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引言

在中國大陸，隨著對外開放和國內建設和改革的發展，政務公開逐漸為各級領導所接受和重視，政府的信息從封閉到透明，從神秘到公開，經歷了一個循序漸進的發展過程。至20世紀90年代末，各地政府推行政務公開的活動蓬勃展開，并呈現出向縱深方向發展的良好趨勢。政務公開由點到面逐步推廣，已經成為各級政府提高行政管理水平、改善服務的重要內容。「1」但是，政務公開在經歷了被動實施階段、積極探索階段和全力強化階段之后，近來似乎又出現了“冷卻趨勢”。「2」這說明，實行政務公開，建立透明政府，并不是一蹴而就的事情，不是靠單純的公開就能解決問題的，還必須深化理論研究，確立與之相關的配套制度和措施，尤其應該將政務公開和推進民主政治、建設法治國家的制度建設相聯系。

本文試圖以政務公開和參與型行政兩個方面為重點展開有關問題的探討。

在自上而下地推行政務公開或者政府信息公開的過程中，作為“公開、公平、公正”即所謂“三公”原則之一，“公開”的概念似乎已經成為學界、政界和實際部門的共識，并且，人們越來越重視將“公開”和“知情權”相聯系，顯示出“公開”領域權利觀念的增強。但是，關于其內涵和外延，依然是因人而異，表現出多種多樣的價值觀。至于“參與型行政”的概念，據我所知，在中國大陸尚沒有人明確提出，不僅在政界和實際部門，而且在學界也并沒有引起足夠的重視。當然，近來已有學者提出了“公民參與”、“參與行政”、“參與行政的權利”以及“程序參與的原則”等概念，「3」這是令人欣喜的。毋庸諱言，有關這方面的研究成果，無論其內容和方法如何，都將為本文提供不可多得的理論借鑒和實踐依據，使本文的內容更加豐富和完善。本文所要強調的是，政務公開和參與型行政是現代國家行政程序理念和制度深入發展和完善的兩個重要標志，是現代國家具體實現民主主義的重要途徑。只有將二者密切、科學地結合起來，確立參與型行政的觀念，并從立法和制度上予以肯定和支持，才能夠發揮其推進民主政治和推動法治國家建設的功效。

一、政務公開的涵義、內容和目標「4」

（一）政務公開的概念探討

由于各國的政務范圍不同，也由于各國對公開的定位不同，還由于每個國家在各個階段對公開的認識不同，再加之學者們研究政務公開的角度和目標各不相同，導致在政務公開的概念界定方面出現很大的差異性。「5」但是，將一定事項向民眾公開，這一點應該是所有談及政務公開的概念所具有的一個共通要素。總結國內外學者的詮釋，結合中國大陸政務公開的理念，我認為可以對其做如下歸納界定：

所謂政務公開，是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理權的過程中，通過一定的形式，依法將有關行政事務的事項向社會公眾或特定的私人公開，使其參與討論和決定國家事務、社會公共事務和公益事業，對行政權實行監督的原則或制度。

上述定義可以從如下幾個層面來理解：

1、政務公開主體是國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織。在論述政務公開時，必須強調的一點是：不應將政務公開主體和行政主體概念相混淆。在中國大陸，行政主體是指享有國家行政權，能夠以自己的名義行使行政權，并能夠獨立承擔因此而產生的一切法律責任的組織。可見，行政主體既包括國家行政機關，又包括法律、法規授權的組織。而政務公開主體不應該限定于這個范圍。一般說來，除了各級國家行政機關和法律、法規明確授權的組織以外，基于規章的授權或委托的組織甚至個人，都可以成為政務公開主體。「6」這種擴大解釋與后述目的和意義相呼應，在外延上，可以與審判機關的審務公開和檢察機關的檢務公開相對應。

2、政務公開的背景是在行使國家行政管理權的過程中。這里首先強調的是有國家行政管理權的存在，否則，就不是政務公開。其次，必須注意的是，政務公開指的是在行使國家行政管理權的整個過程中的公開，而不是僅指某一點或者某一方面。這是現代行政過程論特別強調的，也是政務公開的重要特色之一。

3、政務公開的內容是有關行政事務的事項。這些行政事務，就性質而言，既包括行政行為，又包括行政事實行為；就過程而言，既包括行政事務的決策，又包括行政事務的執行和結果。與前面的過程特點相呼應，這里強調的是全方位的公開，不僅指行政事務本身，還包括與行政事務相關聯的其他信息。

4、政務公開同樣必須依法進行。政務公開是現代政府的一項職責和義務，不過，在相當長的時期內，它僅是一項努力義務。基本上可以這樣說，從社會主義國家性質的角度看，向社會公眾或特定的私人公開有關行政事務的事項，應該是越徹底、越全面越好。但是，涉及到法律禁止公開的內容，涉及到國家機密、商業秘密或個人隱私等，政務公開便遇到了界限。「7」并且，公開的范圍往往也要受到行政管理的先例、社會文化背景和經濟發展水平等諸多因素的制約，從法律上確立政府公開信息的努力義務，根據各部門、各地區的不同情況和特點，循序漸進、扎實有效地推進，更有助于監督行政、服務行政和民主行政的建立和鞏固。這里的“依法進行”，還要求遵守有關程序法規定，既要采取一定的方式，遵守一定的時限，又要兼顧靈活性，方便群眾，便于監督，利于參與，以確保行之有效等。

5、政務公開的客體是社會公眾或特定的私人。「8」政務公開的客體取決于公開的特定行政事務的性質。有些事務是向全社會公開的，而有些事務只是向相關的特定的私人公開（如行政相對人、利害關系人等）。當然，無論是自然人，還是法人或其他組織，都可以成為這里所說的“特定的私人”。一般說來，有關抽象行政行為的事項，首先是向全社會公開，然后是在個案中告知或教示特定的當事人；有關具體行政行為的事項，首先是對當事人公開，其次是對社會公開。因此，對于不同的事項，應該確立不同的公開程序和標準等。

6、政務公開的目的在于使承受信息者參與討論和決定國家事務、社會公共事務和公益事業，對行政權實行監督，實現其參與權。公開本身不是目的，而只是一種手段和形式，通過公開，促進民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，推進民主與法制建設，維護私人的合法權益和公共利益，這應是公開的出發點和最終歸宿。在這個意義上講，僅僅將有關信息予以公布，根本不考慮承受信息者的意見反饋，不去創造條件使其參與討論和決定有關事項的所謂“政務公開”，只不過是進行了政務公開的前期工作而已，離實現真正意義上的政務公開，還有很長的路程。

7、政務公開既可以是原則，也可以是制度，最終應該以制度加以確定。從理想的角度出發，政務公開當然應該是制度。但是，和任何事情都有層次性和階段性一樣，政務公開原則和政務公開制度是不同層次的兩個概念，也是不同的兩個階段。我們強調制度的重要性，也不應該忽視原則的必要作用。從單純的原則到堅實的制度，需要一個過程。「9」尤其是在城鄉發展極不平衡，各地情況參差不齊的中國大陸，對政務公開概念的理解，宜于進行個案分析和實證調查，而不應過分強調“全國統一”。

