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一、引言

所謂政府采購制度，也稱公共采購，是指包括政府在內的公法主體將其在日常公務活動中、介入和干預市場經濟活動中需要簽訂的各類有償合同公諸于眾，以公開招標等方式從國內外市場擇優選擇合同對方當事人的法律制度。

政府采購合同與普通的民事合同，雖然都強調合同權利義務關系的對等和等價有償原則，但區別甚大，不宜混淆。這一區別主要表現在，普通的民事合同遵循傳統的意思自治原則和契約自由原則。而政府采購制度的核心是確保政府采購合同簽訂過程的公開性、公正性和競爭性。這就大大突破了傳統的意思自治原則和契約自由原則，是對傳統合同法的一種制度創新。按照契約自由原則，當事人有選擇對方合同當事人的自由，愿意與誰簽訂合同，就與誰簽訂合同，締約的過程可以是隱蔽、密而不宣的；而按照政府采購制度，采購方必須與投標條件最佳的中標人簽訂，締約的過程原則上必須公開、透明。此外，政府采購合同的一方是政府等公法主體，而普通民事合同的雙方都是普通的民事主體。因此，普通民事合同是私法上的合同，而政府采購合同是公法上的合同。

從各國的實踐和我國政府采購的試點來看，把政府需要的各種商品和服務納入政府采購制度的軌道，具有以下積極的社會經濟作用：

1、大大節約政府的預算開支。據測算，河北省僅省直機關事業單位通過推行政府采購招標改革，每年可節約財政支出1500萬元以上。

1997年，深圳市政府第一次招標采購車輛27部，雖然經驗不足，卻已節約財政支出7.1％，達70多萬元。而深圳市1996年全年行政事業單位公用物料采購費用達5.5億元。按照7.1％的節省比率計算，政府采購制度每年可以節約深圳市政府數千萬元開支。又如，1999年6月民政部組織的救災專用帳篷采購，節約資金1600萬元，節支率達32％。據了解，不少項目的資金節約率在20％左右。1998年地方的政府采購規模為31億元，共節約資金四億多元，平均資金節約率為13.38％。目前，我國平均每天的政府采購標的額為20億元人民幣的。按照國際上通行的10％的比例計算，政府采購制度可以使我國每天節約政府支出2億元，1年節約730億元，10年節約7300億元。

2、提高政府采購辦公用品的透明度，把黑箱采購變成公開采購，強化社會公眾和納稅人對政府采購行為和公告支出的監督，極大地推進我國的社會主義經濟民主。政府采購制度相對于人大代表每年一度地審議政府財政預決算報告來說，是一種更為實在化、經常化、規范化的監督機制。

3、在我國當前強調反腐倡廉、推進廉政建設的形勢下，政府采購制度有利于把好公共支出的廉政關，預防和消除“權錢交易”、“吃回扣”、“崽賣爺田不心疼”等違法違紀行為。

4、政府采購制度可以從根本上消除政府機關與某些企業不正當結盟的現象，拆除地方保護主義的“籬笆墻”，從而強化企業之間公平、公正、公開、自由的競爭機制。

5、政府采購是政府為了推動整體社會經濟利益（如保護環境、鼓勵開發中西部地區、鼓勵開發高科技產品、鼓勵產品出口創匯、鼓勵民間投資、鼓勵企業承擔社會責任）而對市場經濟進行宏觀調控的有效手段之一。建立健全政府采購制度，無疑會改善政府干預市場經濟的方式和效果。

6、政府采購制度可以極大地擴大我國對外開放的范圍。政府采購協議是世界貿易組織多邊協議中的重要組成部分。我國加入世界貿易組織的步伐日益加快。而要加入世界貿易組織，就必須簽署《政府采購協議》，導入政府采購制度。這不僅意味著我國政府簽訂公共支出的合同要向國內外的企業發出要約邀請，而且意味著我國企業也有權利就外國政府的招標采購行為投標，與外國同行企業一決雌雄。

