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WTO是一個有關貿易的全球性組織。它較其前身GATT的特點是“制定了更有力更明了的法律框架，其中包括更為有力而又可信的爭端解決機制。”（注：MarrakechDeclarationofApril1994，ArticleI.）WTO以其完備的法律框架體系而著稱，除了爭端解決機制以外，司法審查制度也是WTO法律框架中很重要的內容。GATT（1994）（關稅和貿易總協定）第10條、GATS（服務貿易總協定）第6條、TRIPS（與貿易有關的知識產權協定）第32條和41條，關于實施1994年關稅與貿易總協定第6條的協定（反傾銷協定）第13條，補貼與反補貼措施協定第23條、關于實施1994年關稅與貿易總協定第7條的協定（海關估價協定）第11條，政府采購協定第20條規定了司法審查的內容。司法審查制度是WTO所規定的透明度原則中的重要內容[1]（P.31），同時也為保障WTO宗旨的實現起重要的作用，WTO的宗旨在于通過消除各種國際貿易壁壘實現全球化貿易自由，而各種國際貿易壁壘，主要來自其成員的政府行為，通過成員國內的司法審查體制，給因政府行為受到不利影響的組織提供審查的機會，及時糾正違背WTO規則的政府行為而達到消除各種貿易壁壘的目的，從而實現全球貿易自由化。因此WTO要求其成員建立符合其規定的司法審查制度，中國自簽署了《加入議定書》后成為WTO成員之一，中國的司法審查制度（行政訴訟制度）現狀是否符合WTO要求日益成為實務界和理論界關注的熱點。（注：中國的司法審查制度是指人民法院根據行政訴訟法的規定，依據法律、法規對具體行政行為是否合法進行審查。因此，在中國的語境下司法審查制度即為行政訴訟制度。見羅豪才：《中國司法審查制度》，北京大學出版社，1993年版，第3頁。）本文主要從兩個方面進行考察和分析，一是WTO對行政訴訟制度本身提出的要求，二是如何改革我國現行行政訴訟法來滿足上述的要求。

一、WTO對行政訴訟制度提出的要求（注：WTO法律文本中，都使用了司法審查（Judicialreview）一詞，而“司法審查”在WTO中卻表達了不同的含義。補貼與反補貼措施協定第23條關于司法審查的規定“因為立法包含反補貼稅措施規定的每一成員均應設有司法、仲裁或行政的法庭或程序，其目的特別包括迅速審查與最終裁定的行政行為有關，且屬第21條范圍內的對裁定的審查。此類法庭或程序應獨立于負責所涉裁定或審查的主管機關，且應向參與行政程序及直接或間接受行政行為影響的所有利害關系人提供了解審查情況的機會。”這里規定的司法審查包括了法院的司法審查，仲裁裁決以及行政復審三種含義。由此可見WTO允許其成員根據其本身的憲政背景和法治狀況來選擇其司法審查的方式，中國在加入議定書中已明確承諾司法審查的最終審查原則，因此對中國來講司法審查等同于行政訴訟。）

《中華人民共和國加入議定書》第2條（D）款第（1）項規定：“1.中國應設立或指定并維持裁判機構（tribunals）、聯絡點（contactpoints）和程序（procedures），以便迅速審查所有與1994年關稅與貿易總協定（GATT1994）第10條第1款，GATS第6條和TRIPS協定相關協定所指的法律、法規、普遍適用的司法決定和行政決定的實施有關的所有行政行為。此類審查應是公正的，并獨立于被授權進行行政執行的機關，且不應對審查事項的結果有任何實質利害關系。2.審查程序應包括給予受須經審查的任何行政行為影響的個人或組織上訴的機會，且不因上訴而受到處罰。如初始上訴權需向行政機關提出，則在所有情況下應有選擇向司法機關對決定提出上訴的機會。關于上訴的決定應通知上訴人，作出該決定的理由應以書面形式提供。上訴人還應被告知可進一步上訴的任何權利。”（注：ProtocolontheAccessionofthePeople‘sRepublicofChina，Section2（D）。）在WTO法律文本中對司法審查也進行了原則性的規定，如GATS第6條第2款（a）項規定：“每個成員應維持或按照實際可能盡快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務提供者的請求下，對影響服務貿易的行政行為作出迅速審查，并在請求被證明合理時給予適當的補救。”GATT第10條，補貼與反補貼協定第23條，關于實施1994年關稅與貿易總協定第6條的協定（反傾銷協定）第13條都作了相關的規定，（注：GATT第10條第3款（2）項規定：“為了能夠特別對于有關海關事項的行政行為迅速進行檢查和糾正，締約各國應維持或者盡快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。這種法庭或程序應獨立于負責行政實施的機構之外，而它們的決定，除進口方于規定上訴期間向上級法院或法庭提出申訴之外，應由這些機構予以執行，并作為今后實施的準則。但是如果這些機構的中央主管機關有充分理由認為它們的規定與法律的規定原則有抵觸或與事實不符，它可以采取步驟使這個問題經由另一程序加以檢查。”）從這些規定里面可以看出對行政行為的司法審查主要有以下幾個要求：

