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本文作者：李玉耘工作單位：中國社會科學院

二十世紀60年代以后公共行政理論叢林的形成既是公共行政學學科自身發展的必然結果，更是公共行政學對現實社會急劇變化所作出的理論回應，有著深刻和復雜的經濟、政治、社會和文化背景。二戰結束后，西方資本主義國家進入一個“黃金時代”，呈現出一派繁榮的景象，然而到了上世紀60年代，整個西方世界的經濟、政治、社會、文化開始暴露出一系列問題和矛盾。在經濟方面，西方國家的繁榮景象慢慢消退，開始滯脹，政府財政收入大幅減少，而后出現的石油危機更是雪上加霜，引發經濟危機，導致各國經濟不斷衰退，財政狀況急劇惡化，再也無法支撐福利國家政策。在政治方面，西方資本主義國家的政府機構不斷膨脹，辦事人員數量猛增，官僚體制走向僵化，公共服務效率和質量低下，引發了民眾對政府的不滿。在社會方面，西方國家受暴力、吸毒、失業、種族沖突、環境污染、生態失衡等社會問題的困擾，并不斷受到民權運動、新左派運動的沖擊。在文化方面，微電子技術、計算機技術和通信技術的發展對人們的生產和生活方式產生了巨大影響，人們的思維方式日益理性化，從而使得社會文化的整體氛圍籠罩著濃厚的理性化色彩，一定程度上沖淡了對倫理道德價值的訴求，相反，以個人主義為價值訴求的嬉皮士文化成風。個人主義的過度發展，一方面造成物欲橫流，道德價值普遍貶值，另一方面，導致價值相對主義日益流行，是非善惡的標準越來越模糊，致使一些人在滿足基本物質需要后，喪失了生活的意義和目標，感到空虛無聊或苦悶彷徨[1]。總體看來，二十世紀六十年代，西方國家面臨著經濟衰退、官僚機構僵化、社會動蕩、傳統價值缺失等問題，而當時的傳統公共行政理論不能為政府提供有效的理論指導。于是，各國學者為消除政府面臨的危機，尋求良好的治理之道，展開廣泛而激烈的討論，隨之，新的公共行政學理論紛至沓來，出現百家爭鳴、百花齊放的繁榮局面，使得行政學理論一時顯得比較龐雜。但是，細加分析，這些公共行政學理論可以按照目標取向分為兩大類：一是工具理性取向的行政理論，即把公共行政看作一門管理技術，堅持效率至上；二是價值理性取向的行政理論，即認為公共行政是民主治理的重要組成部分，強調公共行政的公共價值。前者主要包括新公共管理理論、整體性治理理論，后者主要有新公共行政理論、新公共服務理論和公共價值管理理論（見表1）。

正如表1所示，工具理性取向的公共行政把公共行政看作是一門以效率為導向的管理技術和科學，本文稱之為“行政科學”。工具理性取向的公共行政具有以下特征：（1）堅持效率標準。一般而言，行政效率指“國家行政機關及其行政人員從事行政管理活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比例關系”。[2]320因此，為了追求效率，主要從投入和產出兩個方面入手，具體表現在通過嚴密的程序和規則嚴格控制投入或者利用精確的結果評估促進產出的最大化。（2）理性—自利人的假設。在工具理性的視角下，無論公務人員，還是普通民眾，都是自利的，具有機會主義、欺詐、自我服務、怠惰的特性，也往往是不被信任的，所以，公務人員需要受到嚴密的程序的約束，或者受績效評估的監督。換句話說，公務員一直處于被控制的狀態。同樣，普通公眾不被提倡參與公共事務，更多的是被動接受公務人員提供的各種服務。（3）實證的研究方法。工具理性取向的行政學主張把自然科學研究方法運用于行政學研究中，通過訪談、觀察等隨機抽樣的調查方法來收集資料，利用數理統計知識和計算機軟件來分析和處理數據，使用大量的模型和公式來表示推導過程、因果關系和結論。