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摘要

一依法治國的概念…………………………………………………………………

二依法治國的重點和難點在于依法行政…………………………………………

三要實行依法行政，首先必須樹立的觀念………………………………………

四依法行政目前所制定的措施和急需解決的問題………………………………

1．健全對行政規章的審查制度………………………………………………………

2．盡快制訂行政程序法，確保行政機關實施的行政行為在程序上合法…………

3．加強對行政執法的監督，行政執法效率的高低，執法人員的廉潔公正，是廣大

公民極為關心且與其利益極為密切的問題…………………………………………

五依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內容………………………

參考文獻………………………………………………………………………………

摘要

依法治國要求各國家機關都嚴格依法（包括憲法）行使其權力，依法處理國家事務，治理國家。世界各國都一樣，國家機關中對經濟和社會發展影響最大，與公民關系最密切且休戚相關，因而權力最大、機構最多、人數最眾的，是行政機關。自然，行政機關能否依法辦事，對公民的榜樣作用也最強。國家所頒布的法律、法規，百分之八十都須行政機關執行。因此，行政機關能否依法行政，將從總體上決定我國能否依法治國，建立社會主義法治國家。

Abstract

Legallyrulesanationrequestsvariousstateagencytobeallstrictlegally(includingconstitution)exercisesitsauthority,legallyhandlestheaffairofstate,thegovernmentcountry.Thevariouscountriesisallsame,inthestateagencydevelopstheinfluencetotheeconomyandthesocietyinabigway,relateswiththecitizenmostmakesalsoisboundbyacommoncause,thustheauthoritybiggest,theorganizationaremost,thepopulationmostnumerous,istheadministrativeorgan.Thenature,whetherdoestheadministrativeorganlegallyhandlematters,isalsostrongesttocitizen''''sexamplefunction.Thecountrypromulgatesthelaw,thelawsandregulations,80%allmusttheadministrativeorgancarryout.Therefore,theadministrativeorganwhetherlegallyadministration,fromtheoveralldiddecidewhetherourcountrylegallydoesruleanation,foundsthesocialismcountryundertheruleoflaw

一依法制國的概念

依法治國與法治的概念在內涵上是相同的，因為法治本身表達了一種治國方略或社會調控方式。法治是保持社會穩定和長治久安的基礎，也是維系社會進步、保障人民福祉、促進經濟繁榮的關鍵所在。隨著我國社會主義市場經濟的發展，關于法治應成為我國社會所追求的目標的觀點，已成為有識之士的共識。

二依法治國的重點和難點在于依法行政

依法治國必須要切實貫徹依法行政。法治（RuleofLaw）的本來含義是指“法的統治”，即法居于國家與社會的統治地位，而不只是國家用法來治（Rulebylaw），在真正的法治社會，國家機構本身也受法的統治，即受法的制約和監督，只有在政府的行政權力受到法的嚴格制約的情況下，才意味著法治的真正建立和完善。在實踐中通常流行的所謂“權大于法”，很大程度上就是指行政權力大于法律、行政權力不受法律的制約，這顯然是與法治的原則背道而馳的。

從實踐看，依法治國的重點和難點在于行政機關。行政權力行使的特點之一是首長負責制，是命令和服從。同時，行政事務的繁雜性和緊迫性，要求行政機關必須強調辦事速度，強調行政效率，并給予行政機關在行使職權時以較大的自由裁量權。行政方式上的這些特殊性，使人們習慣于按個人的意志行事，忽視依照法律規定行使權力。與其他國家機關相比，行政機關在依法行使職權方面，自然會增加些不利因素。因此，很多國家都制定了行政程序法，力圖為行政機關行使職權時提供基本的行為規則，使行政機關與法院一樣，都受程序約束，以保障依法行政。只有在政府的行政權力受到法的嚴格制約的情況下，才意味著法治的真正建立和完善。在實踐中通常流行的所謂“權大于法”，很大程度上就是指行政權力大于法律、行政權力不受法律的制約，這顯然是與法治的原則背道而馳的。行政機關在社會生活中的極端重要性，決定了依法治國的關鍵在于依法行政。一方面，由于行政部門是主要的執法機構，法律賦予公民、法人的權利能否得到實現，為維護公共利益和國家利益而頒行的禁止性規定能否得到遵守，很大程度上取決于政府機關的執法行為。對公民合法權益的侵害行為的制止有賴于行政機關采取措施。如果行政機關勤政廉政、嚴格執法，自然會為全社會形成表率，法治的實現也就順理成章。如果政府機關不嚴格執法，甚至循私舞弊、貪污腐敗、以權謀私、欺壓百姓，視法律為廢紙，法的秩序也就蕩然無存。在此情況下，也根本不可能要求公民守法。另一方面，行政機關握有強大的行政權力，尤其是在我們這個具有官本位思想傳統的社會，崇尚權力比限制權力的觀念在社會中更為流行。如果行政機關不能嚴格遵守法律，則其行政權力將很難受到限制，而不受限制的權力必然導致腐敗。實踐中出現的“權錢交易”、“權權交易”、濫用權力等現象，都是因為缺乏必要的監督機制，難以保障嚴肅執行造成的。