（二）政務公開的內容分析

從世界各國來看，政務公開的一個突出特點是其內容的不斷擴展性和極其廣泛性。在建立了政務公開制度的國家，一般對政務公開內容采取排除性的規定方式，即規定不屬于政務公開范圍（一般為涉及到國家機密、商業秘密和個人隱私）的內容，除此之外都是政務公開的范圍。隨著社會的發展，政務公開的內容將會越來越來具體，越來越廣泛，這與民主化潮流的擴大是一致的。盡管每個國家的政務公開內容，以及一個國家不同階段的政務公開內容，都難免存在一定的差異性，但是，必須強調的是，政務公開的內容或范圍，應該盡量從整個行政過程的角度來把握。

從理論上講，行政管理過程中的有關行政事務的事項，只要不涉及國家機密、商業秘密和個人隱私，都應該向社會公眾或特定的私人公開。很顯然，政務公開包含一對矛盾：一個側面是盡量地將有關信息向社會或特定的私人公布；另一方面則必須敏銳而準確地把握公開的界限。從行政過程論的角度來分析政務公開的內容，可以細化為如下幾個方面：「10」

（1）本機關、組織及其所屬工作部門的機構設置、管理權限和主要職責的公開；

（2）有關行政事務所依據的法律、法規、規章及具體操作標準的公開；

（3）本機關、組織制定的具體辦事制度、辦法和要求，以及辦事的步驟、時限等程序性規定的公開；

（4）辦理結果和有關理由的公開；

（5）有關工作紀律及民眾舉報、投訴的途徑和方法的公開。

一般說來，政務公開主體在對涉及公共利益的事務作出決策時，應該將決策過程和結果公開（決策公開）。例如，美國《陽光下的政府法》第2款規定：合議制行政機關必須符合該法的規定，一切會議除符合該法規定的免除公開舉行的條件外，必須公開舉行，允許公眾觀察，確立了公眾出席、旁聽和觀看的權利。根據該法的規定，合議制行政機關還必須履行相應的程序，否則將會引起個人或組織提起的訴訟。「11」在現代國家，個人或組織在不危及國家安全和妨礙個人隱私權的前提下，有權取得行政主體及其他行政管理實施者的文件、檔案和其他信息資料（信息公開）。因此，政務公開不僅限于作出具體行政行為，而且還包括抽象行政行為以及行政事實行為的產生和實施等，甚至網絡了高級官員的財產公開、倫理紀律規則等，它是立體的、動態的、開放的概念。

另一方面，隱私權的保護也是各國探討政務公開問題時所必須考慮的重要內容。例如，美國《隱私權法》明確而嚴格地規定行政機關對個人信息的搜集、利用和傳播必須遵守一系列規則，個人記錄必須對本人公開以及對第三者限制公開的原則等。從這個意義上講，《隱私權法》屬于政務公開法律的范疇。但它和《信息自由法》不一樣，前者只適用于個人的記錄，后者則適用于全部政府記錄文件；前者著重保護公民個人的隱私權，后者則著重保護社會公眾的了解權。「12」

（三）政務公開的目的和意義

1、政務公開的目的在于行使權力者接受監督和民眾參與權力行使的過程

在現代法治國家，公開的原則幾乎被適用于所有領域。無論是審務公開，還是檢務公開，或者是警務公開，乃至村務公開、校務公開、廠務公開，等等，都有一個共同的目的，就是為了使行使權力者接受監督，使民眾參與權力行使的過程。政務公開當然也不例外，它是現代國家實行民主監督和民主政治的一個重要的前提條件。實行政務公開，有利于維護私人的合法權益，吸收私人參與討論和決定有關事項，強化民主監督。可以說，沒有公開，就無從談起監督；沒有監督，權力就要被濫用，就要腐敗。這是萬古不易的經驗。「13」在中國大陸，長期缺乏公開而有效的監督，被認為是吏治腐敗、司法腐敗等各種權力腐敗不斷蔓延滋長的深刻原因。「14」因此，人們在強調建立公開而有效的監督機制的過程中，更加注重政務公開的必要性和重要性，將其視為實現監督目的的最為有效的途徑之一。

2、政務公開是方式、手段、途徑，而決不是目的

如前所述，政務公開的目的在于為形成監督行政和參與型行政提供不可或缺的基礎條件，因而其本身并不是目的。作為方式、手段、途徑的政務公開，一旦作為原則甚至制度確立下來，就能夠發揮其確保監督、促進民主、限制權力濫用、保障權利實現的巨大作用。是否能夠貫徹和實施公開的原則，并進一步確立公開機制，直接關系到一個國家各項工作是否能夠順利推行，各個領域的公正、公平和平等是否能夠實現。鑒于目前各國反腐敗斗爭的艱巨性、復雜性和長期性，將公開的原則置于勤政廉政、反腐倡廉的機制建設中來理解的話，則更能夠凸現出該原則的重大意義。

3、政務公開是民主建設的需要

在現代民主國家，國民主權或者人民主權成為國家的基本原理。在這種基本原理之下，作為主權的享有者，人民當然享有廣泛的知情權。在政務公開層面的知情權，意味著私人有權知道有關行政事務的所有信息，而國家應最大限度地確認和保護私人知悉、獲取相關信息的這種權利。確保私人相對于政府的知情權，政務公開是最為重要的民主形式之一。這種形式體現了開放政府、參與制民主等理念，為私人自治和參與行政提供了基礎。私人對政府的了解程度以及參與行政的程度，在很大程度上取決于政府公開化的程度。政府信息的全面公開，有助于私人對行使行政權的整個過程予以全面監督和客觀評判，有助于激發私人積極參與行政的熱情，從而實現真正意義上的民主行政和互動型行政。民主社會的基本原理既然確認了人民作為主權者的地位，那么，私人不僅需要對事關自己利益的信息和決策知情，更需要在知情中獲得自己的發展機會，需要積極地參與政策的形成和行政權的運作。因此，從制度層面看，知情權需要有信息公開法等法律制度的保障，有一系列民主制度與之相配套。從觀念方面看，政務公開應該堅持全心全意為人民服務的宗旨，以維護人民群眾利益為出發點和最終歸宿，簡化行政手續，規范行政行為，方便群眾辦事，增強政務活動的透明度和行政權力運作的公開性，保證人民群眾通過多種渠道和途徑，參與管理國家事務和社會事務。「15」

4、政務公開是現代行政法基本理念的必然要求

現代行政法是規制行政主體行為、保障相對人合法權益的規范和原則的總稱。它是具體化了的憲法，承擔著確保權力真正屬于人民，全心全意為人民服務的使命。21世紀的行政法的基本理念應當是服務行政。從根本上說，政務公開的終極目的就是為人民服務，而為人民服務恰恰就是現代行政法的出發點和價值歸宿。要確立服務行政的理念，就要提高行政的透明度，建立政務公開制度，使得行政主體等行使行政權的行為處于社會公眾的有效監督之下，促使其依法行政，提高行政效率，減少腐敗。

