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內容提要：建立生態轉移支付制度是解決區域性生態服務有效供給的重要途徑，它通過財政資源在特定區域內由經濟發達地區向貧困地區橫向轉移，使生態受益者和提供者在成本和收益的分擔與享受上趨于合理，從而激勵貧困地區保護生態環境的積極性，形成生態補償與環境保護的良性互動關系。作為生態補償機制的重要組成部分，這項制度的推行對促進區域經濟與生態環境的協調發展無疑是大有裨益的。

關鍵詞：生態轉移支付制度；生態補償；橫向轉移支付

良好的生態環境是居住在不同地區的人們共同的生產和生活基礎，如何使地區經濟與生態環境協調發展是我國實現可持續發展過程中必須要解決的重大課題。作為公共產品或公共服務，生態環境具有顯著的跨區域性，因此在一國范圍內，它既有全國性的屬性，也具有鮮明的地域屬性。全國性的生態服務理所當然應由中央政府財政支出來解決，而具有地域屬性的生態服務應該由區域內所有受益者共同承擔，這是沒有疑問的，但在具體的財政實踐中，區域性生態服務的各受益地區往往隸屬于不同的行政區劃，分屬于不同級次的財政，而且不同區域的政府財力又存在巨大差異，因此，協調處理好區域內生態與經濟的關系實際上要復雜得多。筆者認為，破解這道難題的一條重要途徑是建立行之有效的生態轉移支付制度。本文所謂的生態轉移支付，確切說是基于生態補償的橫向轉移支付，即按照“誰受益誰付費”的原則，由生態服務的受益區政府向該服務的提供區政府支付一定的資金，使后者提供的生態服務成本與效益基本對等，從而激勵其提高生態產品或服務的有效供給水平。對中國來說，目前的生態轉移支付制度主要是指經濟發達的生態受益區向欠發達或貧困生態提供區轉移一定的資金，以促進生態建設與環境保護的一項財政制度。

一、建立生態轉移支付制度的現實基礎及理論依據

隨著我國經濟的持續快速發展，公共需求發生了很大的改變。經濟領域，粗放型經濟增長模式下的地方產業迅速擴張，引發了環境污染、自然資源濫用等外部負效應，如何有效消除這類負外部性的不良影響，成為我國經濟發展中新的公共需求。消費領域，中國正處于人均GDP超過1000美元的階段，居民生活由溫飽型向小康型乃至富裕型轉變，像生態環境、安全等這類滿足享受和發展需要的公共產品或公共服務，越來越成為當今人們消費的重要公共需求。這些變化要求政府必須加強其公共環境職能，增加對環境污染治理和生態環境保護的投入，以滿足區域內經濟主體對生態環境的公共需求。

然而環境保護與地方經濟利益對地方政府來說猶如魚和熊掌，雖非不可兼得，卻也絕非互不沖突。資源有效配置的一個基本原則是成本與效益對等，只有當產品的邊際效益等于邊際成本，該產品的供給量才是有效率的。生態環境這類公共產品具有顯著的效益外溢性，其受益范圍往往是跨行政區間的，提供生態環境而產生的利益會溢出到那些不為此分擔成本的其他地區，也就是說，生態服務給社會帶來的好處比給本轄區帶來的好處要多得多。而在市場經濟條件下，地方政府作為代表本地區利益的團體利益主體，它只考慮本地居民的利益，在對效益外溢的地方性公共產品或服務進行成本效益比較時，只計算本轄區產生的效益與成本，對外溢到其他轄區的利益則不考慮在內。因此，在沒有得到相應補償的情況下，地方政府是按照本轄區的邊際效益與邊際成本相等條件來決定供應量的，它所愿意提供的生態服務數量必然會大大低于該項服務的社會最優水平，與之相關的財政活動也會低于應有的規模。從社會的觀點看，這樣的供應水平顯然不符合資源配置的效率要求。

要想提高該轄區生態服務的供應效率，就必須通過特定目的的政府間轉移支付來彌補邊際轄區利益與邊際社會利益的差距，使生態服務的外部效應的內在化，達到激勵投資的作用。但我國現行的政府間轉移支付制度尚無法做到這一點。我國政府間轉移支付制度一直采取的是單一縱向轉移模式，從設計意圖看，中央制定這項制度的主要動機是均衡地方財政收入能力的差別，在制度設計中根本沒有涉及省際間外部效應內在化的問題。生態補償當然也就不在考慮之列。