事實上，我國長期以來對行政機關行使行政權力也很少從依法行政的角度提出要求；而是把“依法”看成僅僅是司法機關的事。我們一直把公、檢、法稱為執法機關，只有執行刑事法律才是執法，才必須以事實為根據，以法律為準繩，而并不把行政機關也看成是執法機關。尤其應該看到，行政機關在發揮其行政職能時，與公民、法人之間常常要形成管理者與被管理者之間的關系，此種關系是一種命令與服從的關系。行政機關行政命令、制訂規章等規范性文件、解釋行政法規等，都被認為是行政權的行使，而作為被管理者的公民、法人必須遵從。至于這些抽象的行政行為是否合理、合法，極少有人提出疑問。產生這種偏頗有其歷史原因，這里不作探索。把行政機關列為執法機關，稱為行政執法，是改革開放以后，特別是行政訴訟法頒行以后的事。但至今仍有人只把部分行政機關稱為執法機關，而將相當一部分行政機關排除在外。當然，這并不是說在此以前就不存在行政執法，而是說，人們尚未將實際存在的作出行政執法行為的行政機關，從法律的角度來認識和要求，恢復其執法機關的地位。認識上的這種偏頗，自然也將增加依法行政的難度。

三要實行依法行政，首先必須樹立的觀念

第一，行政機關嚴格執法、守法觀念。法律賦予行政機關必要的行政權力，使其治理國家和社會，同時行政機關必須在法定的范圍內并依循法定的程序行使權力，不管是實施抽象行政行為還是實施具體的行政行為，都必須依法進行。行政機關只有嚴格執法、守法，其權力本身才具有合法性，其行使權力的行為才是正當的。法治的含義在于人人在法律面前是平等的，在現代社會，行政機關及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要，因為“現代法治的精髓是官吏依法辦事，只有官吏依法辦事，接受法律的約束，才有法治可言。”誠如美國學者富勒所指出的：“法治的實質必然是在對公民發生作用時，政府應忠實地運用曾公布的應由公民遵守并決定是其權利和義務的規則，如果不是指這個意思，那就什么意思都沒有。”

第二，權力必須受到制約。在我國，一切權力都屬于人民，人民為了治理好自己的國家，需要通過經過科學分工的各個國家機關來行使權力。每個行政機關的權限應經過合理配置，其權限都必須是特定的、受到限制的，權力只有受到限制才能真正保障權力的正當行使。而不受限制的權力必然導致腐敗、絕對權力絕對腐敗，這是千古不變的真理。每一個機關都必須在法定的范圍內行使權力，自覺接受來自于其他國家機構及人民的監督。對行政權力實行有效的制衡，是保障依法行政的重要內容。當然，行政機關也應當主動行使職權，放棄或不行使職權，也未履行其對國家和社會所應盡的責任。

