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篇1

【關鍵詞】濕陷性黃土；不均勻沉降；灰土墊層法

0 前言

隨著國民經濟的發展、科學技術的進步，管道處理對高等級公路的施工質量要求也越來越高，作為道路的主要排水設施，管道的重要性也愈發突出。目前道路管道的施工主要采取直埋法，而直埋管道的基礎對不同地基、土質也有著不同的要求。濕陷性黃土地區在我國土地面積中占相當大的比例，在這種土質中敷設管道對地基的處理有著特殊的要求，對濕陷性黃土地基上道路管道施工處理的研究，意義深遠。本文就以三七灰土墊層法在山西某濕陷性黃土地區道路管道地基處理中應用為例，介紹灰土墊層法的技術原理、施工要求、注意事項以及解決的主要問題。

1 我國濕陷性黃土的分布

我國濕陷性黃土分布約占黃土分布面積的60%， 部分在黃河中游地區。由于各地黃土堆積環境、地理和氣候條件不同，致使其在堆積黃土的物理、力學性質等方面都具有明顯的差別，濕陷性有自西向東、自北向南連漸減弱的規律。

2 影響管道地基的幾個因素

2.1 強度及穩定性

當地基的抗剪強度不足以支撐上部結構的自重及附加荷載時，地基就全產生局部或整體剪切破壞。

2.2 壓縮及不均勻沉降

當地基由于上部結構的自重及附加荷載作用而產生過大的壓縮變形時，引起管道過量下沉，接口開裂，影響管道的正常使用。

2.3 地震造成的地基土震陷以及車輛的振動和爆破等動力荷載可能引起地基土失穩

2.4 地基滲漏量或水力比降超過容許值時，會發生水量損失或因潛蝕和管涌而可能導致管道破壞

3 常用的濕陷性黃土地基的處理方法

為了保證濕陷性黃土地基上管道的安全和正常使用，在絕大多數情況下都必須考慮地基處理，濕陷性黃土地基處理的目的是消除黃土的濕陷性，同時提高地基的承載能力。

道路管道的地基處理不同于其它建筑物地基的處理，道路管道地基處理主要是全部或部分消除其濕陷性。對非自重濕陷性黃土地基，如基礎下地基處理厚度達到壓縮層下限，或達到飽和的自重壓力與附加壓力之和等于或小于該土層的濕陷起始壓力，就可以認為地基的濕陷性全部消除。對自重濕陷性黃土地基，由于地基的濕陷量和濕陷變形與自重濕陷性土層的厚度、浸水面積有關，而與壓縮層厚度無關，所以必須處理基礎地面以下的全部自重濕陷性黃土層。

濕陷性黃土層的管道基礎處理方法很多，常用的方法有土或灰土墊層、砂或砂墊層、強夯法、重錘夯實法、樁基礎、預浸法等。各種處理方法都有它的適用范圍，局限性和優缺點。

4 灰土墊層法在本道路工程中的實際應用

本工程道路位于太原市東南，工程地質分區屬太原盆地次穩定工程地質亞區，在勘探深度范圍內的巖土層主要是由第四紀全新統早起至晚期沉積的失陷性低液限粉土，濕陷性低液限粉質粘土等構成，具有中等濕陷性。地基承載力特征值為150kPa。由此采用三七灰土墊層的方法來增強地基承載力，防止不均勻沉降。

本工程主要運用灰土墊層處理方法，灰土墊層常被用于非自重濕陷性黃土地區管道基礎的處理。一般適用于處理1-4m厚的軟弱土層。管道的基礎是條形基礎，作用于地基上的力也比其它建筑物小，而且是基槽開挖后埋入地下，表面的軟弱土―部分已被去掉，所以在管道施工中常用灰土（或素土）墊層來處理濕陷性地區的管道基礎，以提高承載力，減少沉降力。灰土墊層是將基礎下面一定范圍內的弱土層挖去，用一定體積比3：7配合的灰土在最優含水量情況下分層回填夯實或壓實。

4.1 三七灰土墊層材料配比

生石灰、消石灰，水化后和土壤中的SiO2或Al2O3以及Fe2O3等物質結合，即可生成膠結體的CaSiO3、CaO?Al2O3以及鐵酸鈣，將土壤膠結起來，使灰土有較高的強度和抗水性。灰土逐漸硬化，增加了土壤顆粒間的附著強度。做成三七灰土時，28d齡期的灰土抗壓強度約可達到0.5～0.7MPa，200～300年齡期的灰土抗壓強度可高達8～10MPa。

不論是用亞粘土或粘土制作的三七灰土，在室內養護7d后浸水48h的形變模量為10～15MPa，養護28d浸水48h的形變模量為32～40MPa。

經過人工壓實（或夯實）的3：7灰土墊層，當壓實系數控制在0.97及干土重度不小于14.5-15.0kN/m3時，其容許承載力可達300kPa以上。

4.2 灰土的質量要求

灰土施工用的石灰和土必須過篩。石灰最好選用磨細生石灰粉，或塊灰澆以適量的水，經放置24h成粉狀的消石灰，粒徑不得大于5mm，質量須符合國家的相關標準等級應高于Ⅲ級。土料采用粘質細粒土，粒徑不得大于15mm，不得用表面耕植土，土料中硫酸鹽含量小于0.8%，有機質含量小于10%，土塊粒徑不大于15mm。選好質量合格的三七灰土后，做擊實試驗，每5000m3檢驗一次（重型擊實），以此來控制質量。含水率是最重要的一個環節，一般要求在20%-23%為宜，最大不超過24%。施工前應根據工程特點，設計壓實系數、土料種類、施工條件等合理控制含水率范圍，鋪灰土的厚度，夯實碾壓的遍數等參數。

4.3 施工前準備

施工前做好儲料準備工作根據各段三七灰土的寬度、厚度及預定的干密度，計算各段所需要的干燥土的數量，保證儲料滿足要求。檢驗、檢測所需施工機械設備、機具、測量試驗儀器的性能，確保施工時運行正常。根據料場土的含水率和運輸車輛的噸位，計算每車料的堆放距離，在預定地點可先灑水。

5 管道地基處理施工

由于濕陷性黃土的垂直特性，開挖時注意按1：0.67進行放坡處理，以保證基坑的安全。挖出原地面軟質土，按照現場放出的邊樁以及下挖標高控制分段開挖，同事配合人工攤平，在開挖至基底標高時須預留5cm左右土層，然后經夯實達到設計標高。按照檢驗標準檢驗合格后，報監理工程師檢查驗收，驗收合格后開始進行三七灰土填筑施工。