5、政務公開有利于提高行政效率，促進依法行政

現代行政程序理念不僅重視程序的公正性，而且必須考慮效率性和效益性。在推行政務公開的初期階段，曾有人擔心強調政務公開的廣泛性和私人參與性，有可能造成實際操作上的困難，影響行政效率。但是，各國的實踐經驗和理論研究都一再證明，實行政務公開，有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政機關的辦事方式適應市場經濟的客觀要求。實行政務公開，有利于促進依法行政，促使各級行政機關及其工作人員依法履行職責，正確行使職權，按照法定程序辦事，防止濫用權力，消除執法違法、徇私枉法等腐敗現象。在國家行政機關及有關組織實行政務公開，是深入貫徹依法治國基本方略，全面推進依法行政、從嚴治政，從源頭上預防和治理腐敗，建設廉潔、勤政、務實、高效政府的重要舉措。「16」

6、政務公開是世界性的潮流，是世貿規則的要求

當今世界，經濟貿易的發展、企業商機的發現、消費者權益的實現、政府公共服務質量的提高等都離不開及時獲取準確信息。包括政務公開在內的信息公開和信息自由成為世貿規則的基本要求和各國政府規制改革的主導方向。信息公開是當代各國政府在社會、政治、經濟、文化和教育等全面發展方面保障公民權的一項基本義務。公民對政府和公共部門擁有的公共信息享有知情權。為適應世貿規則關于信息公開和信息自由的要求，中國大陸政府行政規制需要在程序和實體兩方面進行大幅度改革。規制改革將成為中國大陸政府行政改革面臨的艱巨任務。「17」

7、政務公開是中國大陸發展的必然趨勢

中國大陸要和世界同步發展，要加入世貿組織，要實現依法治國，建設社會主義法治國家的宏偉目標，在很大程度上仰賴于政務公開機制的確立。

早在1989年，李鵬總理（當時）在政府工作報告中曾明確提出：“處理同廣大人民群眾利害相關的事情，要積極推行公開的辦事制度，公開辦事結果，要增加政府活動的透明性，強化各種制約機制，使各級政府權力的行使都嚴格置于法規制度的規范約束和廣大群眾的監督之下”。總書記在十五大報告中進一步指出：“城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開制度，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督”，“堅持公平、公正、公開的原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度”。「18」

2000年7月25日，全國鄉鎮政務公開經驗交流電視電話會議召開，中紀委書記尉健行發表了題為《推行鄉鎮政務公開，促進勤政廉政建設》的講話，強調“要從全局和戰略的高度深刻認識推行政務公開的意義”，并指出推行政務公開的重大戰略意義-加強社會主義民主；建設社會主義法治國家；密切黨群干群關系；積極預防和治理腐敗。

在上述的指導下，從中央到地方，各級人民政府的政務公開活動普遍展開。伴隨著信息社會的到來，各級政府普遍重視利用網絡進行政務公開的方式，不僅中央國家機關和國務院有關部門相繼建立了以“”為域名的網站，而且，各級地方政府也紛紛建立了諸如政務信息網等類似的政府網絡工程。政務公開活動的蓬勃開展，證明政務公開是中國發展的必然趨勢，業已經成為一種現實的趨勢。因為這既是實現民眾的民主權利的需要，也是政府自我完善的需要。「19」政務公開的思想已逐漸為各級領導所認識和重視，這必將有利于政務公開活動向縱深發展和政務公開制度的最終確立。

二、參與型行政

（一）參與型行政的概念、特征與范圍

1、參與型行政的概念

參與型行政，亦稱互動型行政，是指行政機關及其他組織在行使國家行政權，從事國家事務和社會公共事務管理的過程中，廣泛吸收私人參與行政決策、行政計劃、行政立法、行政決定、行政執行的過程，充分尊重私人的自主性、自立性和創造性，承認私人在行政管理中的一定程度的主體性，明確私人參與行政的權利和行政機關的責任和義務，共同創造互動、協調、協商和對話行政的程序和制度。

2、參與型行政的特征「20」

（1）參與型行政強調的是參與行政權的行使過程，而不是簡單的“公布”、“公開”、“出席”、“到場”或“參加”。參與過程是行政部門（不限于行政主體）行使行政權與私人參與行政形成的互動過程。這種互動過程意味著雙方必定存在對峙、沖突與協商、對話，是通過協商和對話來解決（行政部門所代表的）公共利益與私人利益以及私人之間利益沖突的過程，既要強調堅持原則的必要性，又要考慮靈活、機動的有用性，重視妥協的價值，達成誠意的讓步和雙贏的共識，實現行政管理的穩定性和有效性，實現對私人利益的全面、合理的保護。「21」

（2）參與型行政需要有法律規范明確規定的參與機制。參與型行政要求建立經常性的、規范性的制度，而不是僅僅靠某個領導人的“德性”隨意推行。當然，領導人的“德性”也非常重要，對于推行政務公開，促進私人參與行政，都具有不可或缺的重要意義。但是，僅有某個領導人的“德性”，往往難以避免所謂的“說起來重要，忙起來不要”的現象發生，甚至無法避免不公開、假公開、形式單一等現象的發生。「22」因此，在現達各國都非常強調參與型行政和政府信息公開緊密聯系，必須以信息公開法以及各地區、各領域的參與制度為前提，在制度化和法律化的基礎上，確保公開和參與的持續、持久和富有成效。

不過，有一種傾向值得警惕，即在強調為信息公開和參與型行政建章立制的過程中，人們較為熱衷于主張“上下對口”、“全國統一”。這是值得商榷的。中國大陸幅員遼闊，各地區、各領域皆有其自身的特點，無論是政府信息公開，還是私人參與行政，制度的建立和法律規范的確立，都應該充分考慮到地方和部門的不同特點，充分發揮地方和部門的自主性、創造性及積極能動性，以創造出形態多樣、富有成效的政府信息公開和參與型行政機制。且不可簡單地強調“上下對口”、“全國統一”。

（3）參與型行政必須尊重私人參與行政的權利。參與型行政的憲法基礎是公民的參政權。「23」公民的參政權包括參與國家事務的管理、經濟和文化事業的管理以及社會事務的管理等諸多領域，當然也包括參與行政管理過程的權利。行政程序參與人作為程序主體，參與權就是其各項程序權利的集結權。因此，僅僅強調公開是不夠的，僅僅將公開或者參與作為一種單方面的恩賜亦是不能允許的，以為“老百姓”辦事、讓“老百姓”心知肚明等觀念來理解和闡述公開和參與的問題，該觀念本身就反映了論者嚴重缺乏權利意識。「24」參與型行政既然是機制、程序和制度，就必須強調和充分尊重私人的參與權利，作為私人的一項基本權利加以確認和保護，并賦予私人對有關信息的請求權、對有關過程的參加權以及對侵犯其相關權利的司法救濟權。