（1）裁判機構必須是“獨立的”

裁判機構的獨立性，是指裁判機構必須獨立于作出行政行為的行政機關。這是WTO衡量成員設置的裁判機構是否符合其要求的最低標準，WTO要求裁判機構獨立于作出行政行為的行政機關，一方面，這是“自己不能做自己的法官”這一法治基本原則的體現，司法是公正的化身，任何偏私和成見都將使公正付之闕如。正是司法的獨立，才使其享有民眾信任的聲譽，孟德斯鳩曾經說過，如果司法權和行政權不分，“法官將具有壓迫者的力量，也就無自由可言。”[2]（P.156）另一方面，為了充分發揮成員國內的司法審查體制的功能，給予受不利影響一方以真正的權利救濟，從而有效監督WTO成員與貿易有關的政府行為，消除國際貿易壁壘，促進全球貿易自由化，構建公平競爭的貿易環境，這一切都是WTO為何如此關注其成員裁判機構的公正和獨立的原因之所在。

（2）程序必須是“公正的、客觀的”，必須符合正當法律程序要求

所謂正當法律程序，是指“正式行動必須符合個人的最低公正標準，如得到及時通知的權利和在作出裁定之前的有意義的聽證機會等。”[3]（P.139）在WTO規則中對正當法律程序的規定主要體現在行政程序和訴訟程序兩個方面，例如在TRIPS第41條第2款規定：“有關知識產權的執法程序應公平和公正。它們不應不必要的繁瑣或費用高昂，也不應規定不合理的期限或導致無端的遲延。”GATS規定：“程序本身不應成為提供服務的限制”，“除非在緊急情況下，各成員應迅速并最遲于其生效之時，公布所有普遍適用的有關或影響本協定事實的措施。一成員為簽字方的，涉及或影響服務貿易國際協定也應予公布。”這些規定體現WTO規則對行政程序正當性的要求；同時TRIPS第42條規定：“各成員應使權利持有人可獲得有關實施本協定涵蓋的任何知識產權的民事司法程序。被告有權獲得及時的和包含足夠細節的書面通知，包括權利請求的依據。應允許當事方有獨立的法律顧問代表出庭，且程序不應制定強制本人出庭的過重要求。此類程序的所有當事方均有權證明其權利請求并提供所有相關證據。該程序應規定一種確認和保護機密信息的方法，除非此點會違背現有的憲法規定的必要條件。”從這條規則分析可見，WTO對訴訟程序的正當性也提出了要求。（注：TRIPS第49條規定，“如由于行政程序對案件是非曲直的裁決而導致責令進行任何民事救濟，則此類程序應符合與本節所列原則實質相當的原則。”因此這里規定的對訴訟程序的正當性要求同樣適用于行政程序。）

從我國實踐來看，行政機關在行使權力時只被要求遵守法定程序，而現階段缺乏一部統一的行政程序法，行政相對人的許多程序權利因無法可依而得不到及時有效的救濟，因此，在行政程序領域引入正當法律程序概念以及司法審查以正當法律程序作為對行政行為以及初審裁決進行審查的標準，這既是WTO提出的要求，也是我國法治建設進程中的必由之路。

（3）當事人的訴權應該得到充分的保護

WTO相關規則中規定了個人或者企業只要受到行政行為的“不利影響”，就有權提起救濟請求。例如，《補貼與反補貼措施協定》第5條規定了“任何成員不得通過使用第1條第1款和第2款所指的任何補貼而對其他成員的利益造成不利影響，即：（a）損害另一成員的國內產業；（b）使其他成員在GATT1994項下直接或間接獲得的利益喪失或者減損，……”第23條規定：“國內立法包含反補貼稅措施規定的每一成員均應設有司法、仲裁或行政的法庭或程序，其目的特別包括迅速審查與最終裁定的行政行為有關、且屬第21條范圍內的對裁定的審查。”從《補貼與反補貼措施協定》可以看出當事人只要認為受到不利影響，就有權提起救濟請求。（注：在服務貿易總協定第6條也作了相關的規定。）