這種方法的特征在于：主張價值中立，應然和實然分離；主張預測控制，認為科學研究的目的是為了獲取知識，以便預測和控制社會與自然；主張經驗科學，用自然科學的方法論研究社會現象；主張尋求通則，發展超越時空的規律性知識體系；主張化約主義，認為復雜的現象可以簡化為其各組成部分加以理解；機器隱喻，視整體為一架機器，可以拆分進行研究。[3]（4）管理者的角色定位。新公共管理理論反對價值中立的做法，認為政府應像企業一樣運作，積極追求效益的最大化，整體性治理理論糾正了新公共管理理論的過激做法，但仍是新公共管理的邏輯。總之，它把政府看作卓有成效的管理者。下文將詳細介紹主要代表理論，即新公共管理理論和整體性治理理論。1.新公共管理理論二十世紀70年代末80年代初，西方各國為解決政府所面臨的財政、信任和政治三大危機，提高公共服務的效率和質量，掀起了一場以市場為導向的行政改革，上世紀90年代的政府再造運動更是將其推向高潮，學術界稱之為新公共管理運動。盡管不同的國家行政改革的方式、范圍、側重點、程度有所不同，但是改革的理論基礎和路徑表現出相當的共同性、一致性和相似性，即在新制度經濟學、公共選擇理論和工商管理理論的指引下，政府部門大力進行民營化改革，推進公共服務的市場化，同時積極借鑒私營部門的先進的管理技術、方法和理念。不同的學者對新公共管理的內容有著不同的看法，比如胡德的“新公共管理七條”[4]、奧斯本、蓋布勒的“企業家政府十原則”[5]、簡•萊恩的“契約主義”[6]4、陳振明教授的“新公共管理八方面”[7]等等。根據上述中西方學者關于新公共管理的論述，本人將新公共管理的內容歸為：（1）決策和執行的二分；（2）績效導向；（3）顧客本位；（4）引入競爭機制；（5）工商管理取向；（6）強調行政的政治色彩。從內容可以看出，新公共管理不同于傳統的官僚制理論，更多利用市場機制，而大幅縮減政府的規模，更加注重管理的績效和行動的結果，而不再拘泥于繁瑣的程序，但是它保留并強化了傳統官僚制關于行政的判斷維度———效率，因而，它并沒有跳出傳統官僚制的工具理性的窠臼。所以盡管新公共管理運動提高了公共服務的效率和質量，仍然招致許多學者的批評和質疑，英國學者簡•萊恩將其歸結為五種：（1）新公共管理僅僅是一種右翼的意識形態；（2）新公共管理沒有新內容，僅僅是以往的簽約外包制；（3）新公共管理只是一種特殊的說辭；（4）新公共管理是一些互不關聯的理念的混合物；（5）新公共管理只不過是將微觀經濟理論從私人部門管理擴展到公共管理中來[6]7。在我看來，新公共管理是管理主義的一種變體，忽視了公共部門與私人部門的差異性；過度迷信市場機制，忽視了社會公平，有悖于公共行政的精神；權力的分散化和多元化，導致溝通不暢、協調不力、公共服務的碎片化。2.整體性治理理論到上世紀末，新公共管理運動的弊端越發明顯，主要表現在公共服務的碎片化和公共價值的缺失。屆時，行政學界開始對新公共管理進行系統的反思，并積極尋求和建構新的行政理論。在美國，著名行政學家登哈特夫婦針對“企業家政府理論”提出新公共服務理論（后文將詳細論述），而在英國，學者希克斯在長期觀察本國行政改革的基礎上提出整體性治理理論，它不僅成為以布萊爾為首的英國工黨推進改革的重要理論依據，而且在學界引起很大的反響和熱烈的討論，更有學者甚至將其視為“行政學的第三波典范”[8]。1997年，希克斯在《整體性政府》一書中首次提出“整體性政府”的概念，同時指出未來的政府應是整體性政府、預防性政府、改變文化的政府和結果取向的政府。此后，希克斯的《圓桌中的治理：整體性政府的策略》和《邁向整體性治理：新的改革議程》進一步完善和深化了理論體系，尤其是他在《邁向整體性治理：新的改革議程》中，將“整體性政府”改為“整體性治理”，并詳細介紹了整體性治理的概念框架、可能面臨的挑戰以及解決問題的策略和整體性治理的制度化，最后展望了整體性治理的發展前景，有力地回擊了宿命論者的悲觀論調。