5.1 攤鋪土

按照事先畫好的白灰線及規定的虛鋪厚度攤鋪，攤鋪采用路拌法進行施工。初定填筑的三七灰土攤鋪厚度為25cm，按虛鋪系數1.2考慮，灰土的生產含水率為20%-23%（占干重），但施工時應根據灰土的擊實報告適當調整。施工時考慮人工夯實灰土的因素，第一層可虛鋪土25cm，第二層為22cm，以后各層為21cm，夯實后為13-15cm。通常采用蛙式夯虛鋪厚度為20-25cm。按土方自卸汽車每車6方的虛方量打好方格，方格尺寸為3.5×10m，每格一車土。上好土后，人工配合粗平，按上述方法每20m為一個斷面，嚴格控制松鋪厚度。

5.2 灑水悶料與攤鋪石灰

注意灑水均勻，防止局部水分過多；注意灑水車施工安全；細粒土應經過12小時悶料，中粒土和粗粒土視比例情況可減少悶料時間。土料悶好后，予以整平，采取人工攤鋪石灰，攤鋪的厚度按與攤鋪土料的體積比為3：7為標準。

5.3 土料和石灰的拌合

石灰攤鋪完成后，便可進行土料和石灰的拌和，拌和采用路拌法，拌和機必須保持勻速前進，禁止忽快忽慢，同時安排兩個工人跟在后面跟蹤挖檢，看是否粉碎到底。拌和機前進時，鏵犁要完全插入土層底部，保證土料能夠完全翻起，整個過程保持2遍以保證灰土的均勻拌和。

5.4 碾壓整平與灑水養生

碾壓時，灰土表面要潮濕，先靜壓后振動再靜壓的操作程序壓實，分為初壓、復壓和終壓。碾壓時，區段交界處應重疊壓實，縱向搭接長度不得小于0.5m，縱向行與行之間的輪跡重疊壓實不小于0.3m。碾壓遵循由兩邊向中間、先輕后重、先下部密實后上部密實、低速行駛碾壓的原則，避免出現推移、起皮和漏壓現象。

三七灰土拌和均勻后，立即采取人工整形，在直線段由兩側向中心作業；曲線段由內向外作業。注意接縫順勢平順。

為防止三灰土表面因水分蒸發而開裂，進行灑水養生并在養生期間在相關路口樹立警示牌并派專人進行看護，禁止車輛通行，養生期為7天。

5.5 工程注意事項

由于地基處理效果大都是隱蔽工程，很難直接檢驗其處理效果。這就要求在地基處理施工過程中和施工完成之后注意下面幾點：

（1）整個過程中進行施工質量和處理效果的檢驗，確保工程質量。

（2）在地基處理施工中，必須了解所采用處理方法的原理、技術標準和質量要求。

（3）作好監測工作，以保證施工的正常進行，通過觀察收集數據為下一階段的工作提供可靠的依據。

（4）冬季施工灰土時，應搭棚，生火爐施工，嚴禁有凍土塊填入。

（5）施工段落宜控制在不超過200m為宜。

（6）施工中，要時刻注意防洪，以防三七灰土受浸泡。

（7）灰土的松方不能偏大，否則在粗平的時候調平的工程量較大，延長了施工周期。

6 結論

本文以確定合理的施工工藝、現場施工的質量控制、選用機具設備的最佳組織方式為目的進行闡述，以其對同類型基層施工具有參考價值。鑒于濕陷性黃土作為在山西省廣泛存在的一種特殊巖土，對山西省公路工程的影響較大，所以采用三七灰土進行施工處理，具有簡便、經濟、功效高等特點，對山西濕陷性黃土地區的公路建設意義重大。

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【關鍵詞】集體土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善

一、目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規定，我國的土地征收也只能發生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。

二、當前土地征收制度的缺陷

（一）土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。

（二）土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被征用土地前3年的平均產值的6―10倍來計算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。

2、征地補償范圍小、標準低

從現行的法律法規來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。

（三）土地征收程序不規范，缺乏民主

我國土地管理法及其實施條例雖然對建設用地的規劃、批準及其實施方案作出了具體規定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。實質上不管是土地管理法及其實施條例或是村民委員會組織法，其立法目的都是為了規范和監督在土地征收過程中存在的問題。也就是防止征收權利被濫用，在這里主要是指村民委員會和村民小組的主任、組長，因為他們的民主法律意識很淡薄，有些事情不要說召開村民會議，甚至事后也不通知群眾，嚴重違反村民委員會組織法19條規定的民主議定原則。一個小組長甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農民以后的生計，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

三、對完善土地征收法律制度的思考

（一）從立法上明確“土地征收”和“土地征用”的概念

我國2004年《憲法》第10條第3款規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。現行《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款也規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。上述兩部法律雖然對土地征收和征用作出了規定，但土地管理法實施條例及其他有關土地征用的法律法規、部門規章還未作出相應修改，立法上有點滯后，在現行土地征收、征用的操作過程中出現了法律空擋。那么什么是土地征收？什么是土地征用？實際上征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于，征收是所有權的改變，征用只是使用權的改變。

（二）盡快制定《土地征收法》

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本案的爭議焦點為土地執法部門行為的合法性。針對這一焦點問題有兩種不同的觀點，一種觀點認為土地執法部門在未作出處罰決定前無權執行，其行為不符合《土地管理法》第83條規定的要求；另一種觀點認為土地執法部門的行為非強制執行，而屬制止違法占地行為的強制措施，該行為符合《土地管理法》第67條第（4）項的規定。筆者同意第二種觀點，理由為：