因此原告資格條件只要滿足受到不利影響就具有提起訴訟的權利，而我國現行行政訴訟法界定的原告資格是認為自己的合法權益受到侵犯。“不利影響”顯然比合法權益寬泛的多。保護訴權中還有很重要的一點是不因上訴而受到處罰的權利。《關于實施1994年關稅與貿易總協定第7條的協定》（海關估價協議）第11條規定：“每一成員的立法應規定在確定完稅價格方面，進口商或其他納稅義務人有進行上訴而不受處罰的權利。可向海關內部一部門或向一獨立機構行使上訴而不受處罰的最初權利，但是每一成員的立法應規定可向司法機關提起上訴而不受處罰的權利。……”總之，WTO規則以及我國加入議定書都對當事人訴權的保護進行充分的規定，對我國行政訴訟法的發展與完善提出了要求。

（4）確立了司法最終審查原則

我國在WTO加入議定書中承諾了“如初始上訴權需向行政機關提出，則在所有情況下應有選擇向司法機關對決定提出上訴的機會”。也就是說我國向WTO其他成員承諾了司法機關（人民法院）是司法審查的主體，并實行司法最終審查原則。WTO中有的規則對司法審查的主體規定為“司法的、仲裁的、行政的法庭”，即包括司法機關、仲裁機關、行政機關都可以成為司法審查的主體，（注：如GATT第10條第3款（2）項規定了締約各國應維持或者盡快建立司法的、仲裁的或行政的法庭。）隨著我國加入議定書的簽署，對于WTO關于司法審查主體的規定如何在中國適用的爭論也就塵埃落定。司法最終審查原則并不排斥我國行政復議機構的存在，行政爭議依然可以先向復議機關申請復議，只是復議的決定不具有終局性，“在所有情況下”都可以向法院提起上訴，這不僅要求對我國行政復議法的相關條款進行修改，而且對我國行政訴訟法的有關條款也提出了挑戰。

二、如何改革現行行政訴訟法來滿足WTO提出的要求

基于對現行行政訴訟制度的認識及WTO的要求，我們認為WTO以及我國加入議定書的相關規定對我國行政訴訟制度提出了新的要求，應該“對我國行政訴訟程序進行合理化評估和重構”。[4]（P.13）

（一）WTO與中國行政訴訟法的受案范圍

WTO的法律規定及我國的加入議定書中對司法審查范圍所作的承諾將直接影響到我國行政訴訟法受案范圍是變還是不變。從相關法律條文分析，WTO與我國行政訴訟法受案范圍的關系主要涉及到以下問題：

1.關于抽象行政行為的審查

按照現行的行政訴訟法的規定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟（注：《行政訴訟法》第21條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……（二）行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令；……”。），只能通過其他監督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。而WTO規則以及我國的加入議定書對抽象行政行為的司法審查進行了相關的規定，（注：我國在加入議定書中對抽象行政行為沒有直接從字面上加以規定，而用了“實施法律的行為”這一比較模糊的措詞，“實施法律的行為”既可以理解為具體行政行為，也可以理解為既包括具體行政行為，同時也包括抽象行政行為。據稱我國在談判過程中堅持用“實施法律的行為”這一比較模糊的措詞目的在于排斥抽象行政行為的司法審查，但是WTO的標準文本（英文、法文和西班牙文）中規定的行政行為都是包括抽象行政行為的。）如GATS（服務貿易總協定）、反傾銷協定以及補貼與反補貼措施協定。GATS第6條第1款規定：“在已作出具體承諾的部門中，每一成員應保證所有影響服務貿易的普遍適用的措施以合理、客觀和公正的方式實施。”這里的措施在第28條定義中規定為“一成員的任何措施，無論是以法律、法規、規則、程序決定、行政行為的形式還是以任何其他的形式”。顯然，這里的措施包括了抽象行政行為。關于對其司法審查的問題，GATS第6條第2款（a）項作了規定：“每個成員應維持或按照實際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務提供者的請求下，對影響服務貿易的行政決定作出迅速審查，并在請求被證明合理時給予適當的補救。”也就是政府在作出影響服務貿易的抽象行政行為時，應當接受司法審查。根據我國在加入議定書中所作的司法最終審查原則的承諾，因此我國行政訴訟受案范圍理應將相關協定中規定的對影響貿易的抽象行政行為納入進來。至于是否有必要將所有有關貿易的抽象行政行為都納入行政訴訟受案范圍，目前有幾種不同的看法，一種觀點認為，WTO在規范政府具體行政行為的同時，也規范抽象行政行為，而WTO確立的司法審查原則是一個普遍適用的原則，因此，WTO要求將所有的抽象行政行為都納入司法審查的范圍[5].另一種觀點認為，WTO對成員國的憲政和法律框架將產生深遠的影響，但WTO本身不是一個“國際憲法”，WTO僅對涉及成員各方經濟利益的政府行為“感興趣”，而且只規范GATT和其他協議中的政府行為。也就是說，WTO只要求將其所規定的抽象行政行為納入司法審查的范圍[6]（P.137）。