我國從90年代中期開始政府采購工作試點，各地首先加強政府采購法制化建設。上海市于1995年制定了我國第一個政府采購試行辦法，深圳市在1998年制定了我國第一個政府采購的地方性法規。目前，全國已有近30個地區制定和了政府采購的規章或制度。但我國目前的政府采購制試點也存在著立法不統一、招標的公開范圍有限、招標采購的對象范圍有限、招投標程序不規范等缺點。為了進一步規范當前的政府采購行為，早日把政府采購行為納入規范化、法治化軌道，必須大膽借鑒世界貿易組織《政府采購協議》以及先進的外國立法例、判例與學說，總結我國有關政府采購的行政規章、地方性法規以及我國近年來政府采購試點的成功經驗與反面教訓，抓緊制定一部既合乎中國國情、又與現代國際慣例接軌的《政府采購法》。

二、政府采購制度在全球范圍內的興起

政府采購制度是國際上通行的一種政府管理公務開支的有效機制。早在100多年前，歐美國家即在政府采購中實行招標制。從效果看，平均可節省資金10％以上。目前，美國、日本、加拿大、瑞士、以色列、新加坡、歐盟和歐洲經濟區（歐盟成員國外，包括挪威、冰島和列支敦士登）的成員國等都建立了自己的政府采購制度。

歐盟有關政府采購的指令和規則周詳嚴密，如火如荼。1992年歐盟出臺了《協調公共服務合同簽訂程序的92/50號指令》，1993年歐盟出臺了《協調公共產品合同簽訂程序的93/36號指令》，1993年歐盟出臺了《協調公共工程合同簽訂程序的93/36號指令》，1993年歐盟出臺了《協調向自來水、能源、交通與電信企業開展采購活動的93/38號指令》。此外，還有《89/665號指令》與《92/13號指令》等。成員國有義務把這些指令的內容在其國內法中體現出來。但是，截至1996年，只有3個成員國完全把歐盟指令轉化成為本國法。歐盟以對未遵守歐盟指令的成員國提起了39項訴訟。而且，在適用歐盟公共采購指令的110，000個實體和采購者中間，有85％的實體和采購者、尤其是地方政府，不遵守自己的廣告和透明度要求。為解決這些問題，歐盟委員會于1996年11月27日發表了以《歐盟的公共采購：探索前進路線》為題的綠皮書。除了歐盟的區域性政府采購政策，1992年的《北美自由貿易協議》也在第4部分第10章專門規定了政府采購。

為在全球范圍內推廣政府采購制度，關稅及易總協定在七十年代東京回合談判中，達成了政府采購公開招標的協議，并于1979年4月12日在日內瓦簽字，自1981年1月1日起開始生效。目前的世界貿易組織（WTO）依然把1994年的《政府采購協議》列為成員國必須簽署的一項重要多邊協議，該協議已于1996年1月1日起生效。1994年聯合國國際貿易法委員會（UNCITRAL）還通過了《貨物、工程與服務采購樣板法》，供各成員國制定《政府采購法》時參考。1985年世界銀行專門出臺了《使用國際復興開發銀行的貸款和國際開發協會的信貸的項目實行公開采購的指南》。《指南》作為貸款協議的一部分，調整貸款項目中有關產品和工程建設采購的法律關系，對借款人和銀行具有拘束力。《指南》先后于1986年、1

988年、1992年、1995年和1996年被修訂。

我國香港從1938年開始實行政府采購招標制，專門成立了香港政府物料供應處，對所有政府使用物資，大至工程設備，小到紙張鉛筆，均實行招標競價采購。據統計，累計采購價格平均較市面價便宜達40％。

我國臺灣省1988年也通過了《政府采購法》，規定政府的采購行為統一由采購暨公共工程委員會統一負責。該法明文禁止黨營事業參與投標，軍事機關的采購案，除機密性的以外，一并適用該法。該法通過后，臺灣省政府宣布，從1988年7月1日開始，大幅降低政府工程的采購公告金額，凡是超過一百萬元的工程，都必須采購公告。1999年5月21日，臺灣省行政院還公布了《政府采購法實施細則》，自1999年5月27日起施行。