1、土地執法部門的行為并未侵犯原告的財產權。國家實行土地管理制度，《土地管理法》明確規定農村村民建房應辦理審批手續。土地執法部門對違反土地管理法律法規的行為進行監督檢查是其法定職責。《土地管理法》第83條的內容為：責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他施工的，建設單位或個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到決定之日起十五日內向人民法院，欺滿不又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。該條款包含了兩種違法行為和兩種處置方式，即對違法占地建房的違法行為人土地執法部門應責令限期拆除，繼續施工的土地執法部門有權制止；對施工結束，處罰決定期滿當事人不又不自行拆除的，土地執法部門依法申請法院強制執行。盡管土地執法部門和人民法院實施的法律形式都表現為拆除，但兩者的法律后果卻不一樣，土地執法部門實施拆除的法律后果是制止違法者繼續施工，實施制止違法行為，防止違法行為繼續發展；人民法院實施拆除的法律后果則是剝奪違法者的財產權利，目的是對違法行為進行懲罰，使其違法利益不能實現。這里涉及到一個關鍵問題即財產權利問題，根據法律規定，剝奪公民的財產權利只能由人民法院實施，其他機關都無權行使該項權利。《民法通則》規定：“公民的合法財產受法律保護”。又規定“財產所有權的取得不得違反法律規定”。當建筑物形成了財產，形成了財產權利，就只能由人民法院來依法對其是否具有合法性、其主人是否能夠擁有該財產權利進行認定并決定是否要剝奪其財產權利。并不是所有建筑物都可以形成財產權利，只有當建筑物滿足了房屋的構成要件，可以住人，可以存放物品，可以基本實現其使用價值，即形成了財產，形成了財產權利。本案原告未取得建房審批手續而擅自建房已屬違法，該行為本來就不受法律保護，況且其房屋并未形成，其所謂的“財產權利”無從談起，土地執法部門采取措施對李某的違法行為進行制止，這是為了防止違法行為的蔓延，更是為了防止當事人損失的擴大，這符合《土地管理法》第83條規定的第一種處置方式，土地執法部門實施的制止行為并不違反法律，更未侵犯李某的財產權利。

2、土地執法部門的行為屬行政強制措施。根據《土地管理法》第67條第（4）項規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監督檢查職責時有權采取下列措施：責令非法占用土地的單位或個人停止違反土地管理法律、法規的行為。本案李某未取得建房審批手續而擅自建房已屬違法，土地執法部門向其送達《責令停止土地違法行為通知書》并數次責令其停工，李某仍不停止違法行為，在李某的違法建設尚未完工的情況下，土地執法部門采取措施制止該違法行為的發展，土地執法部門的措施屬行政強制措施。所謂行政強制措施是指國家行政機關或法律授權的組織為預防、制止正在發生或可能發生的違法行為，或為了保全證據、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身自由、財產等以強行限制的一種具體行政行為，它具有預防性、制止性、緊急性之特征，不采取該措施不足以防止違法行為的蔓延，也不利于減少當事人的損失，土地執法部門的行為與法律并不相悖，實屬必須。反之，如土地執法部門在履行監督檢查職責時僅僅口頭上的制止，怠于采取上述措施，則“履行監督檢查職責”就成為空談，就不能預防、制止正在發生或可能發生的違法行為，就不能確保案件查處工作的順利進行，待違法建設形成房屋以后再進行處罰，然后申請法院執行，勢必使得當事人的損失擴大，從而使行政相對人與行政機關的對立情緒加劇，不利于社會的安定。

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中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.305

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權的主體只有國家和集體經濟組織。依照現行的法律制度，土地所有權不能自由地在流通市場買賣，農村集體土地使用權的流轉也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發點，但二者存在明顯的區別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農民集體所有權變為了國家所有權，即土地所有權的主體發生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變為國有，確定給建設單位使用，并對集體經濟組織及有關農民給予補償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經濟組織或農民之間的征收與被征收的關系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關系，其三，建設單位與集體經濟組織、農民之間補償與被補償的關系。目前，這三層法律關系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現為政府與集體組織、農民兩者之間的直接而簡單的關系。對集體組織、農民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關系才是制度未來發展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規定了集體土地征收的法定程序。依據該法規定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償登記、確定補償安置方案、事實補償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經有權機關批準已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內容是批準征地機關、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償的期限等；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉、村。

補償登記程序在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規定存在差異。根據《土地管理法》，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內持權屬證書到當地政府土地行政主管部門辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關規定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償登記的機構規定為公告指定的相關部門，相比《土地管理法》之規定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發，選擇更便利被征收主體辦理征地補償登記的政府土地行政主管機關進行登記。征地補償登記這一程序的內容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規定的期限。在相關法律上，由于征用土地涉及面積、人數等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據不同的實際情形進行確定；第二，登記機關為公告指定的機關。

確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內容。依此規定，征地補償安置方案是行政機關的內部程序，被征收人無權參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。

（三）集體土地征收補償制度

農村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權力約束機制，更是一種利益協調、權利保障機制。就其對權力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權這一行政權力，集體土地征收補償制度是對公權力的實質性約束。就其作為權利保障機制的一點而言，被征收對象依據公平原則應當獲得適當的補償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。

除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據還集中體現在《土地管理法》與《物權法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規定較之于《物權法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據。

從征收土地的補償范圍來看，我國法律規定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償的數額根據被征收土地原有用途的不同基本采平均年產值的倍數方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協調不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務院于2006年頒布的《關于加強土地調控有關問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發的《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于落實中國中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見有關政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠對公民的基本財產權利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規定，公共利益的認定完全由行政機關單方面決定。立法層面授予了行政機關最大化的自由裁量權，而缺乏被征地者等相關利益主體的監督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調查中，數據顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經營性目的。

（二）征地補償的非市場化

2005年國土資源部下發《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，通知規定“必須按照征地統一年產值標準和征地區片綜合地價對農民補償”，這在本質上是政府主導定價，由政府利用所處的優勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發征地矛盾的最突出原因。征地補償的非市場化在一定程度上體現了計劃經濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現市場經濟條件下土地的真實價值，因此農民的合法權益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現象。目前關于保障農民知情權、參與權的程序性規定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權利難以得到真正落實。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍

目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現土地的實際價值，從而對農民的損失做到公平補償。

合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

首先，法律應當嚴格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應當運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導致的行政權力濫用，加強對公共利益審查的力度。

篇5

當日的會議強調，此項試點的基本思路是，在國家法律和政策的框架內，農戶將宅基地使用權抵押給政府授權的機構，銀行即向農戶提供信貸，這一政府授權機構為此提供保證。

梅州農村金改的依據，是《廣東省建設珠江三角洲金融改革創新綜合試驗區總體方案》。金改方案提出，廣東將在有條件的縣試點農村宅基地使用權和土地承包經營權抵押工作，盡快使農村集體資產“由虛變實”。農民需要融資時，可以將宅基地使用權或土地承包經營權抵押貸款。

參與了兩次相關研討會的中山大學法學院民法學教授張民安告訴時代周報記者，早在四年前廣州計劃試點時，就已開始了對農村土地用益物權、擔保物權的調查研究。在他看來，這次的梅州金融改革實際上對現有法律提出了挑戰，“如果不從法律層面上來進行實質性的改革，那么這個改革到最后就會以失敗告終。”

