的“自我意識”是一種能向百余年來發展歷史學習的能力，只有一門學科真正地發展出了“自我意識”，才有可能走向成熟，才能清晰地定位學科的過去、塑造學科現在的狀態且有意識地探析學科的未來發展路徑。在具體分析公共行政是一門學科還是一種專業方面，公共行政缺少本領域自身發展出來的理論，究其根本，要歸因于公共行政本身是一個邊界模糊的知識領域。由于缺乏內在的理論基礎，公共行政需要從其他學科引入規則，使學科合法性無法確認。公共行政人員作為公共行政組織制度與實踐的連接點，其自身的正當性決定著公共行政實踐的合法性。

二、公共行政“身份危機”的爭論主線：邏輯實證主義與規范價值研究的交鋒

公共行政的發展歷程中，在其獨特的經濟、社會、政治和意識形態的影響下，已不斷發展出與相關聯的諸多理論。公共行政的每一階段的發展都應將其置于特定的物質環境與意識形態框架內來加以審視。在公共行政發展史上，無論哪一階段的發展，不可避免圍繞著兩條重要的主線即邏輯實證主義與規范價值研究，在這兩條主線的相互碰撞、交融的過程中，才是展現現代公共行政學完整發展的過程。實證主義精神的背后很大程度上是對科學的方法和精神的依賴，雖然它是一種不完全囿于科學與技術的思想體系，但對于“如果我們能測量某種東西，我們就能了解它”，這種對于“測量”工具的推崇的準則，還是成為了科學管理發展的，尤其是起步階段發展的基點。而科學管理對公共行政提供了一種啟發性的視角，科學管理運動發展出的理論也影響了公共行政的發展，部分學者認為二者將來有結合的趨勢。在啟蒙運動的影響下，自然科學獲得了長足的發展，科學的貢獻使人們意識到了科學的力量。科學讓人們擺脫了個人桎梏的依附狀態，一改過去不能自主運用自己理性的狀態。進而，啟蒙運動對思想界造成的震動使其達成了這樣一種共識：只有科學才能使人日已掌控實在，走向進步。但僅僅依賴技術力量，工具性的手段被誤讀為目的本身，這種發展的向度與“為了實現人的自由與解放”這一初衷無法契合，而人的尊嚴、價值也在這一過程中逐漸被剝離。這也是以西蒙等人為代表的學者提出了邏輯實證主義這一方法論來重構公共行政的深層次原因。

西蒙思想背后的意蘊：一定程度上是追求經濟效率和成果—收益理性的趨勢，而將其他的公共價值排擠到話語和決策的邊緣地位。如馬爾庫塞所說“關于目的性、實用主義、技術、效率看似價值中立的理性，實際上包含了利潤最大化和統治的真實精神。”而另一邊，主張引入民主、公民權利等規范價值，強調公共行政就是一種政治理論，不應忽視政治維度在公共行政理論實踐與改革中的重要性。正如沃爾多在其《行政國家》中批判了以“政治—行政二分”為基礎的“正統論”行政學，對“正統論”行政學中隊科學主義和工具理性的推崇提出質疑，同時主張弱化“決策”與“判斷”之間的區別，將公共行政在民主制的作用中加以理論化，堅定地拒絕行政中立并提倡對專業化的訴求。“正統”公共行政興起有賴于美國當時的物質環境、意識形態，并不是一成不變的真理。然而隨著時展，“正統論”受到沖擊。

公共行政發展過程中就邏輯實證主義與規范價值研究中不能避開的一場爭論就是“西沃之爭”。“西沃之爭”的出現正是在美國公共行政被“身份危機”所籠罩的時期。“西沃之爭”是學術立場、研究視角上的碰撞，這種探索如黑格爾所說的，概念構成認識之網上的“網結”，爭論正提供了一個公共行政新的認知視角。二者關注到了這種“危機”的存在并在各自領域捍衛各自的不同哲學傾向和思想方式。就公共行政的核心價值應是“可測量的”還是“價值負載”的“西沃之爭”開啟了此后近六十年的范式分離與競爭，而由此引發的公共行政“身份危機”也對之后半個多世紀的研究走向造成了深刻的影響。邏輯實證主義堅信知識應由科學來壟斷，摒棄一切無外在可測量性的問題。而20世紀后半期，一方面，實證主義成了“科學能夠揭示真理”的代表；另一方面，不認同政治行動者的信念、態度及價值，都使其影響力大幅下降。邏輯實證主義自泰勒等人研究影響金屬切割的變量與最有效的計件工資制開始，科學管理基于“效率至上”這一原則如火如荼地開展，而圍繞著謀求最高的工效，是標準化的操作方法和環境，忽視了人性的特征。對于當時的社會現實是存在一定合理性的，但在具體實施的過程中違背初衷的現象時有發生，犧牲工人利益以達到所謂的“共同利益”不可避免。

泰勒的“技術化決定論”使公共行政大踏步地走向科學化這條道路。泰勒的觀點對于私人行政來說，或許是有用的，這種與商業文明僅僅相聯的手段，確實利于管理。亦如西蒙的觀點，無法加以測量而取代以價值判斷的行政思想是無用的。而后期的科學管理并非時刻清醒地與科學比肩而行，受到當時美國輿論的沖擊，它的目的中滲透了民主的、道德的目的，科學與價值領域的思想整合的意向值得我們關注。“身份認同”與自我意識的發展使西方公共行政面臨一種發展的“身份危機”。