生態環境這類公共產品生產的典型特點是投資大，見效慢，外溢性強，在沒有任何生態補償，又缺乏多元化投融資渠道的情況下，地方政府提供生態服務主要靠的是財政投資，這樣,生態服務的供給數量和質量，就主要取決于地方政府的財力水平，其結果必然是：經濟發達地區地方政府公共環境職能逐漸增強，而欠發達地區則逐漸減弱。一些學者對1992-2003年間地方政府公共環境職能演進所作的實證分析已證實了這一總體態勢①。這樣的趨勢如果任其發展下去，后果將是災難性的。

只要對中國的經濟地理狀況稍加分析就會發現，無論是按東、中、西部劃分的地帶，還是區域間、流域間，甚至一個地區內部，向社會提供大量生態服務的地區以及生態脆弱和環境敏感地區，基本上是貧困地區或欠發達地區，如長江、黃河等河流的上游、云南、貴州等省生物多樣性豐富的山林地區、內蒙古和西北農牧交錯帶等等，即使在經濟發達地區，也不例外，比如浙江省的西南部地區屬于落后地區，而這里恰恰是全省的水源地及生態林集中分布區。由于種種原因，我國地區經濟發展很不平衡，經濟發達地區與貧困地區之間存在著巨大的橫向財政缺口，并呈不斷擴大的趨勢，與富裕地區相比，貧困地區通常沒有能力籌措到提供大量生態服務所需的自有財政資源。于是，一方面，經濟發達地區財力充足，卻“免費搭車”享受貧困地區提供的生態服務；另一方面，貧困地區財政困難，甚至背負巨額財政赤字，卻要為本地區以外的多個地區提供大量的生態服務，既得不到任何補償，又常常因為擔負著保護水源、生態林、濕地、生物多樣性等環境責任而限制了當地的經濟發展，即便所提供的生態服務未來能夠產生很好的經濟效益，由于環境經濟效益的滯后性，往往很難在短期內見效，貧困地區作為生態環境提供者將不得不“餓著肚子呼吸新鮮空氣”。在這種情況下，生態環境對于貧困地區來說簡直是奢侈品，代表本轄區利益的地方政府所做的“理性”選擇自然是優先滿足本地居民的低層次需求，舍棄環境而選擇經濟②，甚至可能為了所謂的經濟發展，不惜以犧牲環境、掠奪性開發自然資源為代價。最終，無論經濟發達地區還是貧困地區，處在相鄰地區或同流域上、下游的它們不得不承受共同的環境災難。

未來15年，是中國全面建設小康社會的重要時期，隨著中國工業化、城鎮化的不斷推進，資源和環境對經濟發展的約束將進一步加大，為避免因缺乏生態補償機制而導致的環境悲劇愈演愈烈，加快研究和建立生態轉移支付制度已經是刻不容緩。

所謂生態轉移支付制度，應當是基于生態補償的橫向轉移支付制度，其核心是通過經濟發達地區向欠發達或貧困地區轉移一部分財政資金，在生態關系密切的區域或流域建立起生態服務的市場交換關系，從而使生態服務的外部效應內在化，以提高資源配置的效率。之所以強調橫向轉移支付，并不是說以目前的縱向轉移方式無法實現生態補償，事實上，“退耕還林”、“退耕還草”、“天然林保護工程”等都是中央財政通過縱向轉移開展的生態補償，但這些是以項目建設方式對特定地區的專項支出，沒有形成制度化，補償的覆蓋范圍也很有限，從實際效果看，還存在許多不合理之處，如補償數額不足，時間過短等等。現行的縱向轉移支付制度仍將主要目標放在平衡地區間財政收入能力的差異上，體現的是公平分配的功能，對效率和優化資源配置等調控目標則很少顧及。即使從平衡地方財政收支的角度來考量，其作用也十分有限，雖然近年來中央用于轉移支付的資金量逐漸增加，但總量仍然偏小，不能根本改變地方財政尤其是貧困地區財政困難的局面，更何況，中央轉移支付的規模是由當年中央預算執行情況決定的，隨意性大，數額不確定，而且資金撥付要等到第二年辦理決算時才實行，滿足不了建設和保護生態環境的即期需求。由此可見，對于區域間橫向利益協調問題，縱向轉移支付制只能解決一小部分，力度和范圍都非常有限。而無論從理論分析還是現實需要來看，以橫向轉移支付方式來協調那些生態關系密切的相鄰區域間或流域內上、下游地區之間的利益沖突似更直接更有效些。