農村金改將面臨法律障礙

時代周報：梅州這次農村金融改革中涉及到農村宅基地抵押貸款，你是如何看待這一概念的？

張民安：這次的梅州金融改革實際上是對現有法律提出了挑戰，很多的改革內容都跟法律是有沖突的，如果不從法律層面上來進行實質性的改革，那么這個改革到最后就會以失敗告終。

時代周報：你覺得梅州此次的金改，最大的障礙來自于哪里？

張民安：梅州的改革至少在法律層面上是有障礙的，而且這個障礙并不是一般規章制度的障礙，是國家層面大法的障礙。《物權法》對農村宅基地如何取得，如何使用，能否抵押，有明確規定。再一個就是《土地管理法》也有明確的規定，第三個就是《擔保法》對哪些財產能夠作為抵押都是有明確規定的。所以解決農村的宅基地問題，最大的障礙在于《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》這三個國家大法，這是屬于民法的內容。

因此，一個地方政府如果要進行任何形式的改革，最底線就是無法突破國家大法，尤其是宅基地的改革，你不能突破《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》這些構成民法層面的基本大法。第一，總體上來講，中國的民法在對待宅基地的態度上是非常保守的。就是農民宅基地的取得要通過上面所述的三個大法，申請—審批—獲得這樣一種嚴格的形式。第二，取得農民宅基地的方式也是高度管制，嚴格限制。一旦你取得宅基地的使用權，那宅基地只能作為住所來使用它，或者在宅基地旁邊建一些附屬物，例如豬圈、雞欄等。第三，就是不允許農民的宅基地出賣、轉讓、抵押、擔保。農民的宅基地可以轉讓給本村的村民，但即使是本村村民也是要取得擁有宅基地資格的。第四，農民的宅基地不能夠從事生產或者經營。第五，農民的宅基地是不能抵押的。為什么現行的法律明確禁止農民把宅基地抵押給銀行呢，一旦允許農民的宅基地作為抵押物，那就意味著農民的宅基地就會成為一個自由交易的財產，導致的結果可能是，農民都把宅基地拿去銀行抵押貸款，資本是運轉活了，但是由于村民可能會反復多次地將宅基地作為抵押物，這樣使得集體土地的面積越來越小。

三大法與土地集體所有權沖突

時代周報：你覺得中國現行對農村宅基地的法律體系是否合理嗎？

張民安：我國的《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》對于農村宅基地的管制是存在很大的問題，規范調整宅基地的三部大法，《物權法》《擔保法》在民法性質上屬于私法，私法調整私人之間的關系，政府是不能干預的，是由民事主體自己權衡利害關系來解決事情。現在最主要的問題是，農民的宅基地問題是由私法來調整還是由公法來解決，如果是民法上的問題，則一定要遵守民法上“意思自治”的原則，應當由民事主體自己來決定。既然這個土地是農民集體土地，該怎么使用，如何使用都是農民自己的事情。所以我說現在宅基地的問題實際上犯了一個嚴重的錯誤，把原本是私法上的問題公法化，管理色彩非常強，帶有計劃經濟時代的烙印。違反了《物權法》、《擔保法》這些私法性質的法律精神。

其次，對宅基地的高度管制、嚴格管理違反了宅基地本身的性質。按中國現行的《物權法》《土地管理法》規定，農民取得宅基地不是取得所有權，僅僅只是取得使用權，使用權是建立在集體組織享有所有權的基礎之上。農民集體土地的所有權歸農民，農民享有所有權就意味著他享有占有、使用、收益和處分的權利，這是民法上一個最基本的知識。占有，這些土地是我們集體成員的；使用，我使用它來種茶業，養魚，做工廠，建廠房；收益，我可以把它出租；處分，我們可以把集體土地賣給別人。但是現在，《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》一方面認為農民對土地享有所有權，這個所有權就意味著農民可以把他的一部分分給組織成員作為宅基地，就意味著作為集體組織，他們村民可以處分這個土地，那你為什么又限制集體組織的成員來處分他的東西？

時代周報：那么是否可以認為，上述三種大法本身就與“農民集體所有權”這個制度相沖突？

張民安：確實如此，所有權不管是集體的也罷，國家的也罷，個人的也罷，所有權天生的就有處分權。但是為什么又要限制農民把他的宅基地用來抵押呢？按照現在的法律，實際上已經違反了我們《物權法》上最基本的理論，就是剝奪了農民享有宅基地的所有權，它也剝奪了農民集體土地組織成員所享有的自由決定宅基地處分的權利。直接地說，農村集體土地所有權或農村宅基地所有權變得不完整。這就導致農村集體土地所有權跟國有土地所有權是不平等的。當一個主體對一個客體喪失處分權的時候，就已經背離了所有權的性質。

宅基地應進入流通市場

篇6

關鍵詞：宅基地使用權；限制；政府職能

中圖分類號：DF45 文獻標識碼：A

市場經濟的發展對土地使用權的可流轉性提出了要求，先是國有建設用地使用權走向市場化，接著農村承包經營權適應土地規模化、集約化經營的需求自由流轉。但我國現行法律、規定對宅基地使用權流轉作了嚴格限制，使得政府干預、介入土地使用管控的公權力擴大，表現為政府職能的基本特點是剛性管控。三十年來土地制度的發展，中央政府注意到宅基地流轉的必要性，一些地方進行了宅基地換房、地票交易等制度改革創新，相應地政府對宅基地流轉中的剛性管控職能要隨之弱化，注重鼓勵和引導，通過自愿、有償方式推進農村“公共利益”的 實現。

一、宅基地使用權的法規范限定

農村宅基地是指農村農民家庭依法批準，用于建造住宅（包括住宅、附屬用房和庭院等）的集體所有的土地。宅基地使用權是指權利人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，并有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權是一種財產權利，由于其具有生存利益的保障功能，現行立法對宅基地使用權作了嚴格限制。