第三，尊重并保障公民、法人所享有的民事權利。公民所享有的民事權利是人權的法律化，必須受到政府的充分尊重。梁慧星教授指出，與專制主義、自然經濟的集權型行政經濟體制相適應的公法優位主義，認為“國家利益應絕對優于一切個人利益，國家權力可不受任何限制，國家行為具有天然合理性；一切社會領域、一切社會關系均應受國家行政權力的支配”。而建設民主政治和法治國家則要求充分保障公民的權利。按照法治的要求，握有公共權力的行政機關為實現對社會的治理，可以對社會公眾施加義務約束，但各種義務的設定都必須以保護人民的法定權利為出發點，公共權力應以保障公民、法人的權利作為一切活動的宗旨。當公民的權利受到來自于政府的侵害以后，應有權獲得政府的賠償，只有在此基礎上才能形成法治秩序。

四依法行政目前所制定的措施和急需解決的問題

目前，我國社會正處于一個轉型時期，人治社會應當逐步向法治社會過渡，而這種過渡的成功與否在很大程度上取決于依法行政的實現程度。應當看到，為實行依法行政，我國已先后制訂了《行政訴訟法》、《行政復議條例》、《國家公務員暫行條例》、《國家賠償法》等法律、法規，并已在實施中產生了明顯的效果。尤其是在《行政訴訟法》頒行以后，法院已可以對行政機關的具體行政行為實行司法審查，這對保障行政機關依法行政是十分必要的。但在實踐中，行政機關的活動離依法行政的要求還有很大的差距。行政“執法活動中亂立章法、以言代法、以權壓法、干擾執法、越權執法、濫施處罰、以罰代法、以罰代刑、徇私枉法、貪贓枉法、不履行法定職責等執法違法的現象仍然存在，有些現象表現得還相當突出。”對此，筆者認為當前應急需解決如下問題：

1.健全對行政規章的審查制度。實行正常的行政管理，需要行政機關制訂必要的法規、規章和其他規范性文件，行政立法是我國立法的重要組成部分，它們對有效地調整社會和經濟管理關系，發揮了重要作用。然而，應當看到許多政府部門制訂的規章因受到部門利益的主導，注重的是“設立機構、行使權力、收取費用、罰款沒收”，在制訂時缺乏合理的科學的論證。一些規章與法律的規定并不完全符合。某些規章甚至為亂收費、亂罰款提供了根據。從實踐來看，建立和完善各類規章的審查制度對保證依法行政十分必要。根據行政訴訟法，司法機關無權對這些規章實行審查。但依我國憲法第89條的規定，國務院有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令，因而對規章實行審查具有憲法依據，只是目前缺乏一套程序和制度的規定。如應由哪個政府部門承擔審查規章的職責，應由誰提出審查的要求，如果規章不合法，應通過何種程序予以修改，甚至宣告其無效，等等這些都需要作出規定。當前，為保障行政機關依法行政，一方面要對現行的規章進行清理，對不合理的甚至在內容上明顯違法的規章要予以修改、廢除；另一方面也要盡快健全規章的審查制度，對規章的制訂和出臺應嚴格把關。

2.盡快制訂行政程序法，確保行政機關實施的行政行為在程序上合法。程序是法律的生命，行政程序的法律化是現代法治國家重要的法律原則。依法行政，不僅僅是要求行政機關所實施的行政行為在內容上合法，而且應包括行政機關行使行政權的行為在程序上也應合法。行政機關在從事行政立法、行政許可、行政懲戒、行政處罰、行政調處、行政征收、行政強制和行政救濟等行為時，都必須符合法定的程序，當前，為制止行政機關“亂收費”現象，應當對任何一項收費辦法的出臺規定一套嚴格的程序，并對行政機關收費的權限范圍、收費標準、收費的支出，違反收費程序的責任、對受損害的公民和法人的補救等，都需要作出明確的規定。