希克斯認為，公共服務和治理的碎片化的根源在于按功能取向設計和運作的政府組織之間缺少協調和溝通。他將這些因素分為兩類：一類是組織運作過程無意產生的因素，稱之為良性因素，另一類是行為者自利所造成的因素，稱之為惡性因素。前者主要包括（1）管理和支出控制集中在投入上，（2）廉潔責任的要求，（3）顧客導向的政府，（4）功能取向的組織的戰略決策，（5）對公共服務要求的民眾壓力；后者主要包括（1）政治家試圖加大對執行或行政的控制，（2）專家的獨占問題，（3）管理幅度的最大化[9]39-43。而且，他認為組織按功能來設立是難以避免的，但公共服務或治理并不一定非得按功能取向進行，而隨著信息技術的進步，完全可以根據公眾的需要由多個組織跨部門聯合完成。為此，希克斯提出四大治理活動與三大治理層面的整合。四大治理活動包括政策、管制、服務與監督：政策指政策制定、政策形成和政策實施的監督等整個政策過程；管制指對個人、私人組織和政府部門管制的機構、內容和影響；服務指公共服務的機構、內容和影響；監督指對政策、管制和服務績效的評估與解釋。三大治理層面包括治理層級、治理功能和公私部門：治理層級的整合是指地方政府、區域政府、中央政府乃至全球性的國際組織之間的整合；治理功能的整合是指政府部門的功能性整合；公私部門的整合是指在政府部門、私人部門和志愿組織之間建立伙伴關系[9]28-30。從希克斯的話語中，可以看出，整體性治理特別著力于政府組織體系整體運作的整合性與協調性[10]。換句話說，整體性治理的核心問題就是整合與協調，根本目的是使政府更有效地向公眾提供公共服務。相反，它卻很少提及新公共管理引發的有關公平的價值危機。由此得知，整體性治理并不是對新公共管理運動的超越，而只是對公共服務碎片化的一種修正與調整，仍然沿著更好更快地提供公共服務的邏輯，但不可否認，整體性治理已不是純粹的工具理性，一定程度上涉及了公眾需求等價值層面的事務。

如表1所示，價值理性取向的公共行政，認為公共行政是民主治理的重要組成部分，行政學研究是“對人類行政活動過程本質與規律的認識的反思活動”，具有“高度的解釋性、反思與批判性、指導性的功能與思辨性、自覺性、創造性的特征”，[11]其作用不在于提供具體的政策、建議等操作層面的小技術，而是一定的行政理念、行政理論和行政認識等價值層面的大智慧，本文稱之為“行政哲學”。價值理性取向的行政理論具有以下特征：第一，倡導公共精神。價值理性取向的公共行政認為公共行政在本質上是以民主憲政為基石,強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值，[12]突出公共行政的公共部分。對于公共行政的公共部分，弗雷德里克森作過詳細的論述，認為公共部分必須具備四個要件：（1）建立在憲法之上；（2）建立在得到強化了的公民精神的理念的基礎上；（3）能夠聽到集體的和非集體的公共的利益要求，并能夠對其作出回應；（4）建立在樂善好施與愛心的基礎上。[13]而這些都是公共行政精神的應有之義。第二，反思—利他人的假設。在價值理性視角下，人們具有高尚的品格和利他的精神，容易產生互動，在互動過程中，比較容易改變自己的觀點、立場以達成共識，所以公務人員具有奉獻精神，在行政倫理的推動下，積極為公眾服務，而公眾具有極強的行政參與意識，被納入公共管理的主體之中。第三，規范的研究方法。規范研究是一種以價值問題為核心關注點、以解讀和闡釋文本為主要表現形式，通過嚴謹的邏輯構造來回答某個學科乃至人生與世界的“大問題”的研究方法，[14]主要包括詮釋研究和批判研究。