三、《政府采購法》的調整對象不宜過窄

政府采購法的調整對象可以從主體、客體和行為三個方面予以界定。

就政府采購的主體而言，有義務實行公開招標采購的主體是否局限于政府，還是應當囊括各類國家機關以及國有的企業事業單位，是一個值得探討的問題。1994年聯合國國際貿易法委員會（UNCITRAL）通過的《貨物、工程與服務采購樣板法》對于各國的政府采購立法的采購主體提供了兩種備選方案：（1）任何從事采購的政府的部門、機構、機關、其他單位或分支機構；（2）任何從事采購的政府的部門、機構、機關、其他單位或分支機構；以及法律規定的其他實體和企業。財政部1999年4月17日制定的《政府采購管理暫行辦法》第2條將采購機關界定為使用財政性資金（包括財政預算內資金和預算外資金）辦理政府采購的各級國家機關、實行預算管理的事業單位和社會團體，而不包括使用財政撥款的國有企業。筆者認為，《政府采購法》應當規制使用財政性資金的各類公法主體，即掌握公權力或者支配、運用公共財政資金的社會組織。不僅使用財政性資金的各級黨政機關（含立法機關、行政機關、司法機關和軍事機關）應當是《政府采購法》調整對象，而且使用財政性資金、不具備破產能力或者破產能力受限制的國有企業法人（含國有獨資公司以及國家控股的有限責任公司和股份有限公司，尤其是電信、鐵路、石油、電力等公用企業）、國有事業法人和人民團體也是《政府采購法》調整對象。在近年來的政府采購試點中試行政府采購制度的大多是政府部門，至于各級黨委、人大、政協、法院、檢察院和國有企事業單位相比之下尚未沒有徹底行動起來。只有把涉及公共財政支出活動的各類主體納入進來，才能減少立法調整的死角、充分發揮政府采購立法的規制作用。

就政府采購的客體而言，凡是總標的價值在一定數額（比如10萬元）以上的產品、工程或者的服務都應納入《政府采購法》調整對象。我國目前政府采購試點大多把政府公務用車、定點加油站納入公開招標采購的范圍，至于標的價值更高的其他產品、工程或者服務的公共支出（如辦公樓建設工程發包、電信服務公司的選擇等），還游離于公開招標采購的范圍之外。因此，進一步擴大政府采購制度對于公共支出的適用范圍勢在必行。既要把公法主體自身的正常運轉所需的商品、服務和工程的采購活動納入《政府采購法》的調整范圍，也要把政府為了推動整體社會經濟利益（如鼓勵開發中西部地區、鼓勵開發高科技產品、鼓勵產品出口創匯、鼓勵民間投資、鼓勵企業承擔社會責任），而向企業提供適當經濟利益給付的采購活動納入《政府采購法》的調整范圍。當前，我國固定資產投資不是過熱，而是偏冷。為確保國民經濟的健康、穩定與快速增長，政府應當加大對科教、環保、農業和城市基礎設施的投資力度，從而拉動市場內需，帶動整個國民經濟的發展。政府采購合同將會愈來愈成為國家為實現特定的宏觀經濟調控政策而主動干預市場經濟的重要有效形式。

就政府采購行為而言，應當作廣義解釋，不應拘泥于以公法主體為買方的買賣合同。世界貿易組織《政府采購協議》第1條將政府采購協議的適用范圍界定為“任何以合同方式開展的采購活動，包括購買、租賃或者租買等方式，而不問是否負有購買選擇權，還包括產品與服務一同被采購的情形（procurementbyanycontractualmeans，includingthroughsuchmethodsaspurchaseoraslease，rentalorhirepurchase，withorwithoutanoptiontobuy，includinganycombinationofproductsandservices）。財政部1999年4月17日制定的《政府采購管理暫行辦法》第3條將政府采購界定為采購機關以購買、租賃、委托或雇用等方式獲取貨物、工程和服務的行為。此種廣義界定的思路值得稱道。當然，既然”貨物“是采購的對象，是交易對象之一種，似宜改稱”商品“。未來的《政府采購法》應當規定，凡是由公法主體承擔對價支付義務的合同，都是政府采購行為。如因特網服務合同，工程建設合同，電力、自來水、熱力、燃氣供應合同，經營特許權授予合同（如地鐵經營特許權授予合同）、專用產品或服務指定合同、承攬合同，運輸合同，租賃合同，委托合同，行紀合同，居間合同，雇傭合同、保管合同，倉儲合同，技術開發和技術轉讓合同，咨詢合同，服務合同等，均屬此類。只有這樣，才能符合政府采購行為（Governmentprocurement）或公共合同（Publiccontract）的真意。