不過，關于參與型行政的這一特征，存在著不同的觀點。有人認為，既然是權利，參與就必須是自主、自愿的，而非強制的、被迫的。「25」也有人認為，參與應該分為必要性參與、選擇性參與和參與之限制三種情形。當行政主體行使行政權對行政相對人的自由、生命和財產等基本權利可能產生危害時，公民必須積極介入行政行為過程，依法維護自身的合法權益。基本人權是個人不能放棄的權利，維護自己的基本人權不僅是權利，也是一種義務。將抵抗對個人基本人權的侵害當作義務來對待是民主社會中自律的最低要求。當公民對行政權的運作可能影響到其非基本權利時自行決定是否參與以及如何參與行政程序。行政主體要明確自己并非選擇性參與的主體，所以還要依法履行職責，秉著服務行政的宗旨，積極為相對人創造進行有利選擇參與的條件。而參與之限制，是指國家容忍參與的程度必然要與社會良性發展的要求聯系在一起，不能追求無限制的參與，否則只會導致行政權運作失衡，正常的行政秩序則難以為繼。「26」我認為，后一種分析比較全面，盡管在理論分析方面還有待于進一步完善，但總體上是值得支持的。我在這里作為參與型行政的特征來強調私人參與行政的權利，主要是從其普遍性和一般性的特征而言，并不否定其具有義務性和受諸多因素限制而不能實現的情形。其實，其他各種權利亦是如此，即使是基本權利，也同樣因受政治、經濟和文化等諸多因素的影響而出現諸多差異性和難以充分實現的情形。因此，其義務性和受限性并不影響其權利性的一般特征。

（4）參與型行政非常強調行政機關的責任和義務。當公開的浪潮滲透到各行各業，全國各地各個領域皆以某務公開為政策目標并普遍展開的形勢下，各級行政機關皆將政務公開作為衡量政績的一個重要標準。以這種認識來對待實際工作，無疑是非常有利、非常可貴的，但僅此還不夠。由于沒有法律責任，許多地方只是走形式，多數地方的政務公開還只是事務性、程序性的公開，辦事結果的公開多，辦事過程、決策程序的公開少，事后公開多，事前、事中公開少，無關痛癢的內容公開多，民眾真正關心的信息公開少。由于一些地方負責人害怕搞政務公開會使部門和個人失權失利，如果沒有外力的強有力推動，政務公開最終只會徒有其表。「27」如前所述，信息公開是私人知情權的反映，參與型行政是私人參與權的必然，滿足私人這一權利要求，既是政府應當承擔的道德義務，也是政府應當履行的一項法律義務。因此，政府負有致力于有關制度和法律的制定和推行的責任和義務。

3、參與型行政的方法和范圍

參與型行政的范圍，取決于政府的開放意識、民主意識、服務意識和私人的參與意識。一般說來，參與型行政的范圍可以從如下幾個方面來考慮（參照下圖）：

政府信息公開和參與型行政流程圖

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國家事務和社會公共事務的管理意見、建議、評價、申訴、要求等

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通過新聞媒體、政府網站、政府窗口、決定書送達、征求意見書發送等形式公開，必要時舉行聽證會

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郵寄、傳真、電子郵件、電話、當場口頭陳述和申辯、參加聽證會、論證會、征求意見座談會等

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公布有關意見、建議等以及處理結果和相關理由

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郵寄、傳真、電子郵件、電話、當場口頭陳述和申辯等

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按法定程序、方式公布并執行

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實踐中信息和意見反饋

※上圖是對政府信息公開和參與型行政的一般流程的概括和歸納，也許并不完全適合于某些領域的參與型行政，但我認為，一般情況下應該遵循如圖所示的互動性意思形成過程，在相互影響、相互作用的基礎上，形成良性的循環狀態，才能不斷推進理論的進步和制度的完善。上圖的繪制，參考了日本《關于規制的設定或者改廢的意見提出程序》所規定的程序。

（1）參與政策制定

在公共政策的形成過程中，公眾參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。公眾參與政策制定有利于加強政策合法化，減少官僚主義和政策腐敗現象；也有利于改善經濟增長的質量，改善貧困人口的生活水平。公民參與政策制定是克服政策腐敗現象的重要途徑。公眾參與政策制定的方式和程序有多種多樣。除立法機關代表制度外，民意調查制度、信息公開制度、聽證會制度、院外游說制度、協商談判制度、公民請愿和公民投票制度都是實現政策制定的民主化與科學化的基本制度。在政策制定過程以外，行政督察專員制度和違憲司法審查制度是及時發現和糾正政策弊端，確保企業和公民權利的重要制度。「28」

在中國大陸，私人參與政策制定尚沒有形成系統的制度，但在個別領域和地區，正在逐漸建立和完善相關制度。例如，《價格法》第23條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”該法第24條進而規定了向消費者、經營者公布政府指導價、政府定價的公開制度，第25條規定了消費者、經營者對政府指導價、政府定價提出調整建議的參與制度。眾所周知，在價格制度領域，有關公開和參與，不僅僅停留在法律規范層面，而且在實踐中已經得以廣泛推行。根據《價格法》的規定，一系列有關價格的法規，如《國家計委關于完善藥品價格政策、改進藥品價格管理的通知》等，均具體規定了聽證會制度。

此外，如果從廣義上來把握政策制定的話，那么，國家立法應該屬于一種特殊的政策制定。在該領域，《立法法》第35條規定，對重要的法律草案可以公布，以征求意見。該法第34條還規定了通過座談會、論證會和聽證會等多種形式聽取各方面意見的制度。該法亦規定了對有關意見的處理主體和一定的程序。這是《立法法》有關民主程序的重要規定。

不過，有人指出，過去已公布全民征求意見的法律草案并沒有取得應有的效果。「29」論者指出，要真正發揚民主，聽取民眾的意見，就不能將法律草案在報紙上公布了事，而應通過媒體對法律草案的內容進行廣泛的宣傳討論，動員群眾參與，并把民眾的討論與人大及其常委會的討論結合起來。有關立法機關應把征求來的意見加以整理，多數人的意見要吸收到法律草案中去，沒有吸收的應公開加以說明。

私人參與立法的狀況如此，參與一般政策的制定亦是如此。雖然已經建立了相應的制度，但是，由于欠缺必要的社會背景和利益驅動機制等基礎，「30」往往實踐中難以實現該制度所應該具有的功效。因此，在強調全民參與政策制定過程，致力于完善有關程序和機制的同時，也許更應該強調通過座談會、論證會、聽證會等形式來完善和充分推行私人參與政策制定的制度，尤其應該強調建立專家參與的規范和機制的無比重要性。

（2）參與行政計劃

行政計劃的制定，是政策制定的一個重要領域。私人參與行政計劃，是私人針對城市建設和鄉村發展以及自己所處的生活環境等提出自己的觀點，并反映于行政的一種有效和便捷的途徑。因此，只要私人能夠參加有關行政計劃的協議會、評議會或者聽證會等，陳述自己的觀點，實現直接民主，就可以承受極大的利益。但是，參與行政計劃，和參與具體的行政決定、命令等不同，為了參與行政計劃，并且使自己的觀點得到認可并付諸于實施，需要經常關心有關事宜，不斷收集諸多信息，包括城市計劃的知識、有關城市或鄉村的知識，可持續性發展的知識等等，并經常地出席或參加協議會等。這樣看來，私人參與行政計劃，往往需要在金錢和時間方面有較多的支出。考慮到這種利益和支出的問題，只有在認為參與行政計劃可獲得利益高于其為此需支出利益時，人們才會實際上參加協議會、評議會或聽證會等。