詮釋性研究是以現象學、詮釋學和語言分析學的哲學傳統為根基，試圖理解行為者賦予其社會情境的意義、賦予自身行為的意義以及賦予他人行為的意義，而批判性研究是現象學傳統及批判性社會理論的一部分，試圖改變人們的信仰和行為，希望通過使人們認識到信仰和行為的無意識決定因素來滿足人們的需求。[15]第四，政治家的角色定位。與管理者不同，政治家要注重公眾的態度，爭取選民的選票，提高支持率，所以，政治家要對公眾的需求做出及時而有效的回應，并以維護公平正義為己任，這正是價值理性取向下的政府職能的要求。下文將詳細介紹主要代表思想，即新公共行政理論、新公共服務理論和公共價值管理理論。1.新公共行政理論自行政學誕生以來，學者們就習慣于采用實證主義的方法，積極探求公共行政的科學化和技術化，從傳統的公共行政到方興未艾的新公共管理，再到剛剛興起的整體性治理，工具理性取向的公共行政一直占據著主導地位。由于工具理性取向的公共行政過度注重公共行政的工具性，推崇效率，將公共行政的公共性徹底拋棄，從而引發了行政學的合法性危機。正是在這種情況下，以達爾、沃爾多為代表的西方行政學家開始對行政學進行反思與批判，并倡導關注公共行政的公共性，標志著價值理性取向的公共行政的覺醒。正是基于對現實生活的觀察和對原有公共行政模式的反思，1968年在美國行政學家沃爾多的發起和贊助下，33位年輕的行政學學者匯聚美國紐約州錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心，通過回顧公共行政學的發展歷程和討論公共行政學面臨的問題，以尋求公共行政未來的發展方向。會議的研究成果由弗蘭克•馬里尼編輯成書即《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》。由于此次會議提出的觀點不同于傳統的公共行政學或主流公共行政學，因此，人們稱之為“新公共行政學”。從上世紀70年代到80年代，政治和社會環境發生重大變化，但是公共行政并沒有朝著新公共學者所預想的方向發展。于是，1988年新公共行政學者再次來到明諾布魯克會議中心，試圖總結第一次會議以來的發展變化，研討所面臨的新問題以及尋找解決問題的新途徑，探討了公共行政的發展趨勢。與第一次明諾布魯克會議相比，這次會議被形容為強調修正、理論精進、問題解決取向。[16]但第二次明諾布魯克會議忽略了兩點：即將彰顯的重塑政府運動的重要性和所謂的新公共管理的出現。[17]第三次明諾布魯克會議于2008年9月3日至7日召開，距第一次明諾布魯克會議已有40年之久，會議的背景卻與第一次明諾布魯克會議有著相似之處，即政治和經濟局勢動蕩不安，但是這次會議的反應卻非常審慎和節制。這次會議的主題是“公共行政的未來、公共管理和全球公共服務”，與會者在會上達成了三個共識：第一，新公共管理與新公共行政兩個學派相結合的問題；第二，在全球化時代，應該關注全球化的重大議題；第三，學界應該多做一些各國比較行政的議題。[16]這三次會議的內容以及新公共行政學者持續不斷的著述構成和完善了新公共行政的理論體系，概括地說，新公共行政學的觀點主要有：（1）主張社會正義和社會公平；（2）主張改革的、入世的、與實際過程有關的公共行政學；（3）主張構建新型的政府組織形態；（4）主張突出政府行政管理的“公共”性質；（5）主張“民主行政”。[2]614-615新公共行政理論的重大突破在于其在原則上徹底打破了政治—行政二分這一理論構架，否定了傳統公共行政的價值中立，并在此基礎上把社會公平作為公共行政的價值訴求。在社會公平的認識上，新公共行政學派堅持羅爾斯的“作為正義的公平”理念，即最廣泛的平等和符合最少受惠者最大利益的原則。