四、《政府采購法》應當貫徹公開、公平、公正、效益原則

我國的《政府采購法》應當始終貫穿以下政策目標：

（一）公開原則

近年來，政府公共工程與商品、服務的采購領域，屢屢出現規劃設計不周、預算約束不強、串通投標、施工進度拖拉、層層轉包、偷工減料、“豆腐渣”工程、官商勾結等經濟丑聞，嚴重玷污了人民政府在人民心目中的良好形象。“陽光是最好的防腐劑，燈泡是最好的警察”。要增強社會公眾對政府采購過程的信任感，必須在《政府采購法》中充分落實公開原則，確保政府采購過程的公開性、透明性，消除黑箱采購釀生的營私舞弊和貪污腐敗等丑惡現象。

所謂公開原則，有廣狹二義。廣義的公開原則，是指與政府采購立法、以及政府采購活動有關的所有信息原則上都應當公諸于眾。正是在這個意義上，世界貿易組織《政府采購協議》的序言要求，關于政府采購的法律、規章、程序與實踐應予透明化。狹義的公開原則是指政府采購機關或其委托的政府采購業務機構應當依據法定的條件和要求，向作為投標人與潛在投標人的供應商及社會公眾真實、全面、充分、及時地披露與政府采購行為有重大關系的有關信息。此處所稱的公開原則，僅限于狹義的信息公開，即政府采購活動的信息公開。

公開原則應當貫穿于整部《政府采購法》之中，既包括實體性規范，也包括程序性規范；既適用于公開招標的政府采購活動，也適用于邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等方式的政府采購活動。為貫徹公開原則

，確保政府采購市場的透明度與競爭度，立法應當依次嚴格限制邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式的適用范圍，擴張公開招標的適用范圍。當然，在以下例外情形下，立法應當允許使用個別磋商方式簽訂合同：（1）涉及國家安全利益的特殊軍需產品；（2）無法在政府采購招標中特定化的知識服務；（3）由于工程性質特殊、無法在政府采購招標過程中定價的工程項目；（3）在國內只有一家企業具備履行合同的能力，別無他人，且采購對象不具有可替代性；（4）情況十分緊急，如果采用公開招標程序將會造成嚴重損失，或者此種緊急情況是由原供應企業或承攬企業的過錯造成的。在上述例外情形下，無法通過公開招標的渠道壓低合同價款，而且不利于提高政府采購市場的透明度，因此必須嚴格限定其適用范圍，避免個別磋商方式的濫用。具體說來，立法應當采取列舉方式規定上述例外情形，不宜采用概括方式。在實踐中，對于上述四種情形應當作嚴格解釋，而且應當由主張適用個別磋商方式簽訂合同的采購方承擔舉證責任。

就公開招標領域而言，至少應當在立法中規定政府采購信息的以下公開規則：（1）政府采購預先信息的公開規則。該規則旨在確保企業，尤其是中小企業在事先了解采購方的要求，為更好地投標做好準備工作。（2）招標通知的公開規則。該規則旨在確保企業獲得充足的信息，以決定是否就某個特定的合同投標，以及如何投標。（3）開標階段的公開規則。該規則旨在確保采購方與供應商都有機會在招標文件載明的時間和地點親自或委托其代表人或人參與開標活動。（4）決標階段的公開規則。該規則旨在確保中標的企業有機會確認自己已經中標，落標的企業有機會了解自己的權利是否受到了侵害，并從中發現市場走向的有用信息。此外，世界貿易組織《政府采購協議》第17條有關透明度的規定、第18條有關采購方的信息與評價義務的規定，也應在我國立法中得到適當體現。

為使信息公開制度得以貫徹到底，確保信息公開制度的可操作性，《政府采購法》應當要求政府采購信息的公開符合全面性、真實性、合法性、最新性、易得性和易解性標準，并規定違反公開原則的法律責任。

（1）所謂信息公開的全面性標準，是指采購方應當將與采購合同招標有關的信息完全記載于公開文件，并公之于眾。所謂“全面”、“完全”是百分之百的意思。實話只說一半等于撒謊。如同沒有無原則的例外，也沒有無例外的原則。為了確保政府采購活動的公平性與公正性，立法應當規定與政府采購有關的特定信息應予保密。例如，除非經政府采購監管機關批準，政府采購招標的標底在開標之前應予保密；開標之前對領標和投標供應商的名稱和數量應予保密；為了國家軍事安全而開展的國防采購活動應予保密等。例外的保密規定有利于保護和維持供應商之間的競爭，有利于維護國家利益和社會公共利益。因而，依法保守秘密與信息公開制度所追求的根本目標是一致的，二者并不矛盾。就廣大供應商而言，他們為了自身的利益，也會理解并擁護采購方的保密措施。