我們認為，純粹從WTO規則中推演出我國行政訴訟受案范圍應包括WTO所要求的所有抽象行政行為，這是一種擴大的解釋。因為雖然WTO在規范政府具體行政行為的同時，也規范抽象行政行為，但是WTO確立的司法審查原則并非是一個普遍適用的原則，WTO規定的司法審查范圍仍有一定的局限性。（注：參見孔祥俊：《建立與WTO要求相適應的司法審查制度》，《中國法學》，2001年第6期；甘文：《WTO與司法審查》，《中國法學》，2001年第4期。）

而認為WTO對司法審查范圍的要求有限，只在有限的范圍內將抽象行政行為納入受案范圍，從提升整體的法治品質來看，這種觀點是消極的和片面的。加入WTO無疑將推動中國的法治化進程，為進行由點到面的改革提供了契機和突破口。加之目前國內的抽象行政行為的數量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。并且抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復性，加之層次多、范圍廣，因而產生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損害，并且造成損害在一定的范圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力。因此，應以加入WTO為契機，逐步地將抽象行政行為的司法審查從WTO所要求的貿易領域擴大到其他的非貿易領域，以收“水漲船高”之效。

2.將行政終局裁決納入行政訴訟的受案范圍

如前所述，《中國加入議定書》承諾了司法最終審查原則，即我國的所有行政復審都不是終局的，都要賦予當事人提請司法審查的機會。而行政訴訟法第12條第（4）項規定：“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”不屬于司法審查的范圍。考察目前其他的法律規定，行政復議法第14條規定：“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。”因此行政復議法規定國務院有行政最終裁決權。但是當此裁決涉及到WTO與我國承諾中的有關貿易的內容，國務院的行政最終裁決權受到WTO規則的挑戰，從履行我國對WTO的承諾來看，行政復議法需作出相應的修改。另外，WTO規則中只規定了與WTO法律框架相關的行政裁決具有司法最終審查性，因此其是有限的，但司法最終審查原則是一個國家法治水平的體現，也是法治國家的基本理念之一，對所有行政機構的行政行為進行司法最終審查是法治原則的應有之義。

WTO規則的制定凝聚了一些基本的法治理念，“通過這些理念及在此基礎上形成的規則，又不失為推動WTO成員提高法治水平的途徑。”[1]（P.9）應該說，我國現行行政訴訟法“禁忌”還是比較多，包括將行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定排除在受案范圍之外，以及行政訴訟法保護相對人的權益僅限于人身權和財產權。而公民、法人或者其他組織的出版、結社、游行示威、宗教信仰等權利，以及受教育權、勞動權、休息權等其他權利受到侵犯，公民是否可以提起訴訟，取決于法律和法規的特別規定等，我們認為，行政訴訟法中的這些規定是跟WTO以及法治精神背道而馳的，行政訴訟法應該將內部行政行為納入受案范圍，并且將所有憲法和法律賦予公民法人的權利，納入行政訴訟的保護范圍。

（二）WTO與行政訴訟原告資格和法律地位

WTO諸多協定中，對當事人提起訴訟的資格規定為，認為受須經審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。例如補貼與反補貼措施協定第5條以及服務貿易總協定第6條都作了相關的規定。“不利影響”的表述沒有對“利”的范圍、程度等作出明確的規定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定利益還是反射利益（注：反射利益是指個人因公法法規而獲事實上利益，該個人不能單獨對于行政機關有所請求。亦客觀的法規基于公益的目的，命令行政主體作為或不作為時，就該單純的反射效果，個人事實上享受的利益，因法律未賦予該個人得為裁判上主張自己利益的請求權，而只是一種事實上的期待與機會。見［臺］陳清秀：《行政訴訟法》，翰蘆出版有限公司，1999年，P.80），是直接的還是間接的，以及“不利影響”的程度是足夠嚴重還是顯著輕微，當事人只要認為遭受“不利影響”就可提起訴訟，所以說WTO對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規定。

行政訴訟法對原告資格的規定，是從法律上對訴訟權能的確認。法院“不告不理”的特征以及行政機關與相對人權利義務的不對等，決定了只有通過法律保護行政相對人的訴權從而鼓勵其尋求具有國家強制力法院對其權益的保護。