他們認為社會公平的內容除了維護機會的公平和平等外，還包括旨在增強在社會上處于不利地位的“少數人的政治權力并改進他們經濟福祉的一系列活動”[18]。而這種對社會公平的價值訴求必須要通過民主參與的途徑來實現，即擴大公共行政的民主參與渠道。因而，與傳統行政學的假設相比，新公共行政理論的內容概括起來就是公平、平等、民主、分權、參與等關鍵詞。其主要內容可以大致概括為兩個方面：一是在價值目標上堅持公共行政維護社會公平的行為訴求，二是在行政過程中主張擴大民主參與。前者是價值目標，后者是其實現途徑。具體說來，新公共行政學派在組織理論和研究方法上都有所創新。他們要求變革傳統的官僚組織機構，對組織理論進行了創新。主要觀點有：（1）公共行政的組織形式應當有“更多的價值規范，更少的價值中立”[19]210；（2）組織應當尋求行政的公共性，堅持以維護社會公平為價值導向；（3）行政組織應當以“顧客”（服務對象）為中心，而非僵硬的制度設計；（4）重視組織溝通和民主參與，主張發展新型的組織形態，提出了行政分權模型（以柯哈特的“協和模型”為代表）、居民控制模型、基體模型、聯盟模型以及討價還價模型[20]；（5）組織應具有適應不斷變化的環境的能力。因此，新公共行政學者反對僅重視經驗和技術、主張價值中立的傳統實證主義研究，提出所謂后實證主義的研究方法，即重視民主參與、以社會公平而非效率為核心價值的規范性的研究體系。當然在強調價值規范性研究的同時，新公共行政學派也不排斥采用新的科學技術進行定量研究的方法。“一些行政管理研究項目可能會更加哲學味和規范性，而另一些則轉向定量管理技術。這兩種研究傾向都是可取的，都會有助于問題的研究和解決”[21]。新公共行政學由青年學者們對社會不公平現象和行政弊端的反思而蓬勃興起，為解決公共行政的現實困境噴薄而出。它對政治—行政二分法的否定是理論和思想上的重大突破；新的組織理論和后實證主義研究方法的提出，大大擴展了公共行政的研究視野；新公共行政以社會公平為價值取向，提倡民主和參與，其所提出的行政分權模型、居民控制模型、基體模型等旨在擴大行政過程中民主參與的組織形態設計有著積極的現實意義，對公共行政學影響深遠。但是新公共行政帶有一種浪漫主義色彩，過多地強調人性善“，強調情感高于理性，感覺高于理智、本能、創造性以及自我實現高于慣例和規制的作用”[22],這就造成了它在具體制度和運行機制方面的不足，尤其是對如何加強組織溝通和民眾參與，沒有提出具體的方法和途徑。2.新公共服務理論“新公共服務”的概念最早由美國著名行政學者帕特里夏•英格拉姆和戴維•羅森布魯姆于1989年提出。1999年美國公共服務研究的權威人物保羅•賴特在《新公共服務》中以更實證的方式對新公共服務的概念加以描述，但這一概念真正引起學界關注則是在2000年登哈特夫婦在《公共行政評論》上發表《新公共服務：服務而不是掌舵》一文之后。此文對新公共管理理論進行了批判，并陳述了新公共服務的核心思想，使人們看到新公共服務概念與傳統公共行政，尤其是與新公共管理理論所形成的鮮明對比，對其有了耳目一新的感覺。因此，可以說新公共服務理論是以對新公共管理理論的批判為開端的。隨著公共行政價值中立以及官僚層級制模式受到越來越多的批評，新公共管理理論提出將企業家經營私人部門的管理技術引入公共行政中，將政府打造成為以顧客為導向的“掌舵人”。但這種理念始終是以政府公權力為核心和主導地位的公共行政理念。為此新公共服務理論對其進行了批判，認為這不符合民主思想和公共利益，因為“一味地放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失”[19]272。