（2）所謂信息公開的真實性標準，是指采購方所披露的信息必須是真實、準確的，不得存有虛假、遺漏、詐欺或誤導的內容。如果采購方披露的信息不真實，則其披露的信息越多，對廣大供應商的危害愈深。可見信息公開的真實性標準在政府采購立法中的應有地位。為確保信息公開的真實性標準得到落實，由于采購方披露的信息和文件存有虛假、誤導或重大遺漏致使供應商蒙受損失的，有權向有過錯的采購方提起損害賠償之訴。

（3）所謂信息公開的最新性標準，是指采購方必須保證其所披露的信息是最新的，能夠隨時反映出政府采購活動的現實變動和變化情況。例如，政府在招標采購的過程中變更招標條件時，也要及時公諸于眾。如果招標條件的變更是實性的變更（如變更工程施工地點、取消部分產品的訂購、變更原有的投融資渠道等），采購方應當依法終止正在進行中的招標投標程序，并立即重新啟動招標投標程序。如果在某一特定的事實發生之后，采購方未能在一定的合理期限內予以披露，或者怠于履行信息持續披露義務，致使其披露的信息不具有最新性，則應對因此而蒙受損害的供應商承擔損害賠償責任。

（4）所謂信息公開的易得性標準，又稱供應商接近采購方真實信息的容易性，是指采購方所公開的信息能夠比較容易地為一般供應商所接近或者獲得。采購方公開有關事實的方式有二：一是由采購方或其人直接向供應商交付采購活動文件等公開資料；二是將有關采購文件備置于采購方或其人等處所，以供廣大供應商和社會公眾查詢；三是將有關公開資料通過報紙、雜志、廣播、電視、因特網等大眾傳媒予以公開。其中，第一種方式較為直接，但公開的范圍較有局限性；第二種方式擴大了公開的范圍，但由于局限于一定的處所，因此仍然具有一定的局限性；第三種方式則大大拓寬了公開信息的渠道，盡管有時采購方人須向大眾傳媒支付一定的費用。但這種費用的承擔對于保護采購方和供應商的利益來說則是十分必要的。

（5）所謂信息公開的易解性標準，是指披露的信息應當使一般供應商能夠較為容易地理解和利用，從而合理地作出是否參與投標、是否與采購方締約的判斷。根據這一標準，公開的資料和文件應當內容完整而又明晰，語言盡量平實、易懂，不得使用過于冗長、專業化、復雜化的用語。

（6）所謂信息公開的合法性標準，是指采購方在履行其應盡的信息公開義務時，應當遵守《政府采購法》有關信息公開內容、格式、程序的規定，不得有違。

目前，各級政府公布招標信息的大眾傳媒零亂、分散，企業要隨時了解政府采購信息，就必須同時購買幾份、甚至幾十份報紙，信息查找非常不便。有鑒于此，為便于企業和社會公眾從大眾傳媒上查詢政府采購信息，建議創辦一張全國性的《政府采購報》或《政府采購信息報》。順應電腦和信息技術在我國的普及和推廣，《政府采購報》的電子版應當與紙面版同時推出。采購方也可以設立自己的政府采購網站，但網站的地址應當在《政府采購報》上予以公布。為方便投標企業在因特網上查詢政府采購信息，政府采購信息中的詞匯、代碼和分類方法應當盡快統一起來。政府采購信息除了在專項出版的報紙上刊登，還應置備于采購方的住所，供社會公眾查閱。任何公眾都有權在辦公時間內前往查詢、抄錄、復印。

（二）公平原則

政府采購法中的公平原則是指，政府采購活動中各方當事人之間的權利與義務內容應當是大致對等的，不能一方只享有權利，而另一方只負有義務；也不能一方享有權利過多，而另一方負擔義務過重。公平原則既適用于采購方與供應商之間的合同關系，也適用于采購方與采購方人之間的關系。