原告資格的確立和發展是一個動態的過程。隨著國家主權神話的打破，以及民眾權利意識的復蘇和增強，原告資格逐步地從嚴格到寬松。各國的行政訴訟實踐都證實了這一點，如日本在明治23年法律第106號將原告作為“由于行政廳違法處分，其權利受到毀損者”來規定，將“權利毀損”作為原告資格之要件，在學說的推動下，在制定《行政案件訴訟法》時，把原告界定為“具有法律上的利益者。”[8]（P.334）

我國行政訴訟法對原告的資格也進行了規定：“以公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”據此，可認為我國行政訴訟的原告資格實行“合法權益標準”。雖然說我國行政訴訟法一開始“對原告資格的規定是非常寬泛的，在某種意義上甚至可以說是世界上最為寬泛的。”[8]（P.349）但是，“合法權益”標準在理論界及審判實踐中，存在以下兩個問題：一、法律沒有區分原告資格享有者，是僅限于行政行為的直接相對人，還是既包括直接相對人，且包括利害關系人，對于這個問題，最高人民法院的新司法解釋作了回答；二、法律沒有明確界分“合法權益”是“法律上保護的利益”還是“值得法律保護的利益”，所謂“法律上保護的利益”是指行政法規范“以保護私人等權利主體之個人利益為目的，而以制約行政權之行使為手段所保護的利益。”[9]（P.79）目前國內學界和實務界一般皆采此說：認為判定原告資格是否具有“合法權益”，應以實定行政法規范的有無為基準，而不應以受損害的不利益是否值得法律保護作為基準。隨著社會的演進，如果立法機關無法“適切且迅速”地對社會發展作出回應，制定相應保護相對人利益的法律，那么相對人的利益無法得到及時有效的救濟，法律對行政的控制也將大打折扣。尤其是加入WTO以后，WTO規則中規定的相對人的利益無法迅速地體現在實定法中，如要求行政資訊公開的權利，行政措施參與的權利等各種新的權利與利益，因為國內缺乏相應的立法，而使得權利保護有流于形式之虞。因此對“合法權益”作“法律上保護利益”的界說已不適應WTO對我國行政訴訟制度提出的要求。因此需要對目前行政訴訟法中原告資格的規定作一番修正：如何判斷行政訴訟原告資格，（1）起訴人與被起訴人行為之間是否存在利害關系；（2）起訴人是否具有值得法律保護的利益，不管這種利益是現實的還是將來的，是直接的還是間接的；（3）法院能否提起適當的救濟。行政訴訟法關于原告資格可以抽象表述為“只要公權力主體的行為對相對人值得法律保護的利益造成了不利影響，而法院又能夠提供有效救濟的，則該相對人享有提起訴訟的權利。”

（三）WTO與我國行政審判體制

WTO對我國行政審判體制提出了嚴格的要求，如前所述WTO要求成員建立公正的和獨立的裁判機構和程序。我國在加入議定書中作了同樣的承諾。此類裁判機構應是公正的，并獨立于被授權執行機關，且不應對審查事項的結果有任何實質的利害關系。裁判機構的獨立和公正，在很大程度上將決定實體結果的客觀和公正，在各國司法實踐中，都充分強調裁判機構的獨立和公正，尤其在實行三權分立國家，一般以為司法機關在三權中是處于弱勢地位，因為它既不像國會一樣，“不僅掌握著財權，且制定公民權利義務的準則”，也不像行政機關“不僅具有榮譽、地位的分配權，而且執掌社會的武力。”而唯一具有的只有“判斷權”，[6]（P.391-392）因此要保證判斷權的客觀和公正，免受其他“兩方的侵犯、威脅和影響”，保持司法機關的獨立性是最低標準。

我國行政訴訟法規定，法院獨立行使審判權，不受其他組織和個人的干涉，但從實際案件的受理、審判及執行看，這種獨立審判權往往是不獨立的，受到很多方面的干預和影響。如上級單位或有關領導批條子、打招呼、施加壓力，甚至以削官斷財相要挾，使得法院審理難、執行難。出現這種情況的原因固然很多，但主要在于目前我國法院設置體制和法官的選任晉升管理制度充滿了地方化和行政化色彩，使得法院在人、財、物各方面都受制于地方政府，從而地方政府對法院的干預也就在所難免。這一切都決定了我國法院很難做到真正的獨立和公正，雖然最高人民法院通過司法解釋在案件的管轄上采取了一定措施，提高了案件的級別管轄，但這只是權宜之計，并沒有達到WTO對裁判機構獨立和公正的要求。因此，通過現行行政訴訟制度的改革來確保法院獨立公正審判行政案件。現結合我國實際，提出三種改革的思路：