3.加強對行政執法的監督，行政執法效率的高低，執法人員的廉潔公正，是廣大公民極為關心且與其利益極為密切的問題。但行政執法效果與廣大人民群眾的期望仍有明顯差距，而行政執法中存在的問題，很大程度上是因為缺乏對行政執法的合理的監督機制造成的。我國行政訴訟法的頒布為對行政行為的司法監督提供了法律依據，但行政自由裁量權受司法審查的范圍仍然有限，司法監督需要進一步加強。筆者認為，只要公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其財產和人身權利，并在法院提起訴訟，法院都應當受理，并應對具體行政行為的合法性予以審查。在對行政執法的監督方面，尤其應加強國家權力機關對各級人民政府的監督。全國和地方各級人大應經常展開一些有針對性的、有效的執法檢查，而不能做流于形式的檢查監督，對發現的問題應及時督促有關部門限期改正，而政府有關部門也應及時向人大報告改正的結果。當然，也應加強行政機關的內部監督，充分發揮監察機關和審計機關的監督職能。對“亂收費、亂罰款”現象應予以制止，對所謂處罰和收費中的利益分成制度應堅決予以廢除，對各種“小金庫”和私設的帳戶要完全納入審計的監督范圍，從而消除行政執法中因利益驅動而造成的對公民和法人的合法權益的侵害。

五依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內容

依法治國需要司法公正。黨的十五大報告明確指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”，是加強法制建設的重要內容。眾所周知，當前司法審判工作中最大的弊端是地方保護主義以及裁判不公。地方保護主義的表現形式是多樣的，審判實踐中最常見的是各級地方領導從維護本地當事人和地方的特殊利益出發，在執法活動中對法院的審判工作橫加干預，而一些辦案人員也置國家法律及案件事實于不顧，偏袒本地當事人，損害外地當事人的合法權益。某些素質較差的法官則以地方保護主義為保護傘，徇私枉法，處處為本地當事人開脫責任或謀取利益，同時也用以換取個人的好處及非法利益。而因司法腐敗、徇私枉法、法律素養差等原因而造成的裁判不公在某些地方的法院明顯存在，且已引起人民群眾的極大不滿。

依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內容。法治意味著法律的普遍適用和至高無上；法律平等地約束社會一切成員的法治原則，必須經由公正的司法活動來貫徹實施。隨著我國民主與法制建設的發展，人們逐步認識到，行政機關是權力機關的執行機關。權力機關的意志主要通過其所制定的法律表達出來，因此，執行機關也就是執法機關，行政機關必須依法行政。行政訴訟法把法院對行政機關具體行政行為的審查稱為“合法性審查”，也就是把行政機關看成是執法機關，要求其作出具體行政行為必須合法。合法的條件是：證據確鑿，即以事實為根據；適用法律法規正確，即以法律為準繩；并且必須符合法定程序。這就與司法機關在性質上并無二致。由此提出依法行政，反映了人們對行政機關法律性質的認識逐步深化。

但是，這樣說并不意味著實踐問題的完全解決。龐大的行政執法隊伍，在法律意識方面的水平和修養極為參差不齊；要使所有的行政領導都樹立起在作出重大決策和決定以前都問一問是否符合法律的規定和要求；使廣大行政機關工作人員明白作出任何一項涉及公民權益的規定和具體行為都必須有法律依據等等，決不是一件輕易的事。更何況許多行政行為與金錢利益直接關聯。也許這需要一整個歷史時期，有賴于各項制度的完善和強有力的法制教育。最近頒布的行政處罰法，較好地體現了依法治國、依法行政的思想，是依法行政的重要依據，應當深入進行宣傳。

參考文獻

1．（注：參見張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第284頁。

2．（注：張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第286頁）

3．（注：引自沈宗靈：《現代西方法律哲學》，法律出版社1983年版，第209頁。）

4．（注：參見郭道暉：《法的時代精神》，湖南出版社1997年版，第499頁。）

5．（注：應松年：《依法治國的關鍵是依法行政》，載《法學》1996年第11期。）

6．（注：梁慧星：“須轉變公法優位主義觀念”，載1993年1月31日《法制日報》。）

7．（注：參見鄭成良等：“論依法治國之法理要義”，載劉海年主編，前引書，第127頁。）

8．（注：張民鋒、傅斯來：《當前行政執法中亟待解決的幾個問題》，載北京市人民政府法制辦公室：《行政執法問題研究》，第51頁。）

9．（注：參見張明杰等：《行政法的新理念》，中國人民公安大學出版社1997年版，第168頁。）

10.（注：張杰明等，前引書第71頁。）

11.（注：參見任建新1997年《最高人民法院工作報告》。）