登哈特夫婦以民主公民權理論、社區與公民社會理論、組織人文主義和新公共行政以及后現代公共行政為思想基礎，對新公共管理理論發起了進攻。這些理論基礎概括起來就是追求公共利益（或共同利益）、主張以社區為單位的公民參與、反對將組織成員非人格化或機械化、打破公共行政的價值中立、合眾人之力公開交流等觀點的集合。新公共服務的基本原則有七項：（1）服務，而非掌舵。公務人員日益重要的角色是幫助公民表達和實現他們的共同利益，而不是試圖掌控或引導社會發展的新方向。（2）公共利益是目標，而非副產品。公共管理者必須致力于構建集體的、共同的公共利益觀念。目的不在于通過每個人的選擇找到快速解決問題的途徑，而是創造公共利益和公共責任。（3）戰略思考和民主行動。滿足公共需求的政策和行動應該通過集體努力和共同合作來有效地負責任地完成。（4）服務于公民，而非顧客。公共利益來自于對話和共同價值，而不是個人利益的組合。因此，公務人員不僅回應顧客的需求，而且要集中構建他們與公民以及公民之間的信任和合作關系。（5）責任并不簡單。公務員應該不僅僅關注市場，更要關注法令和憲法、社區價值、政治規范、職業標準以及公民利益。（6）重視人，而不只是生產力。從長遠看，如果公共組織和網絡的運作是基于尊重所有人的合作和共同領導，更可能取得成功。（7）重視公民權和公共服務高于企業家精神。與視公共財產為己出的企業家相比，致力于為社會做出重大貢獻的公務員和公民更能夠提升公共利益[23]。簡言之，新公共服務的主張，就是建立行之有效的公民利益表達機制，使社區、公民和政府溝通與合作、群策群力，協同政府更好地提供公共服務，這無疑是對新公共管理理論的一次超越。但它本身也有一定的局限性：由于強調公民參與和公共利益，可見其在道德倫理上追求社會“共同的善”[24]，而非“個人獨享”的善；與此同時，這一理論又否定政治—行政二分，認為公共行政當注重滿足公共利益的價值追求，重視組織理論中人文主義的因素，那么公共行政就面臨較高的倫理要求。然而其倡導較高的倫理要求，卻未提出有效的實現途徑，僅提出依靠社區為公民與政府溝通、參與公共行政的依托。問題是，社區的善就是共同的善了嗎？這是新公共服務理論本身沒有解決的倫理問題。最后需要指出的是，新公共服務理論指出了公共行政的發展方向，即“盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄，但是它們卻應該被置于由民主、社區和公共利益構成的更大的環境中”[25]。可惜的是，登哈特的新公共服務理念缺乏一個可以操作的組織結構和運行方式[26]。3.公共價值管理理論上世紀90年代中后期，英美學者深刻反思了當時的公共行政理論與實踐中存在的諸多問題，提出“公共價值”的概念，認為公共部門的使命是創造公共價值。2006年，斯托克教授在《公共價值管理：網絡化治理的新敘事》一文中，認為公共價值管理是一種與網絡化治理相適應的新的管理范式，并做了詳細的論述。近年來，公共價值管理理論更是風靡整個學術界，有取代新公共管理成為主導的行政理論之勢。公共價值管理理論的核心是公共價值的創造。本人認為主要包括三個方面：第一，公共價值的定義和發現，這是公共價值創造的前提。所謂的公共價值，不同的學者，具有不同的觀點。莫爾認為，價值來源于人的期望和感知，所以公共管理者應最關注公民通過代議制政府所表達的期望[27]。斯托克認為公共價值并不是一個公共服務的生產者或使用者的個體偏好的簡單疊加，它是一個包括政府官員和利益相關者的商議的結果[28]。凱雷等人認為，“公共價值是政府通過服務，法律法規和其他行動所創造的價值”，“價值由公民們的偏好決定的，通過多種手段表達，并由選舉產生的官員的決定表現出來”[29]。