1.比較現實但又不夠徹底的方案是：提高行政案件的審級，增加選擇管轄和指定管轄的情形，允許原告選擇原被告所在地以外的第三地法院管轄。同時，提高法院的審級，凡以政府為被告的，原告有權要求與被告上級政府同級的法院管轄該案。

2.相對理想的方案是：在現有行政審判體制基礎上，設立最高法院和省高級法院的巡回法庭，旨在發揮巡回法庭的“特效性”和“及時性”優勢，解決當事人訴訟不便、基層法院拒絕受理應當受理的行政案件、執行機關拖延執行判決和行政機關抗拒執行的案件。“巡回法庭”具有兩重屬性。其一，它是最高法院和省級法院設立的一個監督審判機構。不但對地方法院的案件審理、審判和執行程序進行全程式的監督，而且有權對被判決履行義務的行政機關進行監督。它可以代表最高法院就個案有關基層法院發出受理命令、重新審理命令和執行命令。并可以應原告的申請，直接參與對某些行政機關的執行活動。其二，在必要的時候，它有權決定直接受理某些一審案件，此時，最高行政法院是一審法院，它作出的判決或裁定為終局判決或裁定。“巡回法庭”是設在最高法院和省高級法院內部的常設機構，但其工作人員組成是不固定的，由最高法院和高級法院臨時抽調的法官組成。每巡回一次，它的主要組成人員就更換一次。

3.最理想的方案是：借鑒許多大陸法系國家的經驗，設立相對獨立的行政法院。行政法院是直屬于最高人民法院的審判機關，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉由行政法院行使，各級人民法院行政庭取消，其他業務庭的與行政機關有關的案件審判職能取消。各級行政法院只接受上級行政法院的業務指導，完全獨立于地方各級人民法院和地方各級權力機關。最高行政法院院長可以由最高人民法院院長兼任，也可由其他人擔任，由全國人民代表大會選舉或罷免。最高行政法院的工作受全國人民代表大會常務委員會和最高人民法院的監督。副院長、審判員由全國人大常委會根據最高行政法院院長的提請任免。高級行政法院、中級行政法院和基層行政法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員均由上級行政法院任命。行政法院的組織系統可以是最高行政法院和地方各級行政法院。地方各級行政法院分為基層行政法院、中級行政法院和高級行政法院。地方各級行政法院的設置不與現行行政區劃重疊。可以根據實際需要，按自然地域劃區設置，在交通不便的邊遠地區，可以采取由基層行政法院設立派出行政庭的方式加以解決。

（四）WTO與中國行政訴訟的審查標準

WTO對政府行為應當遵守標準的規定大致可以分為兩大類，一、規定了實體性標準，例如，WTO基本原則中的最惠國待遇原則，國民待遇原則（注：GATS規定，“在本協議涉及的任何措施方面，各成員應立即和無條件地給予任何其他成員的服務和服務提供者以不比其給予任何其他國家相同的服務和服務提供者的較為不利的待遇”。），即成員方在行使與WTO有關的行政措施時不得違反這兩個原則，否則法院或國際爭端解決機制將依此作出不利判決；還有在WTO具體規范中提出實體性標準。例如“重大損害”標準，“不利影響標準”等。二、規定了程序性標準，例如，TRIPS第41條第2款規定：“有關知識產權的執法程序應公平和公正。它們不應不必要地繁瑣或費用高昂，也不應該規定不合理的期限或導致無端的遲延。”GATS規定，“程序本身不應成為提供服務的限制”，“除非在緊急情況下，各成員應迅速并最遲于其生效之時，公布所有普遍適用的有關或影響本協定事實的措施。一成員為簽字方的，涉及或影響服務貿易國際協定也應予公布。”GATS第6條第1款規定，“在已作出具體承諾的部門，每個成員應確保所有普遍適用的影響服務貿易的措施，將以合理、客觀和公正的方式予以實施。”因此，成員方應以客觀公正、合理的標準和方式來實施其行政措施，而這里的客觀、公正、合理，既要求達到實體上的合理和公正，在程序上同樣應達到合理和公正標準。我國行政訴訟法第5條規定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”同時在第54條規定了相對具體的標準，即主要證據是否充分，適用法律法規是否正確，是否違反法定程序，是否超越職權，是否濫用職權，是否履行法定職責，行政處罰是否顯失公正等。由此可見，我國行政訴訟法從實體是否合法和程序是否合法兩個方面對審查標準進行規定。目前國內學者頗多疑義的是行政訴訟中對行政處罰的審查適用“顯失公正”標準，這“顯失公正”標準是否屬于合理性標準；以及“濫用職權”標準是否屬于不完全合法性標準，或者“濫用職權”標準就是合理性標準等。