第一，權利主體的身份限制。首先，取得資格的限制。1998年《土地管理法》之前，宅基地的取得資格并不僅限于集體經濟組織的成員身份，城鎮居民也可以通過申請在集體所有的土地上建造個人住宅。如1983年《城鎮個人建造住宅管理辦法》第3條規定：“凡在城鎮有正式戶口、住房確有困難的居民或職工，都可以提出申請，由建造人所在單位或所在地居民委員會開具證明，向所在地房地產管理機關提出申請，經審核同意后建造住宅”。1986年《土地管理法》規定，城鎮非農業戶口居民申請建造住宅，需要占用集體所有的土地的，須經縣級人民政府的審查批準。1993年《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定，城鎮非農業戶口居民在村莊、集鎮規劃區內需要占用集體所有的土地建造住宅的，須經所在單位或者居民委員會同意后，由鄉級人民政府審核、縣級人民政府批準。1998年《土地管理法》之后，城鎮居民不能再依據1986年《土地管理法》及之前的規定申請集體所有的土地建造住宅，而是限定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。這樣，現行法律的措詞排除了城鎮居民申請集體經濟組織宅基地的可能。2004年國土資源部下發《關于加強農村宅基地管理的意見》嚴格宅基地申請條件：根據“一戶一宅”的法律規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區、市）規定的標準。各地應結合本地實際，制定統一的農村宅基地面積標準和宅基地申請條件，不符合申請條件的不得批準宅基地。其次，權利主體變更的資格限制。根據1998年《土地管理法》第43條的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，即國有土地和國家征收的原屬于集體所有的土地。宅基地作為農村集體所有的土地，如果要用于非農建設，只能通過國家征收、辦理農用地專用手續，成為國有土地后方可進行。集體經濟組織成員的農戶作為宅基地使用權人，不能將自己所占有的宅基地用于其他商業開發，也不能將自己占有的宅基地有償轉讓給非集體經濟組織的其他主體，還不能自愿地將宅基地有償轉讓給國家，只能依據憲法的規定由國家根據公共利益的需要征收或征用獲得補償。這就是說，宅基地使用權流轉主體限于國家，農村集體經濟組織和農戶沒有自主處分的資格。

篇7

征地法律制度層面存在的問題

從2008年浙江省政府征地補償標準爭議協調裁決辦公室辦理的案件來看，被征地農民與當地政府的矛盾化解難度大，原因是多方面的，不僅有法律制度層面的因素，也有政府征地政策落實不到位的執行層面因素。

首先，從國家立法層面看，土地管理法律法規確定的補償標準偏低。《土地管理法》尚沒有擺脫計劃經濟時代的“以農補工，’傳統理念束縛，第47條規定“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”。即使以前三年平均年產值為1500元／畝來計算，征收一畝土地的補償費用最多就是4.5萬元，這點補償費用從當前的社會經濟發展和生活消費水平來說確實太低了。雖然國務院下發的《關于加強土地調控有關問題的通知》(即31號文件)明確要求“征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則”，但是“原有生活水平不降低、長遠生計有保障”標準含糊，缺乏可操作性，因此各地仍然以《土地管理法》規定的標準來執行，更有甚者是以法定的最低標準來確定補償標準。

其次，國家重點項目預算中的征地補償標準偏低。國家重點工程項目征地的補償標準比浙江省區片綜合價低得多，而地方政府在實施國家重點工程項目征地時，缺乏補足兩者之間差價的動力，這就直接導致國家項目和省內項目同地不同價，吃虧的被征地農民因此就會上訪，征地矛盾無法緩解。

第三，從地方制度層面看，2009年1月1日起浙江省新的區片綜合價開始實施，但是新標準提高的幅度與五年來的社會經濟發展速度還是有一定差距，與群眾的心理預期相距甚遠。浙江省大多數市縣政府制定區片綜合價是在2003年左右，而2003年至今，浙江省經濟取得了飛速發展，經濟總量以每年兩位數的速度增長，農民人均純收入五年來快速增長，農產品的價格也持續上漲，但是絕大多數地方的區片綜合價卻并未隨著耕地年產值、經濟生活水平和物價的上漲而提高。即使按照新的區片綜合補償標準，也與政府征地后的出讓土地價格有天壤之別。被征地農民心理落差太大，導致征地越來越難。即使征下來，后續的糾紛卻不斷，政府又不得不花費大量的人力、物力去做善后工作。

第四，市縣政府未按照法律規定的內涵制定征地區片綜合補償標準。一些地方無論被征收土地上種植的是什么作物，均按照青苗費標準來補償，一些地方對多年生經濟作物不區分種類和種植年限，統一規定補償標準，這直接導致種植多年生高收益經濟作物、名貴中藥材、綠化苗木的被征地農戶前期投入嚴重虧損。這些有關青苗費的補償標準違反了《物權法》有關保護公民合法產權的規定，同時違反了《浙江省實施(土地管理法)辦法》第二十六條“被征用土地上的青苗補償費按照當季作物的產值計算；被征用土地上的樹木和建筑物、構筑物、農田水利設施等的補償費，按照其實際價值計算”的規定。

市縣政府制定的區片綜合價標準偏低與文件制定過程缺乏有效監督、審查是密不可分的。從目前情況來看，區片綜合價文件的制定權在市縣人民政府，一般來說，市縣政府的區片綜合價文件標準是符合《土地管理法》規定的標準的，我們無法也不能對文件啟動合法性審查程序。但是，文件卻可能違背國務院31號文對補償標準提出的合理性要求，即補償標準無法確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。此時對文件合理性審查應由誰來進行以及如何審查等，在法律上卻是空白，這樣就使國務院31號文能規定無法得到有效貫徹落實。

第五，失地農民的社會保障體系不完善。浙江省較早開始探索建立被征地農民的社會保障體系，以解除被征地農民的生活后顧之憂，但是目前的社會保障政策僅是失地農民的基本養老保險，對于科些失地又無固定生活來源的尚未達到領取基本養老保險年齡的青壯年農民，目前并未建立任何最低社會保障。而這個年齡段人群是失地農民中的主力，最低社會保障政策如果無法解決好這部分人群失地的后顧之憂，則構建和諧社會的努力將大打折扣。

《物權法》的實施給征地帶來新要求

一是《物權法》首次以法律形式確立了征收集體土地時“保障被征地農民生活”的補償原則，這為其他法律規定補償范圍和標準是否合理合法提供了原則性的判斷標準。如何在保持政策連續性基礎上，對土地征收補償制度進行改革和創新，并體現保障被征地農民生活的原則，是各級人民政府在征地過程中面對的新課題。

二是《物權法》規定了土地用益物權人、土地承包經營權人的物權主體地位及補償原則。《物權法》第121條規定了用益物權人的財產被征收可獲得相應補償，第132條則是關于對土地承包經營權人的補償規定。該條規定：“承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第40條第2款規定獲得相應補償”，這是對農村土地承包經營權用益物權自身價值的補償，而非支付給承包經營權人有關地上青苗附著物的補償，充分體現了用益物權的獨立財產價值。

