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一、市場與政府的關系——“看不見的手”與“看得見的手”

古典政治經濟學的創始人亞當斯密認為資本主義的發展“受著一只看不見的手的指導”。他指出，在市場的自發作用下，每個人為追求自己的目標而努力的時候，他就像被一只“看不見的手”指引著去實現公共利益。政府應放任經濟自由發展，依靠市場自發調節。亞當斯密在主張由“看不見的手”充當社會經濟主要調節器的同時，認為政府的經濟職能是有限的，無非是充當一個經濟上的“守夜人”的角色。

20世紀30年代前，西方資本主義國家主要采用自由市場經濟體制，這種體制特點在于強調市場自發調節，盡可能排除政府對市場經濟的干預。市場機制廣泛地發揮作用。而且，在很長一段時間內，市場機制的全面運行也確確實實空前地調動了人類的創造力與生產力，積累起巨額的財富與資本，給資本主義經濟帶來了極大的繁榮與社會進步。但隨著資本主義向其高級階段的發展，種種難題也隨之出現，而且是市場本身無法克服的問題，這就是所謂的“市場失靈”。這些困厄與危機，是并非由“看不見的手”可以回春的惡疾。為了擺脫危機，資本主義各國運用不同的政府干預經濟生活的措施，并取得了一定的效果。一次次緩解矛盾或“化兇為吉”，在他們看來，首先是得力于“看得見的手”，即政府對市場的干預。

市場經濟作為一種基本的資源配置方式，始終處在不斷發展變化的過程之中，人們對市場經濟的認識也在不斷發展和深化。現在人們普遍認為，雖然市場機制可以有效地配置資源，但它不是萬能的，市場機制最佳功能發揮所依賴的市場條件在現實經濟生活中無法實現。

現代制度經濟學家霍奇遜也曾經指出，一個純粹的市場體系是行不通的，“一個市場系統必定滲透著國家的規章條例和干預”，“干預”本質上一定是制度性的，市場通過一張“制度網”發揮作用，這些制度不可避免地與國家和政府糾纏在一起。也就是說，在市場經濟條件下，市場機制不可能完全脫離政府單純地發揮作用，在市場作用的合理限度以外必須要有政府的作用。

二、政府對市場的作用——有時好，有時壞，有時不好不壞

政府如何在市場經濟的條件下發揮積極的作用，或者說，政府對市場的干預是少一點好、還是多一點好？這一直是市場經濟理論爭論的焦點之一。

關于政府對社會經濟發展的反作用，正如恩格斯在致施米特的信中所指出的，國家權力對經濟基礎的反作用可能有三種：

（一）它可以沿著經濟發展方向起作用，在這種情況下就會使經濟發展比較快些；

（二）它可以沿著與經濟發展相反的方向起作用，在這種情況下經濟發展就會倒退甚至崩潰；

（三）或者是它可以阻礙經濟發展沿著某些方向走，而推動它沿著另一種方向走。這第三種情況歸根到底還是歸結為前兩種情況中的一種。但很明顯，在第二種和第三種情況下，國家權力給經濟發展造成巨大的損害，并能引起大量的人力和物力的浪費。所以恩格斯又說：“一切政府甚至是最專制的政府，歸根到底都只不過是本國狀況所產生的經濟必然性的執行者。它們可以通過各種方式——好的、壞的或不好不壞的——來執行；它們可以加速或延緩經濟發展及其政治和法律的結果，可是最終它們還是要遵循這種發展。”

在這里，恩格斯對于國家政府對經濟發展的反作用所作的精辟論述，表明了上層建筑對經濟基礎的反作用這一原理。但是，在現代市場經濟條件下，我們談政府的作用，并不能只滿足于這一原理，我們必須越來越多地使政府成為經濟基礎的內生因素而起作用。在市場經濟體制下的政府，總是要運用市場機制在一定程度上達到其目的。