WTO規則與我國行政訴訟法在審查標準的沖突，我們認為，主要集中在合法性標準和合理性標準的沖突，以及法定程序標準和正當法律程序標準的沖突。

學界對現行行政訴訟法中的“顯失公正”標準和“濫用職權”標準是否完全可容于“合法性”標準進行了討論，有的主張，“顯失公正”標準是“合理性”標準的體現，超越了“合法性”標準；有的主張，“顯失公正”等于嚴重不合理，而嚴重不合理即構成不合法，并且行政訴訟法第54條對行政處罰顯失公正作特別的規定，目的在于賦予法院特殊條件下的司法變更權，而并非賦予法院對行政行為合理性的審查權[10].兩種觀點的分歧在于對“合法”理解的不同，第一種觀點立論基礎是從立法原意出發，把“合法”理解成合乎實定法律，而第二種觀點認為“法”包括法律精神和原則，對“法”作一種寬泛的理解。

前述兩種觀點都停留于表面的討論，而問題的焦點在于法律是否能對行政自由裁量行為進行控制，以及控制到何種程度。我國行政訴訟法規定了在行政處罰領域以是否“顯失公正”為標準，作為法院可以介入對行政自由裁量行為進行審查的臨界線，把行政處罰領域內一般“不公正”（不合理）排除在司法救濟的范圍以外；同時行政訴訟法又規定了“濫用職權”標準，這充分地賦予了法院從目的性上對行政自由裁量行為進行審查的權利，應該說這是目的概念引入公法領域的一大成果[13]（P.166-167）。濫用職權標準使法院對行政行為的審查不僅囿于“形式上”的合法，還要求對行政機關從動機上是否符合法律的精神和原則進行審查，這是公法領域的一次革命性的成功，因此有學者主張“自由裁量行為概念在公法領域消失了”[13]（P.165）。從這個意義上說，我國行政訴訟法賦予法院充分的司法審查權。

WTO規則從范圍上、程度上對行政機關合理行使行政行為作了規定，例如GATS規定，對所有影響服務貿易的措施，都要以合理、客觀和公正的方式予以實施，還有GATT中也將合理實施行政措施擴大到相關“產品的海關歸類或海關估價；關稅稅率、國內稅稅率和其他費用……”等行政措施，從條文意義來看，成員方應盡“一般合理”的注意義務，而并非要求達到“嚴重不合理”才會引起法院對其的審查。由此可見，WTO規則對行政自由裁量行為提出高標準要求。從以上的分析，我國行政訴訟法“合法性審查”標準基本上滿足WTO提出的要求，但需要對合法的“法”作擴大的理解，以及對濫用職權作“非立法原意”的解釋。

我國行政訴訟制度在程序審查上也實行合法標準，即只有行政機關違反了法律、法規規定的程序，才構成程序違法，而對不違反法定程序，但違反正當法律程序要求的情況沒有作出相關規定，正當法律程序要求政府行為必須符合個人的最低公正標準，如得到充分通知的權利和在作出裁定之前的有意義的聽證機會，獲得辯護律師權，由公正無私的裁決人主持，及時被告知調查結果與結論等。如前所述，WTO規則對正當法律程序作了充分的規定，例如，TRIPS第41條第2款規定：“有關知識產權的執法程序應公平和公正。它們不應不必要的繁瑣或費用高昂，也不應規定不合理的期限或導致無端的遲延。”這些規定確立了行政行為公平、公正的程序原則，也就是正當法律程序原則（注：這里對正當法律程序的探討，只限于程序上的意義，除了程序上的正當法律程序以外，還包括實質的正當法律程序，其指國會所制定的法律，必須符合公平和正義。參見王名揚：《美國行政法》，法制出版社，1995年1月北京第1版，P.383.）。WTO規則關于正當法律程序的規定與我國目前行政訴訟法的規定是不符合的。如何應對，我們認為，一方面加強行政訴訟審查標準本身理論的研究，另一方面，根據WTO規則提出的要求，結合入世后的審判實踐，對現行行政訴訟法作一定的修正，逐步引入正當法律程序概念。

三、WTO與行政訴訟的法律適用（注：WTO本身沒有對內國司法審查是否直接適用WTO規則作出規定；因此不屬于WTO規則對內國司法審查要求的范疇，同時這一問題對我國司法審判實踐又非常重要，故單列一節予以討論。）