因此，在強調私人參與行政計劃時，也許并不適合于一概而論。為了確保私人參與行政計劃不致于流于形式，就必須在以下幾個方面予以保障：其一，與成為計劃對象的事項有重要的利害關系的所有主體都能夠參加；其二，向所有利害關系人全面且平等地公開必要的信息；其三，賦予所有利害關系人以平等的發言權和發言的效力；其四，基于正當的理由展開討論，以誠意致力于合意的形成；其五，對所有主張及假定予以認真考慮；其六，為進行基于正確信息的討論，必須有專家參與討論；其七，為確保按上述要求來推進討論，必須設置訓練有素的負責機構。

一般認為，人在其生活目的、滿足方面是一個理性最大化者。一個有理性的人會運用邏輯推理和所有相關的信息，去實現自己的愿望和價值并決定如何行動。在參與行政計劃的過程中，和參與其他政策決定、意思決定過程一樣，依存于一定的社會力量關系之中的各種各樣的利害關系人，成為具有各種不同的利害關系的主體，都會盡可能地致力于宣傳自己的主張，闡明自己的要求，以說服其他人予以贊成。在這種利益沖突的過程中，各利害關系人便會提示條件，尋找相互之間的妥協點，進行反復的交涉，以求得自己利益的最大化。在這個交涉過程中，行政部門的專家和有關方面的學者應該發揮積極的引導和協調作用，在充分尊重各利益主體的要求和建議的基礎上，尋求私人利益和公共利益的最佳切合點，制定盡可能反映各方利益，又有利于公共利益實現的行政計劃。

值得注意的是，在城市規劃和道路規劃等領域，利益的對立比較明顯，各利益主體的主張往往是尖銳對立的，居民和開發事業者往往容易忽視對方權益，容易將問題單純化，較少全局觀念，不愿作出讓步，使行政計劃的制定和實施陷于舉步維艱的狀態。在這種情況下，行政部門的積極引導和調整便成為至關重要的。我們不能要求私人都具有高度的公共利益優先的公益心，但必須強調行政機關負責調整的人員具有專業知識和高尚的公益心，并且必須具備協調各方利益的指導技術。因而，為確保有關負責人員不致于失去公益心，同樣需要建立信息公開及回避、說明理由等制約機制。

如前所述，參與行政計劃，需要支出較多的金錢和時間。但是，只要參與行政計劃能夠給自己帶來實實在在的利益，那么，私人就會不惜金錢和時間而積極參與行政計劃的制定，表明自己的意見和建議。因此，為了真正實現私人參與行政計劃，重要的是建立一種真正意義上的聽取意見、尊重利益、綜合考量、合理計劃的機制，建立起真正公開、公平、公正的相關程序。否則，單純地強調私人參與行政計劃，而實際參與者僅限于極少數私人，反而會使缺乏民主基礎的計劃合理化，使大多數私人的意思被因此而封殺，不利于民主行政和服務行政的實現。

（3）參與行政立法等規范的制定

一般說來，法律是國民總體意志的反映，是由民選的代議機關制定的普遍遵循的行為規范和準則。但是，在現代國家，僅依靠民選的代議機關已越來越難以充分反映公眾的不同利益要求。因此，在立法過程中應該盡可能多地讓各種利益都有表達的機會。參與是立法過程中一項不可動搖的基本原則，是人們在設置立法程序時所應普遍認同并鼎力追求的目標。「32」行政立法，雖然不是代議制下所說的全體國民意志的反映，但是，最大程度地反映國民的意志，依然應該是其所追求的目標。因而，理想的做法是吸收全體國民參與行政立法過程，至少應該吸收所有利害關系人參與行政立法過程。當然，從現實可能性來說，不僅吸收全體國民參與立法過程是不可能的，就連吸收所有利害關系人參與立法過程，在現代社會往往也是不可能的。為此，應該充分利用科學的抽樣選擇理論，基于有選擇的抽樣對象劃分，充分運用統計和計算機技術，運用計量政治學的手法，從各階層、各地區吸收代表參與立法過程。因此，利益團體的培育和利益代表的選定，應當是私人參與行政立法等規范制定過程中政府的重要職責和義務。

私人參與行政立法，要求從法律和制度上保障私人參與行政立法過程的充分機會和有效途徑，并對有關立法結果的形成發揮有效的影響和作用。如前所述，既然吸收全體國民參與行政立法往往是不可能的，那么，就有必要探討符合民主政治理念的參與程度和范圍問題。在行政立法領域，一般認為，至少應該確保所有利害關系人參與的機會，并同時確保專家參與的機制。至于私人參與行政立法的程度即其參與行為對行政立法的實際影響力的問題，決不是宜于籠統化、簡單化的問題。誠然，私人參與行政立法，不僅要求保證私人有充分的機會表達自己的觀點，更重要的是應通過一定的機制使決策者對這些主張予以認真、實質性的考慮。但是，由于行政立法的技術性和利害對立的直接性、復雜性，往往存在復雜而艱難的利害調整和取舍的過程，簡單地以“持續、有效的參與”來衡量民主的深度，有時并不適宜。這是因為，所謂“持續、有效的參與”本身是一個不確定的概念，對于利害對立的甲乙雙方當事人來說，同樣參與行政立法的過程，主張卻可能是各不相同的。當決策者采納了甲方的主張時，對于甲方來說是“有效的參與”，而對于乙方來說則可能被認為是無效的參與。況且，行政立法中的利害對立，往往并不是雙方性的，而是多方利害的對立。因此，我們衡量私人參與行政立法的民主性，重要的是強調私人享有提出建議、主張和要求等的充分機會，并且這些建議、主張和要求等能夠得到“同等的尊重和關注”及“認真、實質性的考慮”。

正如論者所指出，從某種意義上講，立法就是在相互競爭的利益之間尋求某種妥協。值得注意的是，在立法過程中所有受到影響的利益都能得到充分反映因而形成大家都能接受的妥協，只不過是一種理論假設而已，總有部分利益得不到反映或者得不到充分反映，這才是民主主義的真實寫照。因此，從民主主義理念出發，探討私人參與行政立法的機制建設問題，有必要同時考慮一系列評價機制的建立和完善。所有受到影響的利益都能得到充分反映的理想狀態，是民主政治所要追求的目標，也是私人參與行政立法的出發點。但是，理想畢竟不是現實，在現實的民主政治中，在現實的國家行政管理中，都需要建立一系列更加切合實際的目標和標準。

目前，在中國大陸，包括行政立法在內的立法民主已達到相當高的程度，立法聽證機制的建立，廣泛征求意見的程序，專家直接參與立法起草的途徑等，在一定程度上確保了立法過程的民主性和科學性，是值得肯定和發揚光大的。

例如，在行政立法領域，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《立法法》等，都是在行政立法研究組的專家學者們直接起草下制定的。并且，正在制定的行政強制法、行政許可法等，行政立法研究組正在參與起草調研工作。行政立法研究組亦在致力于將制定的行政程序法的研究和探討。在《刑事訴訟法》及《刑法》的修訂過程中，許多刑事法學者的積極、直接參與，為相關法律的現代化奠定了堅實的基礎。在《合同法》等民商法律的制定和修改過程中，民商法學者的調研、起草和廣泛深入的研究，亦發揮了非常重要的作用。很顯然，隨著中國大陸民主制度的健全和完善，專家在立法中的作用必將越來越受到人們的重視，越來越顯示出其重要性和科學性，有關部門對專家參與立法亦是相當重視的。