三、政府在市場經濟條件下應當扮演的角色——是裁判員，而不是運動員

市場經濟，毋論是資本主義市場經濟抑或社會主義市場經濟，都有一個共同特征：以市場機制作為合理分配社會資源的基本手段。那就是，由企業充當經濟活動的主體，根據市場的供求，合理地組織生產和營銷，有效地滿足消費者的需要，贏得最大利潤。經濟權力，特別是投資決策權，是掌握在企業而不是在政府手中；而政府作為“政治實體”，因其行為所遵循的多是“非經濟原則”，本身并不適宜于掌握投資和營運資本。因此，凡屬按經濟原則經營的經濟事業，均交給企業（在資本主義市場經濟中當然是私人企業）去經營，政府不要干預。總之，政府依靠自己的財政力量及各種政策，努力建造一個良好的可供千萬家企業充分表演其才能的經濟大舞臺。宏觀經濟學習慣于把市場的活動譬喻為球賽，企業是運動員，政府是裁判，政府不能既當裁判又當運動員，否則一定會導致混亂。

中外市場經濟的實踐表明，市場經濟作為競爭經濟，其本身卻不能維護公平競爭的市場環境。這是因為，市場經濟雖然較之高度集中的計劃經濟在優化資源配置，促進國民經濟發展方面具有顯著的優越性，但是，它不是萬能的，市場本身也存在一定的缺陷，主要是：經營者以自身的經濟利益為本位，按照自己的意志依照商品價格的升降從事經營活動，自由放任，會導致市場經濟的盲目性；又由于一些經營者為了追求個人利益最大化，在競爭過程中會實施不正當競爭行為。特別是他們會利用自己的壟斷地位或控制支配市場的優勢，對社會財富進行不公平的剝奪，使許多經營者的經濟利益受到損害造成不公平。然而，市場經濟的缺陷，其機制自身無法克服；受自身經濟利益驅使的經營者也不可能以自覺的行為來補救。為克服和補救市場經濟的缺陷，維護公平有效的市場競爭，就要靠國家有意識地運用政策和法律進行引導。因此，國家對市場經濟進行適度干預是必然的，不可缺少的。

E•S•薩瓦斯有一句名言：“政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長劃槳”。的確，多掌舵少劃槳的政府才是力量更加強大、更具有生機和活力的政府。因為，說到底，那些為航船掌舵的人對目的地影響的力量遠比那些劃槳的人要大得多。

掌舵只是一個形象而深刻的比喻，其含意是表明了政府的控制能力。因此，政府行為的方式問題，也就是政府如何調控社會、調控市場的問題。當然，正如掌舵人與劃槳人的關系一樣，政府對社會、市場的調控，是方向上的調控，其所要達到的結果是使社會和諧有序地發展，使企業充滿生機和活力；凡是市場能辦的，政府就不去辦，凡是能由社會做的，就讓社會去做。然而，市場經濟下政府的作用必不可少，必須在自身財政能力所允可的范圍內履行一些經濟職能，彌補市場機制的缺陷。這些職能，概括起來，主要有以下五個方面：

（1）運用財政政策及貨幣政策，實施宏觀經濟管理，確保國民經濟的穩定，盡可能防止過大、過頻的波動；

（2）舉辦基礎設施工程及公用事業，創立一個有效、有利的投資環境；

（3）確立各種經濟立法及法規，維護全國市場的統一和正常秩序；

（4）實施產業政策，指導或引導產業結構的調整；

（5）運用收入政策及社會政策，維護社會公平及安定。

總之，在市場經濟中，政府是經濟大舞臺的設計師和建筑者，但不是演員，演員是企業；政府是球賽中的裁判和巡邊員，但不是運動員，運動員是企業。切忌“越俎代庖”。

四、全面貫徹落實科學發展觀，充分發揮政府在市場經濟條件下的積極作用，努力構建和諧社會——需要的不僅是共識，更是決心

（一）需要澄清的幾種模糊認識

1．在市場經濟下，政府放權，限制政府權力在經濟體系中的使用范圍，并不意味著權力的消失，而是意味著部分權力的轉移。政府放權過程不是單純地下放政府權力和實行政企分開，而是一個雙向過程：一方面體現出權力要集中，如國家的宏觀調控權；另一方面，權力要下放。也就是說政府對經濟生活的宏觀調控的程度與政企分開、權力下放的程度是一種互相制約的關系。要想停止政府對企業微觀經濟活動的直接干預，就必須強化政府對宏觀經濟生活的調控能力，否則就會導致經濟生活的失控混亂。政府下放的只是部分權力，是把企業生產經營管理的權力切實交給企業。弄清這一點，有助于吸取我國改革中的經驗教訓，加速我國市場化進程，建立和完善政府宏觀調控機制。