立法者應當盡量在《政府采購法》中把公平原則外化為若干具有強制性、引導性的具體行為規則。例如，《政府采購法》應當規定招標投標的合理期限。招標、投標、決標的期限應當合理，既不能過長，也不能過短。招標投標的期限過短，極易剝奪外地企業的投標權。投標企業準備標書的時間、標書的在途時間、投標企業和社會公眾對招標投標程序提出異議的時間等應當得到立法者的充分考慮。為避免采

購方擅自縮短招標投標的期限，建議我國政府采購立法不規定招標投標的加速程序。在立法中，涉及政府采購當事人的權利義務關系，但又無法具體敘明時，可以慎重地使用“合理”二字（如“合理期限”，“合理數額”等），以求得實質性公平。

又如，情勢變更制度是一項先進的立法成果，在國際商事活動中獲得普遍適用。情勢變更原則曾是《合同法》起草過程中爭議頗大的一個問題。最后出臺的《合同法》沒有規定該原則。主要原因在于，從當前我國企業的商業信用、法官的業務水平出發，該原則容易被惡意濫用。一些人會制造借口把商業風險視為情勢變更，推卸責任；還可能出現因在執行中對情勢變更理解不一而影響合同履行的情況。但是，鑒于政府采購合同的特殊性，為取得采購方與供應商之間的實質性公平，立法者應當在《政府采購法》中規定1情勢變更制度，即：由于國家經濟政策、社會經濟形勢等客觀情勢發生巨大變化，致使履行政府采購合同將對一方當事人沒有意義或者造成重大損害，而這種變化是當事人在訂立合同時不能預見并且不能克服的，該當事人可以要求對方就合同的內容重新協商；協商不成的，可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同。

違反公平原則的行為，應當發生一定的法律效果。根據新《合同法》第54條之規定，在訂立合同時顯失公平的合同，當事人一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷；根據新《合同法》第114條第2款之規定，屬于約定的違約金低于造成的損失的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構予以增加；約定的違約金過分高于造成的損失的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構予以適當減少。建議在《政府采購法》中重申這兩條規定，也可以規定政府采購合同的訂立與履行援引這兩條規定。

（三）公正原則

政府采購立法中的公正原則，主要是指采購方及其人相對于作為投標人、潛在投標人的若干供應商而言，政府采購活動的監督部門相對于作為被監督人的若干當事人而言，應當站在中庸、公允、超然的立場上，對于每一位相對人都應當不偏不倚、一視同仁；而不得厚此薄彼，隨意為某些當事人開小灶、開旁門左道，不得因其身份不同而施行差別對待。

強調公正原則，也是政府采購活動走向法治化的題中應有之義。原因在于，政府開展采購活動的法律基礎是供應商之間的法律地位平等原則和采購方與供應商之間的等價交換原則。此外，為了增強我國企業在國內外市場中的競爭力，必須強調政府采購行為的競爭性和開放性，鼓勵企業踴躍參與政府采購程序。只有這樣，才能使供應商自由地加入充滿商業機會的政府采購市場，使采購者得以從眾多的充滿競爭力的投標者中間挑選最佳的合同當事人。因此，政府在開展采購活動時，對于所有供應商都要一碗水端平，平等對待，一視同仁，不得厚此薄彼。

長期以來，政府采購的供應商主要限于本市、本縣、本區、本省之內。這樣一來，不僅遏制了本地與外地企業之間的競爭，也限制了本地企業之間的競爭。政府采購市場是我國社會主義大市場的重要組成部分，必須堅決打破政府采購市場中的地區封鎖。我國的政府采購市場在向外國開放之前，應當首先向全國開放。各級政府在這方面應當率先垂范，努力克服習慣勢力和地方保護意識，學會依法與來自其他城市、省份的陌生企業打交道。政府不得為了增進自己由于私利而偏愛的某些供應商的利益，而去剝奪、限制其他供應商的合法權益。既不能在投資者所有制性質上有所偏袒，也不能在貧富企業間、大小企業間、內資與外資企業間、本地與外地企業間有所歧視。

公正原則有別于公平原則之處在于，公平原則調整雙方當事人之間的權利義務關系，公正原則調整一方當事人與其余多方當事人之間的權利義務關系，強調的是一方當事人與其余多方當事人之間保持等邊距離。