但是，目前的立法民主和對專家參與立法的重視還很不規范。當我們仔細研究這一系列現代的民主立法過程時，就會發現其中依然存在著極大的偶然性和隨意性，尚沒有形成明確的法定程序和制度。

人們期望專家立法能夠充分發揮專家優勢，從相對獨立、超脫的角度，理性客觀地思考問題，克服立法“自肥”、立法“自保”、立法“自相矛盾”以及立法指導思想落后等弊端，「33」為國家立法提供客觀、合理、有效的法律規范。但是，在具體的參與過程中，依然存在諸多需要完善的地方。具體說來，目前的專家參與，在起草調研階段僅僅局限于小范圍的部分專家學者參與，從其學科構成來看，欠缺必要的全面性，使得許多現代立法技術難以在立法實踐中得以推廣和運用；在征求意見階段，往往傾向于突擊運作，在較短的時間內，將文稿發給各級政府部門和科研院所，要求在規定的時間內提交反饋意見。然而，由于被征求意見的部門和科研院所的專家、學者們都忙于自己的日常工作，往往很難確保有充足的時間來研究立法文稿，即使提出一些反饋意見，也難免帶有完成任務性的色彩，難以確保對相關問題進行綜合衡量，科學分析。在強調參與型行政的同時，我們必須注意的是專家論證中的參與理念的堅持和實施，應該建立起較為穩定的專家隊伍，強調全面參與，全過程參與，全體人員的參與。換言之，應該摒棄從前那種隨意請一些專家，某個環節上請專家，某個方面請專家的做法。當然，在這種機制建立起來的同時，必須強調的是參與立法過程的專家應該不斷地提高自身素質，在提高專業素質的同時，亦要不斷提高立法政策方面的素質。

有人指出，專家亦有其如下弱點和不足：「34」其一，專家起草的法律文本往往多少呈現出理想主義的色彩，與實踐結合的不夠緊密。其二，專家已經成為“家”，某種意義上成了社會活動家，學術創造的動力和能力都開始減退，有的專家承擔一些力所不能及的任務，提出的立法建議和方案有時也難免空泛，或者將其所承擔的立法任務交給弟子門生來做，使得相關立法工作失去“高瞻遠矚”、“高屋建瓴”之功效；其三，專家往往視參與立法工作為對自己學術價值的最好肯定，頗有些“受知遇之恩”的感受，因而很難不顧及官員特別是高層官員的既有傾向或已經定下來的“調子”，有時不能做到完全超脫；其四，在中國大陸目前的立法過程中，專家更多地扮演著“智囊”或“軍師”的角色，尚不能起到一錘定音的作用，當專家相互各持己見的時候，立法的結果在很大程度上取決于專家知名度的高低、意見感染力的強弱、官員的固有傾向以及對專家的認同度，而決定性的還是官員。

可以說，專家參與立法機制的建立和完善，是目前中國大陸建設法治國家過程中所面臨的重大課題之一。只有建立明確的專家參與立法的制度和法律規范，才能夠確保相關立法的科學性和有效性。在這種制度之下，參與立法應該是有關專家的權利，而非“受知遇之恩”的結果。為此，從有權立法的部門來說，必須建立專家信息庫，并及時收集全國各行各業有關研究信息，及時調整參與有關立法的專家隊伍，以確保專家真正從有關專業的角度提出意見，為立法部門提供立法的理論和技術指導。從專家方面來說，既然你是作為專家被邀請到場的，你就應該在有關方面有著深入、扎實而全面的研究，否則，你就只能以一般私人的身份參與立法，而不是以專家的身份參與立法。這就要求專家在參與立法過程中，始終堅持實事求是的態度，堅持從專業的角度發言的作風，確立沒有研究就不發言的真正謙虛的態度。并且，對于專家來說，因其學識和名望而被委以立法任務，不應該完全將其“交給弟子門生來做”。要知道，在行政法上有“不得再委托”的原則。該原則同樣應適用于專家參與立法的問題。

我們在探討代議制問題時，常常強調的是議事過程的公開和發言內容的公開，以明確其政治責任。然而，我們在專家參與立法的過程中，卻往往忽略了專家的責任。專家的參加和具體的討論內容，也應該通過一定的方式向公眾公開，以真正確立專家的責任意識，而不是到會發言就萬事大吉。并且，對專家的意見和觀點，有權立法的部門應該認真探討，仔細分析，將有關處理結果予以公布。只有建立起這樣的制度，才能夠減少立法資源的浪費，才能夠使專家參與立法真正發揮其應有的作用，才能夠推動我國法制建設的長足發展。誠如論者所指出，由于缺乏明確的專家立法的實體性和程序性規定，專家在立法中做什么，怎么做，都有較大的隨意性。「35」而所謂“受知遇之恩”的感受，亦源于此。因而，從程序規則和制度建設入手，健全和完善專家立法制度，不失為一種明智的選擇。而更為現實可行的途徑，也許是立即將這種參與立法制定的過程予以公開，使其具有必要的透明度，并致力于逐步建立和完善參與行政立法的相關制度。

（4）參與具體行政行為的作出

與參與政策的制定、參與行政計劃的制定和參與行政立法相比，一般民眾參與行政行為的作出最為容易，也最為直接和普遍。作出具體行政行為是與私人的權益具有最為直接和密切關系的行政權運行方式。傳統的行政法和行政法學強調行政行為的高權性，架構起以支配和服從為特色的行政法律關系。在那里，私人雖然也享有一定的公權，但是，卻很少享有參與作出具體行政行為過程的權利。第二次世界大戰以后，特別是美國《聯邦行政程序法》制定和實施以后，其現代行政程序的理念廣泛而深入地影響了且目前依然在影響著各國的行政法制建設和行政法學理論。發達各國相繼通過立法，確立了私人參與作出具體行政行為過程的權利。尤其是在權益將受到行政權力的不利影響時，各國法律一般都賦予私人以提出陳述、申辯乃至要求聽證的權利。在中國大陸，這方面的權利在立法上得以明確規定，始于1996年的《行政處罰法》。此后的諸多立法，例如，《價格法》、《立法法》等，都規定了相應的參與制度和程序。目前正在制定中的行政許可法、行政強制法等，都對私人參與作出具體行政行為過程予以極高的重視。可以說，隨著人們對參與型行政的認識進一步加深，隨著現代行政程序理念的進一步普及和深化，私人參與作出具體行政行為過程的機制將會不斷得以健全和完善。

（二）參與型行政與民主主義

當今社會，是一個價值多元化的社會。由于城市形態、鄉村發展的不平衡，政府組織乃至私人觀念的不同，很難確立將諸多不同的價值全面、客觀、正確地反映于行政的有效途徑，使得民主主義理念在各國都面臨著嚴峻的挑戰。在這種形勢下，確立私人和行政機關共同的目標，在私人和行政機關的合作關系之下，通過私人參與行政的途徑來實踐并推進民主主義理念的實現，成為西方各發達國家的共同課題。