2．在市場化過程中企業和社會權力的強化并不必然地意味著政府權力的弱化。關于這一問題的認識，眾所周知，在經濟體系中政府權力范圍的廣泛程度和政府行使權力的有效程度并不是一回事，如果抽象地、籠統地談權力的強弱就混淆了這種區別。市場經濟體制就是要使市場對資源配置起基礎性調節作用，市場化要求限制政府權力在經濟體系中的使用范圍，也就是要把政府權力在經濟體系中的使用限制在其力所能及的范圍內。同時，根據權力有限的原則，正如加里•沃塞曼所論述的：“權力有限的政府原則意味著政府的權力要受被管理者的權力和自由所限制。這一原則基于立憲政府的根本思想：人們把憲法列舉的權力和職責授予政府，同時把其余的權力留給自己。這項政府協定意味著政府的行動必須依據法律規定，而法律是得到被管理者的同意（雖然是間接的）而批準的。”因此，在經濟體系中，對政府權力需要限制的是權力使用的范圍，而不是范圍內政府行使權力的有效性。在政府權限力所能及的范圍之內，政府應擁有不可動搖的絕對權威。

3．政府在經濟體系中行使權力的范圍、程度并不是一成不變的。政府在市場經濟發展中扮演著重要的角色，但根據市場經濟發展的不同階段、不同時期，政府行使權力的范圍、程度也會有所不同。這種發展變化，是由市場經濟發展各個階段上的具體情況決定的，具有客觀性。經濟發展階段上市場經濟發育程度和經濟發展水平兩者之間存有較大的關聯，一般地，在市場經濟發育程度不高，經濟發展水平較低的情況下，政府在市場經濟中的地位和作用就比較突出，因為培育市場體系發展，彌補市場的缺陷和不足，組織經濟活動，都必須依靠政府力量才能完成。而在市場發展較成熟、經濟發展水平較高的情況下，政府作用的程度和范圍就有所下降，市場作用變的越來越大，在這種情況下，政府重新選擇經濟運行機制，采取積極不干預的經濟政策就成為必要。因此，正確認識我國社會主義市場經濟目前所處的發展階段是有效發揮我國政府作用的關鍵。

（二）我國社會主義市場經濟的現狀分析

從總體上看，社會主義市場經濟體制初步建立，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和市場配置資源的基礎性地位已經確立。但也應當看到，社會主義市場經濟體制還不完善，相對于經濟體制改革，政治體制、文化體制和社會建設等方面的改革顯得……滯后，貫徹落實科學發展觀的制度、體制和機制性障礙仍然存在。一是計劃經濟時期遺留下來的深層體制問題還未得到根本性的解決。我國改革盡管已走過了20多年的歷程，觸及到各個層面，攻克了不少難關，但仍然處于攻堅階段，舊體制要從根本上實現向新體制的轉軌依然面臨著十分艱巨的任務，還必須解決不少難度很大的深層次問題。比如，國有企業要建立現代企業制度這一目標早在1993年就已經確定，這項工作也一直在做，但目前國有企業離規范的現代公司制度、規范的法人治理結構還很遠，部分地區的國有企業股份制改革甚至出現走形變樣的情況。政府管理體制改革、社會事業體制改革、金融體制改革、壟斷行業改革等仍處于滯后狀態，還沒有真正觸及到深層問題，改革的任務還相當繁重。二是隨著經濟和社會發展，以前沒有暴露或不甚明顯的問題，現在日益突出。比如城鄉協調發展問題，經濟和社會協調全面發展問題，農民收入增長緩慢問題等等。這些問題之所以出現且不能很好解決，究其根本原因都在于相關體制未能理順。實踐表明，要實現城鄉、區域協調發展和經濟與社會協調發展，解決農民收入增長緩慢問題，必須深化農村改革，逐步改變城鄉二元經濟結構的體制，積極穩妥地推進城鎮化，健全區域互動機制，完善公共財政體制，等等。三是改革在各個領域的進展不平衡。囿于利益關系和配套條件等諸多原因，既定的改革有的進展緩慢，有的還沒有取得實質性突破，還有的深層次改革尚未破題。總的來說，改革滯后于開放，宏觀改革滯后于微觀改革，政府改革滯后于企業改革。四是改革的深入、開放的擴展和發展格局的變化，給制度、體制和機制創新提出了亟待解決又難以解決的新課題。比如，隨著經濟全球化進程加速，特別是我國加入世界貿易組織進入后過渡期，經濟管理必須按世貿組織規則和國際通行規則辦事，這對政府管理方式、管理制度和管理能力也提出了新挑戰、新要求。所有這些都表明，建立完善的社會主義市場經濟，我們還有很長的路要走。