加入WTO以后，行政訴訟是直接適用WTO規則，還是需要把WTO規則轉化為國內法再適用，國內學者對這個問題基本上有兩種觀點：一種觀點認為我國行政訴訟可以直接適用WTO規則；（注：持第一種觀點，請參見右佑啟：《WTO對中國行政法治建設的影響》，載《中國法學》，2001年第1期；戚建剛：《WTO與我國行政行為司法審查制度的新發展》，載《法學》，2001年第1期。）第二種觀點認為不可以直接適用WTO規則。（注：持第二種觀點，請參見劉漢富：《中國加入WTO與司法審查》，載《法律適用》，2001年第1期。）

筆者主張采取一種審慎的態度，行政訴訟不宜直接適用WTO規則，主要基于以下幾點考慮：

（1）WTO規則本身以及我國加入議定書中都沒有對此作出直接適用的規定。

（2）WTO法律框架體系是一個國際公法體系，而國際公法在內國的適用，主要是由內國法來完成。第一，國際公法的權利義務主體指向的是國家而非個人和企業，個人和企業無權直接適用WTO規則提起訴訟，因此法院也不能直接適用WTO規則來審理案件。第二，國際公法一般規定的比較抽象、原則，可操作性較差，其需要由內國法進行具體化，我們無法想象離開我國的行政訴訟制度，直接依據WTO規則來審理爭議將是什么樣子。因此從國際法原理角度，WTO規則不能直接適用于我國的行政訴訟。

（3）司法審查對象主要是我國政府行為，包括反補貼措施，反傾銷措施和保障措施以及依據這些行政裁定征收反補貼稅、反傾銷稅等行政行為。而這些行政裁定的作出以及相應行政權來源都基于國內法律的明文規定。因而法院審查這些行為也應該適用國內的法律，而不是WTO規則。

（4）中國剛加入WTO，很多國內的法律與WTO規則的要求存在差距，需要通過一段時間去調整。行政訴訟是否直接適用WTO規則的區別在于能否為國家贏得調整法律、政策的時間，（注：這就是為什么WTO100多個成員國，包括以前一直直接適用國際法國際條約的國家，在是否直接適用WTO規則上一反常態的原因所在。）因為直接適用WTO規則，爭端的解決就繞過了國內的法院，法院就無法為國家贏得時間去調整法律及貿易政策。因此從維護國家利益，順利地實現我國法律及貿易政策的轉型，行政訴訟應該不直接適用WTO規則。

不直接適用WTO規則也就意味著，行政訴訟只能適用國內的法律，那么，WTO對適用的國內法律又有何影響和要求呢？透明度是世界貿易組織的一個基本原則和基本制度，它基本的要求是成員方正式實施的有關貿易的政策、法律及條例，以及成員方政府或政府機構與另一成員方政府或政府機構簽訂的影響國際貿易政策的現行協定，都應迅速公布，“最遲應在此類措施生效之時”。（注：GATS第3條第1款。）也就是說，非經正式公布，不具效力。因此法院在行政訴訟中適用的法律只能是按照法定程序對外公布的法律、法規。按照透明度原則，我國已經或者正在進行對已頒布的法律規范進行審查。對一些不符合WTO規則要求的法律規范進行修改、廢止，保證這些法律規范不與WTO規則相沖突。清理、修正已頒布法律將是一項長期的工程。就現階段而言，當法院面臨一項不符合WTO規則的法律時，是選擇適用WTO規則，還是適用國內法律，這是一個亟待理論和實踐解決的問題。

結語

WTO規則是一套完備的有關貿易的法律框架體系，因此從其法律規范的實證分析來看，WTO規則適用領域是有限的，它只關注其成員國內的有關貿易方面的法律、政策及其政府行為，而對非貿易領域關注的不多，如果有所涉及也是為實現其有關貿易的宗旨。司法審查制度也不例外，WTO諸多協定中規定的有關司法審查的內容，僅僅涉及到“與貿易和投資有關”、“影響服務貿易的”、“與海關事項有關的”行政措施。

但是WTO調整范圍的有限性并沒有掩蓋WTO高度法治化的理念，從實證的角度討論WTO固然沒錯，但是僅限于此，是片面和消極的，中國的法治化進程已向世人昭示了中國人民摒棄愚昧、落后、僵化，追求高度法治文明的信心和決心，中國加入WTO，本身就是這一決心體現，因此提升我國法治的品格，應是這一偉大事件的固有之義，本文從WTO與行政訴訟制度的關系入手，分析了WTO對行政訴訟制度提出的要求，以及檢討我國目前行政訴訟制度存在的問題，并提出了對相對內容的修正意見。WTO與行政訴訟的問題涉及面廣，內容龐雜，本文只作了有限的，初步的考察，還有更多的問題需作進一步的探討。

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