民主制，有間接民主制和直接民主制之分。在現代國家，為了彌補普遍采行的間接民主主義的不足，各國開始重視在地方自治、居民自治等領域廣泛引入直接民主制。隨著信息化時代的到來和民眾素質的提高，直接民主制的廣泛采用正在逐步成為可能。由于民眾素質的提高，私人的價值觀必然呈現出多樣化，直接民主制的形態也不應該是單一模式的。現代國家要促進民主主義理念的實現，就必須確立一系列反映各個階層諸多價值的體制。通過一系列直接民主制的體制架構，廣泛而正確地吸收各方面的意見，并承擔對多種多樣的價值進行調整，確切把握行政需要，將各種意見反映于行政的重任。

因此，建立和完善參與型行政制度，首先要解決政府觀念的轉變問題。行政機關必須放棄從前那種高高在上的行政運營方式，必須擯棄從前那種縱向思維方式，改革從前那種機械法治主義的觀念，從主觀上充分認識其作為參與型行政的專家所應發揮的重要作用，充分運用行政指導等靈活的手法，循循善誘，科學指導，積極、能動地推進行政，為私人參加行政過程創造良好的環境和條件。作為人民的服務員，行政機關的公務員要隨時考慮到承受行政服務的私人應該參與行政的運營，應該了解行政的運營狀況，有權決定行政運營的方向，有權決定行政運營的內容，因而，在實踐中必須致力于參與型行政的形成。作為行政機關，必須為提高公務員的參與型行政意識而積極穩妥地建章立制，及時組織公務員培訓，全面推進政務公開，確立私人參與行政的途徑和機制。

私人亦需要進行意識形態的革命，摒棄從前那種認為行政運營與己無關、純粹是政府的責任的觀念，作為行政運營的主體，積極地參加各級政府的行政運營。當然，這也許是至關重要的，但同時也是最具長期性和艱巨性的。因而，更需要國家確立一系列規范和機制來激發、引導和推動私人參與行政的意識形成和發展。

參與型行政，只有真正發展成為互動型行政，才能夠充分實現民主主義的理念。只有每個國民、每個企業乃至每個團體，都能夠參與政府的行政過程，并且，其意見和觀點都能夠得到合法、合理的處理，得到充分、正確、全面的尊重，政府的真正權威才會樹立起來，社會的穩定和經濟的發展才能得到確實的保障。

（三）參與型行政與政府權威

參與型行政的展開，必定導致私人在行政過程中地位的提高。另一方面，與傳統行政過程中政府的特權地位相比，行政權的單方性特點將受到一定程度的弱化或限制，因而，“政府權威”的問題也就自然成為人們關注的課題。值得強調的是，參與型行政是以私人和行政機關的合作關系為內容的，是以私人和行政機關的相互信賴關系為背景的。沒有相互信賴，就不可能有真正的參與型行政；參與型行政的發展和完善，有利于進一步確認和強化私人和行政機關的相互信賴關系，當然有利于在新的形勢下確立和強化新型的政府權威。在現代社會，隨著市場機制的確立和不斷完善，市場主體在國家建設中的作用越來越重要。同時，行政和財政的運營，越來越需要有效地、有計劃地進行。而現代行政運營的有效性和計劃性，不同于傳統的支配命令下的絕對服從性，政府的權威更多地體現為其決策的民主性、科學性及服務的全面性和優質性，更體現為政府的誠實信義和可信賴性。在參與型行政中，政府的作用并不因為私人的參與而有絲毫減弱，恰恰相反，政府的指導作用、引導作用、調整作用和科學決策作用都將進一步顯現出來。因此，這里同樣存在一個轉變觀念和意識變革的問題。

在近代自由主義法治國家，“依據法律行政”及“法的支配”曾經成為支配性行政原理。但是，在現代的社會福利國家，隨著行政干預的領域顯著擴大及與此相伴隨的行政內容的擴展，從前的支配性行政原理面臨著嚴峻的挑戰。特別是在城市計劃及土地利用計劃等計劃行政領域，法律并不能直接調整相關利害，只是提供調整利害的根據、權限和手段，而將實際的調整委任給行政過程。

在這種情形下，“依據法律行政”逐漸變為“依據程序行政”的原理。在許多行政領域，隨著形勢的發展，從前那種完全由行政機關單方性實施的政策制定和實施方法已經越來越無法滿足不斷增長的社會需求，尤其是相關領域所要求的專業知識越來越高層次化，使得單靠行政機關長期以來積累的實踐經驗和相關知識越來越難以應對，因而強烈要求和外部的專家、學者乃至一般民間組織在互動的過程中來共同推進。因此，參與型行政所強調的建立行政機關和私人尤其是民間組織之間的新型關系，不僅要求對從前那種僅強調規制、處罰、強制等手段的運用，卻忽視互動、協調、對話、共建等手段的價值的政府管理運營方式予以更新，而且要求通過私人參與行政，重新構建民眾自治和“伙伴型行政”的新機制。所謂伙伴型行政，或稱多元主體的行政，是指由行政機關、民間企業、民間組織、專家（包括智囊團）、政治家和媒體等多元主體共同推進政策的制定和實施的行政形態。因此，在強調參與型行政時，必須真正摒棄從前的支配和服從的管理關系，切實確立作為權利的參與型行政，建立和完善確保私人充分參與行政的機會和有效影響行政過程的相關機制。只有建立起相關機制，才能夠真正開辟直接將民間活力引進行政過程的途徑。

（四）參與型行政與行政復議和行政訴訟

既然參與型行政的特點之一是確認和尊重私人參與行政的權利，那么，對政府應該公開信息卻不予公開的行為以及應該讓私人參與而不確保其參與的行為，就應該可以申請行政復議，提起行政訴訟。只有這樣，才能真正保障私人的知情權和參與權。因此，在推行政務公開，建立參與型行政制度的同時，必須強調有關行政復議和行政訴訟等救濟途徑的完善。

然而，在中國大陸目前的制度下，按照《行政復議法》、《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的規定，難以將知情權和參與權一概納入行政復議和行政訴訟的受案范圍。只有在法律、法規明確規定了陳述權、申辯權、接受說明理由權和要求聽證權的情況下，才可以針對具體行政行為違反法定程序提起行政復議和行政訴訟，附帶性地獲得對知情權和參與權的救濟。可見，完善針對參與型行政的救濟途徑，應當是學界和實務界的一個重要課題。

注釋：

「1」]參見中國行政管理學會編《政府建設與政務公開》，知識出版社，2001年版，“前言”第1頁。

「2」參見馬蔚編著《信息公開：讓政府站在陽光下》，載2001年4月27日《工人日報》。

「3」例如，杜鋼建著《公眾參與政策制定的方式和程序》，刊發于“問題與主義”網站；方潔著《參與行政的意義-對行政程序內核的法理解析》，刊發于“行政法論壇”，2001年5月16日等。尤其是方潔的文章，對參與行政展開較為全面的探討，其中許多闡述是值得予以充分關注的。

「4」我曾參加中國行政管理學會在天津舉行的“政府政務公開理論與實踐”研討會暨中國行政管理學會2000年會，向大會提交了以《論我國政務公開的理念與課題》為題的論文。該論文由政務公開的目的和意義、政務公開的概念和內容、政務公開的制度保障和課題、建立有中國特色的政務公開制度的構想共四部分組成，其中三、四部分已經公開發表，收入中國行政管理學會編《政府建設與政務公開研究》，知識出版社，2001年版。此部分是在對當時所提交論文的一、二部分略加修改和完善的基礎上寫成的。