（三）加強和改善政府與市場的關系，促進社會主義市場經濟又快又好發展

充分發揮市場經濟的作用和加強政府宏觀調控，都是建立健全貫徹落實科學發展觀的制度、體制和機制的基本要求，二者缺一不可，絕不能把它們割裂開來，甚至對立起來。只有在發揮市場作用的同時堅持和完善社會主義國家的宏觀調控，才能建立起完善的社會主義市場經濟體制，保證國民經濟持續快速協調健康發展。單純強調這一面、輕視或者忽視另一面，都不利于改革和發展大業。因此，構建我國社會主義市場經濟體制，既要堅持按市場經濟規律辦事，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府不該管也管不好的事一定不要管，將其真正交給市場，又要按照全面協調可持續發展的要求，不斷加強和改善國家宏觀調控，把政府應該管的事真正管住、管好，抑制市場機制的盲目性，實現經濟穩定增長和社會全面進步。現代市場經濟體制不排斥政府干預，但市場經濟條件下政府干預的前提是政府與市場功能的科學、合理界定，政府干預不僅不能違背而且必須服從市場規律，必須嚴格依據法律授權來進行，并且一般不介入具體的經濟活動。可見，能否處理好政府與市場的關系是宏觀體制改革成功與否的關鍵。

本來，在市場經濟中，政府只當“裁判員”而不當“運動員”；只有擁有政治權力的“政治實體”，而不是擁有經濟權力的“經濟實體”。這本是有關市場的共識或常識。那么，為什么在中國當前條件下，還會出現“政企”錯位的事例呢？很明顯，問題主要不在于認識，而在于體制。在政治權力與經濟權力依然相結合的體制下，這類事例很難避免，甚至說“理所當然”地發生。唯一的辦法，就是盡快將兩種“權力”截然分開。把經濟權力盡快從各級政府的行政羈絆中解脫出來，而完全納入市場經濟軌道。為此，一是需要切實的共識，二是更需要決心。所需要深切的“共識”，至少包括三個方面：（1）兩種權力“分開”的必要性，出自市場經濟的要求；（2）這種“分開”的艱巨性，因它涉及各級政府，不同社會集團的經濟利益，改組利益格局；（3）這種“分開”的緊迫性，即兩種權力的結合在計劃經濟體制下可以是廉潔或者比較廉潔的，而兩種權力的結合跟市場經濟聯系在一起，就容易滋生腐敗，這種狀態存在時間愈長，被腐蝕的程度將愈趨嚴重，甚至可能出現“官僚資本”，而且這種腐蝕性的既得利益將使得改革越發難以進行。這就把分開兩種權力的緊迫性尖銳地、嚴重地提到了我們面前。在上述三方面的深切的認識基礎上，能否實現政企分開、改善政府與市場關系，就要看政府是否具有堅強的決心了