那么，按照現行土地管理法律法規的規定，征收集體土地政府需要支付土地補償費、安置補助費和青苗等地上附著物補償費給被征地集體經濟組織和農民，但是這三項補償費用中的哪一項應該屬于對土地承包經營權人的補償呢，目前法律并沒有明確。《物權法》第121條和第132條的規定體現了用益物權具有優先于所有權效力的特征。長期以來，我國并沒有明確集體土地承包經營權的性質，對于土地承包經營權屬于債權還是物權有不同的意見，導致農民個人的權益不穩定，無法以獨立權利主體的地位參與到政府征地程序中來。《物權法》實施后，農民可以直接以其承包經營權對抗土地征收行為，從而保障其合法權益，這給征地中如何維護被征地農民的合法權益帶來新的課題。

三是土地管理法律法規如何與《農村土地承包法》相銜接。為了維護承包方在承包期提高土地生產能力的積極性，《農村土地承包法》第26條第4款規定，“承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償”。依此規定，在承包期內，承包地被國家征收，承包方將承包地交回時，承包方可以依法要求對其在承包地上提高土地生產能力的投入進行補償。對于如何補償，目前土地管理法律法規對此并未予以規定，在征地實踐中容易產生矛盾。此類矛盾多見于

土地承包權流轉后獲得承包經營權的轉包方、承租方與實施征地的當地人民政府之間。隨著十七屆三中全會后，各地興起農村土地承包權流轉熱潮，此類矛盾必將日漸增多，這是今后修改土地管理法律法規必須面對的問題。

政府執行層面存在的問題

一是各市縣政府的征地補償標準爭議協調裁決機構尚未建立。市縣人民政府的征地補償標準爭議協調裁決工作基本處于停滯不前的狀態，這導致被征地農民投訴無門，無法及時行使申請協調裁決的法定權利。即使有的市縣人民政府收到爭議協調申請，因為征地已經實施、用地項目已經動工，對征地補償標準爭議的處理積極性不高，經常出現推諉、拖延，嚴重侵犯被征地農民的合法申訴權。

二是多數地方政府“重征地審批、重供地、輕征地管理監督”。大多數地方政府十分重視征地審批，以便盡快供地使項目上馬，而對征地實施過程的監督管理則重視不夠。有的地方政府為了緩和與被征地農民之間的矛盾，或者為了緩和被征地農民對征地補償標準偏低的不滿情緒，公然將補償標準過低的責任推卸到省級政府等有權批準征地機關，推卸自己做好征地實施后續工作(如征地補償標準爭議協調、做好被征地農民思想工作、補償款分配發放等)的責任。

三是征地過程中，“確認”程序不到位，侵犯被征地農民的知情權，直接導致征地補償爭議協調裁決無從下手。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十四條明確規定，“對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認……要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料”。而現實中，多數市縣政府嫌“確認”工作繁瑣，怕麻煩，為了快速完成征地報件的組件工作，往往忽略“確認”程序，對擬被征土地的地塊地類、面積、種植了什么農作物、農作物數量、應適用的農作物補償標準等內容未經過被征地農戶確認，直接導致對地上附著物種類和數量、對青苗種類和數量等產生難以協調的分歧。這使得政府日后在進行裁決或者處理時無從下手，一方面對于被征地農民的漫天要價無法從證據上予以駁斥，另一方面對政府侵犯農民合法權益的行為又無法證明并糾正。

四是市縣人民政府及其國土資源管理部門未在征地公告和征地補償安置方案中告知被征地農村集體經濟組織和被征地農民有申請協調裁決的權利。這導致被征地農村集體經濟組織和被征地農民申請協調裁決的權利時效處于延續狀態，不利于征地實施完畢后新的法律關系的穩定。

五是征地補償款發放的程序不規范。征地補償款的發放應當由市縣人民政府的國土資源管理部門實施。實踐中，有些地方為了工作方便和調動鄉鎮協助征地工作的積極性，將征地補償款交給鄉鎮、街道發放。一旦鄉鎮、街道出現截留或者拖延發放，被征地集體經濟組織或者被征地農民就誤以為征地補償標準被降低，容易引發爭議。

還有些地方因為青苗補償費標準采取一刀切的政策，加之地上附著物、青苗的確認工作不到位，為了支付方便直接將被征地農民的青苗補償費打蟄村集體經濟組織的賬戶里，由村里來發放。一旦村里發放的數額與按照被征地塊上實際農作物計算的地上附著物或者青苗補償費不一致，被征地農民就會以為補償標準降低了，引發補償爭議。

對策與建議

一是修改《土地管理法》中有關征地補償熟定。為了確保被征地農民長遠生計有保障，要在征地補償費用標準中大幅度提高安置補助費標準，對建立被征地農民社會保障資金來源、組成等作出詳細規定。建立被征地農民的社會保障體系不僅要考慮被征地農民的養老保險、失業保險，還要考慮建立既失地又失業的農民的最低生活保障制度。

二是做好土地管理法律法規與《物權法》、《農村土地承包法》等的銜接協調。要在征地過程中充分體現出集體土地承包戶的物權人地位，規定征地前草簽協議必須有集體土地承包人作為利害關系一方參加、集體土地承包人作為征地聽證會的當然參加聽證人員、細化征地補償費用中的哪―項或者哪幾項為集體土地承包人所有、征地補償費用中應當體現承包方對提高土地生產能力投入的補償、確定集體土地承包人作為征地糾紛救濟權利主體地位等。

三是完善區片征地綜合補償標準。在土地管理法律法規沒有作出修改之前，我們必須從以人為本理念出發，按照近年來經濟社會發展速度等情況，適時對區片征地綜合補償標準作必要的提高或完善，以確保被征地農民充分享受到經濟社會發展帶來的成果。同時，要進―步明確區片綜合價的內涵和外延，將需要按照實際價值補償的內容排除在外。

四是加強對調整區片征地綜合補償標準工作的審查監督。制定政策措施加強對區片征地綜合補償標準調整工作的領導和監督，依職權組織聽證，加大對區片征地綜合補償標準的合法性審查和合理性審查工作力度，從源頭上減少征地補償爭議的發生。

五是加快市縣政府征地補償標準爭議協調裁決職能的落實和機構的建立，防止推諉拖延履行協調職能的事件發生。只有建立起履行協調裁決職能的機構，才能全面推行征地補償標準爭議協調裁決工作，才能引導被征地的農村集體經濟組織和農民通過法定渠道化解征地補償矛盾和糾紛。

六是完善征地程序，做好征地糾紛的事前預防和事后監督工作。

規范“告知”的內容。目前征地獲批后，各地對“兩公告”工作基本上能夠到位，但是對于在征地依法報批前，將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民的工作各地進展不一，聽證會也不是很規范。