根據公正原則，立法應當全面界定采購方遴選候選人的標準和決定中標人的標準。這兩個不同的標準，不宜混淆。因此，在決標階段，不宜再使用遴選候選人的標準，否則就會讓經驗豐富或財力雄厚的企業中標，而讓特定采購合同的最佳投標人落標；在遴選候選人階段，也不宜使用決定中標人的標準，否則會武斷地把許多具備候選人條件的企業拒于門外。遴選候選人的標準和決定中標人的標準主要是效益性標準，如最低的報價、最好的質量和最優的服務。但社會政策的要求也應當得到充分體現。首先，采購方應當在招標信息時提出自己對社會政策的要求。其次，決標評審委員會有權把那些侵害消費者和勞動者權益、破壞環境的供應企業和承攬企業淘汰出局，有權在同等條件下優先選擇履行社會責任、尊重社會政策的企業作中標人。其三，采購方有權在其與中標企業簽訂的采購合同中，要求中標企業承擔保護勞動權、消費者權利和自然環境的社會責任。

為了落實公正原則，對決標具有最終決定權的不應是采購方的某個領導，而應是合議制的招標評審委員會或評標委員會負責。根據《招標投標法》第37條和《政府采購管理暫行辦法》第32之規定，評標委員會由招標人的代表和有關技術、經濟等方面的專家組成，成員人數為5人以上單數，其中技術、經濟等方面的專家不得少于成員總數的三分之二。其美中不足是，評標委員會的組成人員沒有包括社會公眾代表。建議政府采購的招標評審委員會由采購方代表、專家和社會公眾代表組成，而且每個政府采購項目更換成員一次，以杜絕腐敗。社會公眾代表可以是商人、工人、農民、軍人、記者、醫生等社會各界人士。招標評審應當實行無記名投票制和多數票決定制。采購方根據評標委員會提出的書面評標報告和推薦的中標候選人確定中標人，也可以授權評標委員會直接確定中標人。

為確保政府采購活動的公正性，消除投標企業由于所有制、注冊地、隸屬關系等因素的不同而導致的歧視待遇，立法中應當明文禁止采購方與投標企業在決標程序終結之前私下談判。如果其他投標企業證實，采購方曾經與中標企業進行過私下磋商，那么采購方與中標企業之間的合同應當視為無效。采購方應當重新啟動招標程序，并賠償由此給第一次投標企業造成的直接經濟損失。

（四）效益原則

過去，我國各級政府按照傳統方式從事采購時，往往缺乏商業頭腦，很少進行成本核算和比較。結果，極易滋生低效率，浪費極大。這不僅直接加劇了政府的財政負擔，而且間接損害了納稅人和消費者的利益。因為，低效率和高成本的苦果，最終只能由社會公眾承擔。政府采購立法要充分體現效益原則，確保政府采購過程自身的微觀效益與政府采購效果的社會效益，最大限度地節約政府和納稅人的資金、用好納稅人的錢、減輕納稅人負擔、增進納稅人的福利、讓納稅人和消費者享受物美價廉的商品和服務。

公開原則、公平原則、公正原則與效益原則是我國政府采購市場具有生機活力與創新機制的根本特征，是確保公法主體高效運轉、經濟可持續增長和就業機會增加的關鍵，也是我國在封建社會和傳統計劃經濟體制下所缺乏的。當然，在努力追求上述政府采購政策目標的同時，《政府采購法》還要兼顧社會政策與社會立法，在政府采購過程中充分體現保護勞動者和消費者合法權益，保護環境與自然資源，

促進中小企業發展的立法精神。這些政策目標，都應當在政府采購立法中的具體制度中得到充分體現。

五、建立健全政府采購的監督機制與法律責任體系

確保采購程序的公平性、非歧視性、透明性有助于減少政府采購中的欺詐、腐敗行為；但透明的程序自身不足以徹底根除欺詐、腐敗行為。這就需要建立健全監督機制與法律責任體系。

以監督的時間為準，政府采購監督可分為事前監督、事中監督與事后監督。以監督對象為準，政府采購監督可以分為對采購方的監督和對投標企業的監督。以監督主體為準，政府采購監督可以分為自身監督和外部監督。外部監督又可分為公權力的監督和權利的監督。