三、公共行政的學科合法性重構

公共行政“身份危機”表現之一是作為一門學科來說的“危機”問題，即公共行政的研究取向問題。羅布特•達爾在《公共行政科學：三個問題》中曾展望，公共行政科學的形成標準之一即規范價值的地位被清楚地確立；通過比較研究，發現超越國界與特定歷史經驗的原則和通則。放眼現今的公共行政發展，我們可將這種理想理解為：學科研究方法的確立與學術共同體身份的認同。依據麥爾文在《對話：知識與研究》中與彼得的爭論，麥爾文提及“公共行政學家社群”這一身份，即對自己的身份有專業上的認同感，將研究領域明確。麥爾文認為，從機制與思想上嚴肅對待公共行政的純粹研究與應用研究，將這兩部分區分開。于應用研究領域，以專業的姿態，服務于專業需要的立場。這與沃爾多所提出的“職業化”身份，沃爾多強調“行政人員必須保證忠誠于他的專業及身份”，二者不謀而合；于純粹研究領域，要重拾公共行政作為一門社會科學學科的地位，并以更加寬容的態度來接納來自其學科領域的視角與方法。麥爾文所認為的公共行政身份危機的中心，正是在學術訓練上拉向主流學科，在意識形態承諾上指向專業化立場，非缺失某種核心概念或認識論基礎。

就能否視“公共行政”為一門科學這一問題以及公共行政的學科研究方法上，承認科學的發展所帶來的優勢所在，而崇尚科學不代表將公共行政這一學科發展成“硬科學”。關于公共行政的研究方法，社會科學與自然科學在研究方法上有很大程度的相似性，但若將邏輯實證主義的研究方法完全置于社會科學的研究方法中，全盤接受自然科學的標準，是不妥當的。實證主義、規范分析、批判理論等等，這些都是人文社會科學的重要研究方法。隨著時代進步及對研究方法的探討、反思，不難看出，公共行政領域的發展不能僅以效率作為衡量的標準，效率也并非一個價值中立的概念，更不應出于行政“科學化”的中心地位。一定程度上，過分強調效率成為了民主理論發展的絆腳石。盡管“價值決策”與“事實決策”在實際的行政過程中是一個相互融合的整體，但并不妨礙在邏輯上的區分。公共行政的萌芽階段也部分源于對以“可測量是科學準則精神”的突破，公共行政有必要給我們指出以指標測量為準的真實世界是存在局限性的，一個成熟且精致的公共行政將摒棄一般性的原則，其定向為價值，并受政府目的，價值多元主義和偶然的意愿所影響的。而對規范價值的不懈追求，不代表著放棄理性，而意味著認識到重新評估其合理性。不因醉心于科學的成功，視科學的合理性為理性的本質。就人文主義立場來看，為人類服務才是科學的終極價值，每次科學性的研究、改進，即使不能夠直接應用，也應有良善的出發點。

在公共行政的發展過程中更應重視公共行政的廣闊的歷史性和規范性背景，公共行政是在民主的名義下進行的。如果說公共行政發展改革的過程中，理論與實踐之間確實存在著某些暫時不可逾越的距離，那么制度和實踐就是理論的體現。倘若不以“公民身份與自由、民主與法律、權利與義務”諸如此類的承載著理論的語言，就無從描述政治生活，更勿言參與其中。對于理想和現實之間問題的回答、探索是公共行政合法性、發展性根植的土壤。這些種類繁多的社會問題、倫理道德問題等的出現是法律無法完全判斷的，只有將其理解為源自品質塑造的缺陷時，才能得到理解，甚至說只有如此，才能加以應對。這種缺陷是將目的本身的合理性置于手段的合理性之下的后果。只有制度不僅僅是構想出來的理念借以實現的工具，這些制度本身就具體化了的理念。

四、結語

公共行政的發展是與“危機”同行的過程。增強對公共行政學自身理論歷史的研究，有利于理解危機的現實。雖然效率的重要性是無法避而不談的現實挑戰，但價值理性的缺失將造成精神層面的不可銜接，價值理性應是我們不變的內在追求。公共行政“身份危機”的發展過程是發現“危機”，化解“危機”的一個契機，不論是力圖構建責任政府同時實現高效行政，還是對規范價值的引入，給予公共行政就是一種政治理論這樣的身份。或許無法將公共行政“身份危機”徹底化解，但于學科來說，對價值理性的重視，有利于填補公共行政實踐中的問題與美好理想之間的差距，進而逐漸彌合這種“身份危機”。于公共行政實踐來說，只有作為政治生活的真正參與者，才能實現自治，才能使得自由的實踐成為可能。在公共行政的發展中，一定程度上對價值理性的還原，以對價值多元化的追求去引領公共行政的發展，才能真正實現自我革命，在持續的改革創新中去沉疴，謀新生。

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作者:王俊鶴 單位:大連海事大學