做好、做細征地“確認”工作。通過完善程序來預防實體爭議的產生，為征地批文執行過程中對地上附著物、青苗等的補償標準的確定、補償款的發放以及為地上附著物、青苗等的補償標準爭議的解決提供翔實、準確的數據資料，減少因“確認”不到位引發的補償標準爭議案件。

規范征地補償款的發放。要明確發放主體、發放對象。發放主體應當是市縣人民政府的統一征地部門，而不應轉交給鄉鎮、街道發放。發放對象視款物種類不同而分別處理：對于土地補償費必須直接發給被征地農村集體經濟組織。安置補助費的發放則視安置方式的不同而不同，如果是自謀出路的，則安置補助費直接發給需要安置的被征地農民；如果是村集體安置的，則交給村集體經濟組織；如果是企事業單位安置的，則發給該企事業單位。對于青苗等地上附著物的補償費，則應當是直接發給地上附著物的所有權人。

篇8

為了加強城鄉規劃管理，堅決遏制與處理各類違法用地、違法建設行為，規范土地管理和建設規劃管理秩序，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《中華人民共和國城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等相關法律、法規、規章的規定，結合我鎮實際，制定本實施意見。

一、查處違法建設行為的范圍

大云鎮區域內發生的各類違法占用土地、違法建設。

二、各類違法用地、違法建設行為的具體處理辦法

（一）有以下情形之一的，均屬情節特別嚴重的違反用地、違法建設行為，對其建筑物、構筑物及其他設施，一律作拆除處理：

1、占用基本農田的；

2、擅自占用土地或超出批準面積使用土地，且不能采取補救措施的；

3、擅自改變用地性質，且不能采取補救措施的；

4、嚴重影響土地規劃，且不能采取補救措施的；

5、建新不拆舊及擅自搭建的；

6、與現行城鄉總體規劃嚴重沖突，影響城市道路交通、消防、泄洪、環境、鎮容村貌的；

7、房屋質量嚴重受損或存在較大安全隱患，影響公共利益的；

8、引起相鄰權糾紛，群眾意見大的；

9、通告后新建的；

10、已發停工通知或限期整改通知后，繼續搶建的。

11、土地已經出讓的；

12、其他嚴重違反法律、法規、規章的規定，依法應當予以拆除的；

（二）對升層、翻建等行為的具體處理辦法

1、對升層的處理

原批準建房檐口高度為6.8米以下的，如需加層的，加層部分的高度不超過2.9米，檐口高度不得超過8.8米，以坡屋面結頂，8分坡勢，檐口不得砌墻體；

升層后合法戶型面積的計算以原批準面積為準。

2、對翻建的處理

翻建的建筑，檐口高度不得超過8.8米；

超出原批準的合法宅基地面積的，超面積部分作沒收處理或拆除處理；

翻建后合法戶型面積仍以原批準面積為準；

3、升層或翻建戶，在征得左右前后鄰舍同意、確保安全的前提下，報村民委及鎮村鎮建設管理辦公室同意后，方可進行。

三、有關制度

1、屬地包干制度。以屬地管理的原則，集鎮區域內由新居民事務所分片包干，各村建立相應包干制度，責任到人。

2、有獎舉報制度。對違法用地、違法建設行為向鎮設立的舉報電話進行舉報的，經查屬實的第一舉報人，給予每例200元獎勵。

3、“拆違”考核制度。對2007年11月1日后發生的違法違章建筑，經鎮、各行政村、社區做工作，農戶自行拆除的，在村干部百分考核中不加分、不減分；由鎮組織人員拆除的，在村干部百分考核中給予扣分，拆遷費用以建筑面積50元/平方米計算；違法違章建筑至結頂隱瞞不報的，在村干部百分考核中給予雙倍扣分。

4、“拆違”獎勵制度。鎮設立專項資金用于獎勵當年度無“兩違”發生的村（居）及有關有功人員。對集中成片拆除后的空閑區域科學規劃，通過綠化等手段做到地盡其用的，給予一定的獎勵。

5、辦證申報制度。農戶提出供電、供水、工商辦證申請時，必須由鎮村鎮建設管理辦公室出具有效證明，未有證明者不得辦理有關手續。

6、月度交流制度。確定每月25號為月度交流匯報日，各行政村（社區）土管員向鎮領導交流匯報每月工作情況。

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關鍵詞：土地增值 問題與原因 措施與對策

一、失地農民土地增值補償的理論與法律依據

上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。1988年的憲法修正案則有了新的規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農村土地承包法，以法律形式賦予了“農民長期而有保障的土地使用權”，其中第十六條規定，承包方享有3個方面的權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規規定的其他權利。

與此相對應的是，承包方也要承擔3個方面的義務：維護土地的農業用途，不得用于非農建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規規定的其他義務。

2007年10月1日起實施的物權法第一百二十八條規定：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。

在我國，土地收益分配的矛盾集結點主要是農地轉非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點，第一種觀點是“增值歸農”論；第二種觀點是“增值歸公”論；第三種觀點是“公私兼顧”論。在農地轉非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農民。政府貢獻的是管理權、規劃權和征收權，公眾貢獻的則是經濟發展所帶來的外部收益，農民貢獻的則是農地的承包經營權、社會保障權和農地發展權。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應，理應由政府、公眾和農民共同分享之。

現在的問題是，政府部門利益驅動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農民也一再成為輸家。在農地轉非中，農民面臨生活方式被打亂、原有財產被強行置換的困境，如果補償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續發展的不穩定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經濟增長的絆腳石。

二、現行法律制度對失地農民土地增值補償的缺陷

（一）非農建設用地呈逐年上升狀態，農用土地流失嚴重，失地農民數量上升

隨著經濟、社會的發展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎設施、各級種類經濟開發區、工業園區等建設征用農村土地的規模越來越大，少地或失地的農民群體數量不斷增加。

（二）征地補償過程中農民權益受損

1、征地補償標準不合理，征地補償太低

根據有關資料，世界許多國家的補償標準均以被征地時的土地市場價格為基礎。而我國實際采用的補償標準只有土地年產值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，僅考慮了現有農業用途的收益權，而無視土地發展權。

《土地管理法》第47條第1款規定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規定完全排斥了農民對農村土地發展權的利益分享，即土地用途變更所產生的增值被排除在征地補償范圍之外。對征地補償標準問題，《土地管理法》等法律法規有明確規定。在實踐中，近幾年，個別地區的補償標準和安置標準達到了國家法律的標準，但是仍然不能解決實際的問題。即使統一了補償標準，足額及時發放補償費，農民對補償還是不滿意。