立法中應當規范國家公權力對政府采購行為的監督。公權力的監督可分為權力機關（各級人民代表大會及其常委會）的監督、行政機關的監督（政府及其組成部門）和司法機關（含法院和檢察院）的監督。要切實加大權力機關對政府采購的監督力度，克服權力機關監督權威的虛置現象。當然，權力機關在行使監督權時，也應“抓大放小”，注意改進監督的工作方式，既要敢于、善于監督下級政府的采購活動，也要敢于、善于監督同級政府的采購活動。為確保政府采購監督機關的獨立性和公正性，建議在全國人大和地方各級人大下設“政府采購監督委員會”，專門負責對同級和下級政府采購活動的監督檢查。該委員會應當被賦予充分的調查權、糾正權與處罰權。行政機關的監督在政府采購監督體系中舉足輕重，依其職能可分為：（1）宏觀調控型監督，即由宏觀調控部門實施的監督。例如，國家發展計劃委員會的監督、國家經濟貿易委員會的監督、財政部的監督（含預算監督）和中國人民銀行的監督；（2）執法型監督，即由經濟執法監管部門（含審計機關）實施的監督。（3）產業型監督，即由專業經濟管理部門實施的監督。司法機關的監督包括人民法院的監督和人民檢察院的監督。司法機關的監督與權力機關、行政機關的監督不同，具有一定的被動性。法院應當及時審理投標企業針對采購方的違法行為提起的確認之訴、變更之訴和給付之訴。為更加有效地發揮司法監督的作用，有必要進一步推進司法體制改革，杜絕司法腐敗與司法專橫現象。

立法要大膽鼓勵與保護社會監督。社會監督可分為：（1）公民個人（含投資者、勞動者、消費者、社會公眾）的監督；（2）投標企業的監督；（3）社會經濟團體的監督，如行業協會、工會、消費者協會、投資者協會、質量監督協會的監督；（4）新聞輿論的監督。強化政府采購監督必須堅持專門機關的監督與社會監督相結合的方針，必須注意充分發揮投標企業在監督活動中的積極性。尤其是在當前專門監督機關人員、財力、裝備和技術手段不足的情況下，鼓勵投標企業的監督有著特殊的現實意義。輿論監督成本低、覆蓋面廣、社會影響快而深遠，是社會監督的重心。為確保新聞監督的有效性，新聞監督最好與公權力的監督和投標企業的監督結合起來。另一方面，大眾傳媒也要恪守新聞監督的真實性、客觀性、中立性和公正性原則，承擔起應有的社會責任。

外部監督雖然必要，但并非萬能。如果缺乏公司的自身監督，一旦外部監督機制無法發揮作用，政府采購必然走向失控、無序、低效和腐敗。因此，加強采購方的自身監督勢在必行，在外部人不敢監督、不愿監督、無力監督的場合，尤為如此。

民事責任、行政責任和刑事責任是對付政府非法采購的克星。采購方違反了其向投標企業承擔的民事義務，應當對投標企業承擔民事責任。例如，采購方違反了《政府采購法》規定的政府采購程序，就應向遭受損失的投標企業承擔民事賠償責任。采購方違反了其向國家承擔的行政義務，應當對國家承擔行政責任，包括行政處罰。采購方違反了其向投標企業承擔的民事義務也罷，違反了其向國家承擔的行政義務也罷，如果違反義務的情節嚴重，其違法行為就會向刑事犯罪轉化，采購方就應對其所作所為承擔刑事責任。應當指出的是，民事責任、行政責任和刑事責任在許多具體情況下，是同時適用、并行不悖的。所謂“打了不罰、罰了不打”的說法是十分錯誤的。

六、結論

鑒于在全國晚一天推行政府采購制度，就流失2億元的國有資產，早一天推行政府采購制度，就節約2億元的國有資產；鑒于有些地方、部門往往以立法不完善為由拒絕進行政府采購試點，有必要抓緊《政府采購法草案》的起草工作。立法框架似應包括如下內容：總則；政府采購的當事人；政府采購的方式；招標投標程序；政府采購活動的監督管理；驗收；異議和行政復議；法律責任；附則。制定《政府采購法》，要堅持原則性與靈活性相結合的原則。但是，為維護全國政府采購市場的公開性與統一性，必須維護政府采購立法的統一性。任何地方性的政府采購立法除了對《政府采購法》作出補充規定外，都不得違反《政府采購法》的基本精神和制度安排。