「5」實際上，只要翻閱一下目前中國大陸有關政務公開的報道就會發現，人們在談到政務公開或其他各種公開時，都有自己的概念界定，或者毋寧說，人們在談到政務公開時，首先考慮的是“公開了什么”，而不是“什么是公開”。這實際上也從側面告訴我們，探討概念，不可以和內容相分離。我們應該更加注重對政務公開內容的探討，并結合內容來理解其概念。當然，對概念的研究，也具有引導人們認識、確認和發現政務公開的內容，有利于進一步完善政務公開的制度體系。

「6」例如，北京市委辦公廳和北京市人民政府辦公廳聯合的《關于在北京市各級行政機關進一步推行政務公開的意見》規定，“凡屬本市各級行政機關及其派出機構以及法律法規授權的、行政機關委托的具有管理公共事務職能的組織，都要實行政務公開。”

「7」關于這一點，參照后述“政務公開的內容”部分。

「8」在本文的論述中，除了直接引用外，將盡量避免使用“公民、法人或者其他組織”的提法。雖然這種提法在目前許多法律、法規及規章中具有通用性，但是，隨著近來“自然人”概念被引入法律規范，這種提法的局限性也隨之凸現出來。本文試圖以“私人”概念和“國家”、“政府”等概念相對應。在這種意義上，“私人”也包括“社會公眾”。這里將二者并列，是為了表述其對象的不特定性和特定性。

「9」有資料顯示，由于沒有法律、法規的保障，基于文件要求的自上而下的村務公開活動有冷卻趨勢。參見馬蔚編著《信息公開：讓政府站在陽光下》，載2001年4月27日《工人日報》。這種現象佐證了建立制度的重要性，應當引起學界和有關部門的高度重視。

「10」參見《關于在北京市各級行政機關進一步推行政務公開的意見》。世貿規則對政務公開提出了一系列要求，規定了廣泛的領域。其中，促進公平競爭原則強調不得造成不必要的貿易障礙，應該建立國家信息咨詢點，確立設置或變更許可程序的通告規則，并提供有關許可證申請審查的指導信息，有關法律、規章、程序和行為必須是透明的、公開的，以避免不公平競爭。世貿規則的要求，實際上揭示了行政行為依據和具體操作規程的公開之重要性，也基本上全面涉及了應該公開的內容。

「11」參見王名揚著《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第1031-1043頁。

「12」參見王名揚著《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第1058頁。

「13」參見〖法〗孟德斯鳩著，張雁深譯《論法的精神》（上冊），商務印書館，1997年版，第154頁。

「14」參見《山西發展導報》1998年8月14日《探討決策公開是時候了》的報道。

「15」參見憲法第2條。

「16」參見《關于在北京市各級行政機關進一步推行政務公開的意見》。

「17」參見杜鋼建著《入世后應建立信息公開制度》，載于《專家新論》第33期，1999年12月30日。

「18」值得注意的是，最高領導層有關信息公開和“讓群眾參與討論和決定”的論述，尚停留在“基層”，這實際上反映了中國大陸政府信息公開和參與型行政尚處于初級階段。從建設民主國家和法治國家的角度來看，各級政府都應該實行政務公開，這是毫無疑問的。因此，在更高層面和更廣泛的范圍內實行政府信息的公開，乃是目前和今后相當長時期內中國大陸理論界和實務界所共同面臨的課題。

「19」參見《山西發展導報》1998年8月14日《探討決策公開是時候了》的報道。

「20」參見方潔著《參與行政的意義-對行政程序內核的法理解析》，刊發于“行政法論壇”，2001年5月16日。

「21」我曾在中國法學會行政法學研究會2000年會上提交論文《論行政強制中的和解》，該論文所揭示的和解法理，實際上正是這種參與型行政的互動性特征的具體體現。

「22」參見馬蔚編著《信息公開：讓政府站在陽光下》，載2001年4月27日《工人日報》。該文介紹了2001年4月15日至17日在湖南大學法學院舉行的“全國信息公開研討會”上“對各種‘公開’的一次理性透視”和專家學者提出的“許多精辟的見解”。

「23」參見憲法第2條。方潔認為參與行政的權利衍生于公民憲法上的基本權利。但是，從中國大陸憲法第三章“公民的基本權利和義務”的規定來看，并沒有成為參與行政權利的直接根據規定。從“任何公民享有憲法和法律規定的權利”、公民“都有選舉權和被選舉權”等規定，并不能直接導出參與行政的權利。在這種意義上，“憲法和法律規定”就顯得無比重要，針對現實社會權利內涵的擴展，有必要制定和完善有關法律，明確規定私人參與行政的權利。

「24」值得注意的是，目前在中國大陸還有相當一部分官員乃至專家學者習慣于使用“老百姓”一詞來闡述有關問題。這是應該努力戒除的，是需要進行徹底的意識改革的。關于此問題，我已經在諸多場合強調過（有關內容可參見楊建順著《確立公民、權利意識，推行服務、公開行政》，載《行政法學研究》第24期，1998年12月），并且，將繼續強調下去，直到學界、政界乃至整個社會都能夠真正確立“國民”、“市民”、“居民”、“個人”、“私人”等主體觀念時為止。

「25」參見苗連營著《論立法過程中的程序參與原則》，載1999年3月25日《法制日報》。

「26」參見方潔著《參與行政的意義-對行政程序內核的法理解析》，刊發于“行政法論壇”，2001年5月16日「27」參見馬蔚編著《信息公開：讓政府站在陽光下》，載2001年4月27日《工人日報》。

「28」參見杜鋼建著《公眾參與政策制定的方式和程序》，刊發于“問題與主義”網站。

「29」例如，土地管理法和村民委員會組織法的草案公布后收到的群眾來信分別只有600多封。參見蔡定劍著《提高立法質量離不開群眾參與》，載2000年7月2日《法制日報》。

「30」有關私人參與政策制定的利益驅動問題，可參見后面參與行政計劃中的有關論述。

「31」例如，在城市動遷過程中存在諸多所謂“釘子戶”現象。學者們往往從保護私人權益的角度，較多地傾向于對政府的非難和對私人的同情和支持。這種價值觀本身是值得肯定的。但是，在行政計劃的制定和實施過程中，亦應該提倡私人學會交涉，學會讓步，以積極合作的態度，在盡可能實現自己利益的同時，逐漸養成尊重他方利益和公共利益的觀念。

「32」參見苗連營著《論立法過程中的程序參與原則》，載1999年3月25日《法制日報》。

「33」參見蔡定劍著《提高立法質量離不開群眾參與》，載2000年7月2日《法制日報》。

「34」參見宋華琳著《法律是如何形成的-“官僚法”、“專家立法”和“走群眾路線”》，刊發于“中國檢察日報正義網”，2001年1月31日。

「35」參見宋華琳著《法律是如何形成的-“官僚法”、“專家立法”和“走群眾路線”》，刊發于“中國檢察日報正義網”，2001年1月31日。