根據上述學者對公共價值的理解，他們一致認同公共價值是公眾對政府期望的集合，是一種公眾效用。換言之，公共價值是公眾的愿望、偏好和需求的反映，存在于公眾之中，而不是由政府自我決定的。因此，在定義和發現公共價值的過程中，政府堅持以民為本的原則，除建立和完善信息溝通和反饋機制外，努力拓寬公眾參與途徑，讓公眾積極參與公共生活，反映利益訴求，以便更準確、全面地定位公共價值，同時，培育作為公民不可缺少的公共精神。第二，公共價值的供給，這是公共價值創造的關鍵。待公共價值明晰后，公共價值管理理論要求政府通過“網絡化治理”來提供公共價值。在網絡化治理中，技術和關系是兩個關鍵詞。先進的信息技術為網絡化治理提供了硬件上的可能，比如信息公開機制、電子政務、數字化治理手段和數字民主等。而“成功的關系”則是創造公共價值的重要前提，也是公共價值管理的核心目標[30]。也就是說，在網絡治理模式下，政府作為公共價值的直接生產者的作用越來越不重要，而主要任務是“依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業”[31]，更高效地供給公共價值。第三，公共價值的實現。網絡治理不是萬能的，存在不少缺陷，如目標分歧、溝通不暢、協調失效、責任模糊等，所有這些都會導致網絡治理失靈，如果不采取及時的補救辦法，就會出現公共價值的失靈。所以，作為公共價值創造者，政府要積極評估網絡，及早發現問題，采取彌補措施，甚至在特殊情況下，可以直接參與公共價值的生產，以保證公共價值的實現。從公共價值的定義和發現中的公眾參與和意愿表達，到公共價值的供給中的網絡化治理，再到公共價值實現中的政府補救，整個公共價值管理過程無不體現行政管理的公共精神，這是公共行政的本質要求。公共價值管理所討論的公共精神沒有停留在說教和論述的靜態層面上，而是一種實在的、動態的、可行的公共性即建立在網絡治理基礎上的公共性，因此，網絡治理的建構與管理直接關系到公共價值管理的成敗。所以，公共價值管理理論暫時解決了工具理性和價值理性的難以調和的矛盾，較好地回答了現存行政理論難以解答的問題，把行政學發展推向一個新的高度。不可否認，公共價值管理理論還比較稚嫩、不夠完善，有待于進一步研究和發展，這也是時代給我們行政學人提出的一個任務和挑戰。

管理學和政治學是公共行政學的兩大理論來源。行政學是從政治學中分離出來的，與政治學有天然的聯系；而行政學又是在管理學理論的催生下發展起來的，所以又與管理學有著千絲萬縷的聯系。[32]公共行政的工具理性與價值理性正是體現了這兩大學科對行政學的影響。從前文所介紹和分析的行政理論以及傳統公共行政，可以看到西方行政學發展呈現出以下幾點規律：1.波浪式前進、螺旋式上升從被奉為圣典的傳統公共行政，到煊赫一時的新公共管理，再到方興未艾的整體性治理，無不顯示出工具理性取向的行政學理論在行政學中的地位，它們把效率作為衡量公共行政的核心標準，但是每當這些理論將行政學的效率標準推崇到近乎極端的時候，價值理性取向的行政學理論就會高舉公共精神的大旗，呼吁公共行政必須以追求民主、公平、責任等公共精神為己任，把行政學拉回正常的發展軌道。在兩大取向的理論交鋒下，行政學呈現出波浪式前進的軌跡。需要指出的是，無論是從兩大流派各自取向的角度著眼，還是從整個行政學說的發展觀察，這種波浪式前進不是反反復復、沒有變化的，而是在批判和繼承前者的基礎上不斷發展的。就工具理性取向的行政理論而言，從講究絕對非人格化的傳統行政學發展到包含價值因素的整體性治理理論；從價值理性取向的行政理論來看，新公共行政理論倡導社會公平，卻沒有提出可行的措施，而公共價值管理理論提出了在網絡化治理基礎上的公共價值；就整個行政學的發展來說，從堅持絕對工具理性的傳統公共行政理論上升到有效整合工具理性和價值理性的公共價值管理理論。