2、征地補償安置費分配混亂，缺乏法律依據

根據現行土地法律制度，征地補償費一部分給農民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補償費和村集體的補償費的比例缺乏明確的法律規定，這就導致部分地區大大增加了集體留用費的比例，而村集體的補償費掌握在少數的基層干部手里，如遇有民主建設較差的鄉村，加之缺乏必要的監督，損害農民利益的行為便司空見慣。實踐中補償款的分配問題成為村民與村委會、村黨支部之間發生矛盾的一個重要導火索。

3、農民無法分享土地增值的收益

根據國研中心課題組的調查：“在目前‘合法的’房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。

（三）農民土地增值收益被剝奪的原因分析

1、現行的法律制度忽視了被征地農民的發展權問題

在法律規定中，為被征地農民建立了最低生活保障、養老保險和農村醫療合作為主要內容的社會保障體系，但法律規定的標準是維持失地農民的基本生活水平，對失地農民而言，土地的社會保障功能和土地增值所帶來的發展功能并沒有完全體現出來。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》等相關法律法規中，沒有對土地中蘊含的農民社會保障權、發展權方面的權益做出明確規定。實踐中，由于城鄉二元體制、特別是社會保障制度的二元制，土地對于中國農民而言除了生存功能以外，還承載著發展功能和社會保障功能，而現行法對這兩種功能卻采取了回避的態度。如從《土地管理法》第四十七條的規定可以看出，土地補償費和安置補助費標準的確定只考慮了土地的歷史產出和收益，以及不降低“農民”的生活標準，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對于農民的發展功能和社會保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標準。

2、失地農民的就業保障尚未形成有效的機制

當農民失去土地后，那些沒有一技之長的農民就會變成無地、無職業、無收入的“三無”農民，成為矛盾糾紛多發的群體。因此，國家一直重視這一群體的就業保障，地方各級政府根據本地實際情況在此方面進行了探索和創新。

三、建立和完善失地農民的土地增值收益的社會保障機制

（一）盡快建立和完善失地農民的社會保障機制

不斷推出相關政策，力求做到“失地有保險，老來有保障”，各地都做過有益的探索，但還不夠規范、系統。要通過實行貨幣安置、留地安置、就業安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農民的利益。

一是提高最低生活保障的標準。前面已論及土地本身就承載著農民的社會保障功能和發展功能，根據現行法律規定，集體土地不能進入一級市場，就會導致高額的級差地租被各級政府獲取。因此，政府有義務從級差地租中拿出一部分作為社會保障基金，以在保持失地農民現有生活水平不降低的基礎上，再為失地農民提供發展基金。

二是實行積極的“就業保障”政策，解決失地農民的就業問題。相對于城市下崗職工和失業人員而言，失地農民更是就業的弱勢群體，因為農民就業意識和就業行為與工業化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭把城鄉統籌就業納入政府經濟社會發展規劃中，通盤考慮，完善就業服務措施，創造有利于失地農民就業的機制和環境。要制定公平的農民工就業政策，構建符合城鄉統籌就業要求的就業管理制度。

三是建立多元模式保障機制。如城市郊區、經濟發展水平較高的地方，可以走轉換農民身份，推動失地農民市民化的模式；而偏遠地方、僅由于國家基礎設施用地造成失地的，要加大養老保險、最低生活保障的力度，同時增加貸款方面的資金扶持，走產業化發展道路。

（二）以體制創新為推動力，探索在大制度框架內解決失地農民的保障問題

農民土地權益保護之所以成為社會熱點，說明現行框架不能有效解決這一問題，必須創新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內解決失地農民的保障問題，按照“以土地換保障”的戰略要求進行制度創新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農民的社會保障問題。允許土地入股，將農民納入征地開發的利益共同體，有助于減少征地時的摩擦和沖突，降低行政成本。對于農民而言，允許農民土地入股，使長期受到忽視的土地中承載的農民發展權得以實現，有利于保護和增進農民的利益。

（三）通過立法明確和完善農民的土地權益，并通過程序設計加以保障

必須修改和完善相關立法，明確規定農民的土地權益。這個問題在理論界已達成共識，并在《物權法》中有具體的規定并有所突破。從物權法的規定來看，農民的土地權益相比以前得到了一定的規范層面的保障。但物權法畢竟是一部框架性的基本法，對有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規定，如公共利益的界定，征地權限和程序的明確、對政府征用行為的行政救濟措施的細化、土地補償標準的合理界定等。農民土地權益真正得到保護還有賴于這部法的有效落實和后續相關實施細則。

首先，明確集體土地所有權的主體，保證集體經濟組織的每個成員都能參與對土地所有權的行使。防止目前一些地方的村干部不經村民討論同意就任意處置集體土地的現象。其次，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進行較重大的改革，構建建設用地流通市場，即修改現行土地管理法第四十三條，明確農村土地轉化成建設用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準，應當參照《國有土地上房屋征收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準。

（四）盡快修改土地法，允許農村集體土地直接進入市場交易

對于農民，土地的意義不僅是一種不動產，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農民提供食品、住房、就業、養老保障。因此，政府征用農地，就必須充分考慮社會保障來置換農民的土地保障。如果不具備提供社會保障機制條件，政府就不應該征地。

（五）修改土地法時應明確界定公共利益與商業用途

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地征用是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。

一、土地征用的特征

1.國家建設征用土地的主體必須是國家只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

2.國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體――國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。

3.國家建設征用土地是國家公共利益的需要國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。

4.國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用的集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用。但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。

5.國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。

二、征地制度存在的問題

我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1.相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。

2.土地征用的補償問題土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。

3.土地征用權的行使問題從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

4.土地收益分配和管理問題土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。

5.土地征用的救濟制度問題《土地管理法實施條例》規定：“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。

三、對征地制度改革的探索和建議

針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應憲法第十條對征地制度的修改和市場經濟向縱深發展的需要，下一步征地制度應著重從以下幾個方面進行改革。

1.嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使在現階段，我國政府需要對一些在經濟發展中具有“瓶頸”效應的行業重點扶持，

2.嚴格把握征地的補償原則。補償的原則，既然是在市場經濟條件下，就要探討市場經濟對土地征用的影響和作用。市場經濟的一個重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經濟規律辦事。因此，要遵循以下基本原則：（1）考慮到土地的投入；（2）考慮到土地是農民的最基本的生活來源，是賴以生存的生產資料和最后的“社會保障”，剝奪了農民的土地，實際上就是剝奪了農民的生活、生產和生存的權利；按照價值規律的要求，貫徹等價交換的原則，做到公平、公正、合理；（3）以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償