所以，無論從哪個角度說，行政學的前進線路雖然呈現鐘擺狀、螺旋式，但是總體趨勢是上升的。2.相互交融兩大取向的行政理論相互交融的特點體現了行政理論的復雜性和界線的模糊性。其實，沒有一種行政理論或行政學思想屬于純粹的工具理性或價值理性。值得提及的是，行政科學的倡導者西蒙在晚年的時候，發表了題為《為什么是公共行政》的著名演講，嚴詞批評了當時行政學界過度迷信管理主義和經濟主義的現狀，并重申了公共行政理論在行政研究中的重要地位。[33]兩種取向的行政理論在相互吸收和借鑒中不斷發展，在辯論和交鋒中不斷縮小分歧，并達成一定的共識，即工具理性和價值理性的整合是行政學未來的發展方向。從某種意義上講，公共價值管理理論就是兩大取向行政學理論整合的集大成者，也必然成為未來行政學界討論的焦點。工具理性和價值理性的劃分意在更清晰地梳理、更準確地把握和理解浩如煙海的行政學理論，而不是人為地制造行政學內部的對立和分裂。3.人性假設不同是分歧的根本“人性”是許多學科涉及的重要問題，也是存在分歧和爭論最多的話題。早在18世紀英國著名哲學家休謨便明確地指出“一切科學對于人性總是或多或少地有些關系，任何科學不論似乎與人性離得多遠，它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性。即使數學、自然哲學和自然宗教，也都在某種程度上依靠人的科學”；與人性密切相關的邏輯學、道德學、批評學和政治學幾乎括盡了“人的知識”。因此，“人性本身”就是“科學的首都或心臟”[34]。由此可見，人性假設是各學科的理論分析框架的出發點和邏輯推理的起點，行政學也不例外。在工具理性視角下，無論是理性人、理性經濟人，還是社會人，在本質上都是屬于性惡論范疇，認為人是自利的、懶散的、不思進取的，所以，主張采取規則或激勵等措施來控制人從而實現目的；而在價值理性視角下的道德人基本贊同人性善的觀點，即人是利他主義的、勤勞肯干的、具有高尚人格的，基于這樣的人性預設，它更多地依靠行政倫理來約束人，鼓勵人們積極參與公共事務，培養公共精神。實際上，簡單的性善或性惡、利己或利他的概括難以反映人性的全貌。人性是復雜的，所以應具體問題具體分析，而公共價值管理的反思理性的復雜人恰到好處地做到了這一點。總之，在一百年西方公共行政學的發展歷程中，充滿了各種爭論，如芬納與弗雷德里克之爭（FinerVSFriedrich）、達爾與西蒙之爭(DahlVSSimon)、西蒙與沃爾多之爭（SimonVSWaldo）、哈默爾與古德塞爾（HummelVSGoodsell）之爭、特里與弗蘭特之爭（TerryVSFrant②）、以及達布利克與公共行政理論網絡之爭（DubnickVSPAT-NET）[35]。而這些爭論的實質是：價值理性還是工具理性應主導公共行政。價值理性強調公共行政的公共性，工具理性側重于公共行政的管理性，恰恰正是這異常激烈、曠日持久的學術爭論推動著公共行政學從幼稚走向成熟。從某種意義上可以說，西方行政學說史是一部價值理性與工具理性在公共行政領域的爭論史。然而，事實上，公共行政體系從本質上看應是兩重屬性的整合統一和完美結合。因為如果將公共行政的管理性置于公共利益之上，那么公共行政與私營部門管理就沒有什么不同了，沒有價值規范引導的公共行政，就像瞎子一樣不知走向何方，也就失去存在的意義。同樣，沒有工具理性的支撐，公共行政就像跛子一樣，難以一步一步前行，那么公共性就如同水中月、鏡中花，成為一種看上去很美卻是虛幻的東西，沒有實在的意義。所以，公共行政必須以價值理性為指導，以工具理性為支撐，才能夠實現良性發展。