二、建立生態轉移支付制度的基本思路

目前對于如何建立基于生態補償的橫向轉移支付制度，無論從國外還是國內的財政轉移支付實踐中都難以找到現成的答案。這項制度的核心是解決生態服務轄區間效益外溢而導致的低效率供給問題，但對政府間轉移支付制度進行國際比較之后發現，采用專門的、規范的措施來實現外部效應內在化的國家很少，雖然有的國家在一些特別項目撥款中涉及到了調整州（省）際間效益外溢問題，可具體操作方法、內容卻比較含糊。針對橫向轉移支付的專門研究也很少，我國一些學者在分析中央財政縱向轉移支付存在缺陷的基礎上，提出了建立橫向轉移模式作為補充的設想。他們認為，“橫向轉移就是由富裕地區直接向貧困地區轉移支付。這就是說，通過橫向轉移改變地區間既得利益格局來實現地區間公共服務水平的均衡。”③，但僅僅是給出了關于橫向轉移支付的簡單定義而已，并沒有對此進行深層次的理論探討和制度設計，至于橫向轉移的實踐則在我國還基本處于空白狀態。

從世界各國的財政實踐看，通過規范化的橫向轉移支付制度來解決同級政府間財力平衡問題的只有德國。在以實現縱向平衡為主的前提下，德國實施了獨具特色的橫向財政轉移輔助性方法，通過財政收入在各州之間以及各市鎮之間橫向轉移，提高貧困州或市鎮的財政收入，縮小貧困地區與富裕地區之間的財政收入差距，從而在一定程度上起到地區間財力平衡的作用。其基本做法是建立財政平衡基金，基金主要來源于三種渠道：1、增值稅屬州級財政部分的1/4。2、聯邦對貧困州的補充撥款。3、財政狀況較好的州按規定辦法計算出來的結果向財政狀況不佳的州劃撥的資金。州際間資金劃撥的具體操作方法是按因素法的要求，先求出各州的財政能力指數（代表財政收入）和財政平衡指數（代表支出），然后將二者做比較，若一個州的財力指數大于平衡指數，說明財力狀況良好，屬于付出橫向轉移支付的州，必須向財政平衡基金的“大鍋”里繳款；若相反，則該州是需要接受財政轉移支付資金的州，可以從財政平衡基金的“大鍋”里得到補助。

德國這種州際財政平衡基金模式的橫向轉移支付制度，無疑為我們設計生態轉移支付制度提供了一條很好的思路，即在經濟和生態關系密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金，通過轄區政府之間的相互協作，實現生態在某一區域內的有效交換，從而形成生態服務的生產與消費的良性循環。當然，從目標上看，德國的橫向轉移支付制度與我們設想的基于生態補償的橫向轉移支付制度有很大的不同。德國的橫向財力再分配是為了達到州際間的財政平衡，使不同地區的居民能夠享受相同的生活水準，以維護社會穩定。而生態轉移支付制度則主要是為激勵貧困地區增加環境投資的積極性，并補償其因保護生態環境而喪失發展可能的機會成本。但二者畢竟都屬于同級政府之間的財力橫向轉移，都是由區域內發達地區向貧困地區支付財政資金，以解決貧困地區的財力不足問題，因此，借鑒德國已經比較成熟、比較規范的橫向轉移支付操作模式，來運作我國的生態轉移支付制度應該是一條可行的路。以區際間生態轉移支付基金模式來實現橫向生態補償，一方面，有利于形成對生態供給者的長效激勵機制；另一方面，也有利于形成對生態受益者的約束機制，改變以往受益區普遍存在的公共消費“搭便車”心理，幫助其樹立“誰受益誰付費”的正確的生態消費觀念。而且，除了可以借鑒德國財政平衡基金的做法外，在我國的財政實踐中，具有公共服務性質的社保基金的市場化運作經驗也可以拿來作參考。

區際生態轉移支付基金由區域內生態環境受益區和提供區政府的財政資金撥付形成，撥付比例應在綜合考慮當地人口規模、財力狀況、GDP總值、生態效益外溢程度等因素的基礎上來確定。各地方政府按撥付比例將財政資金繳存入生態基金，并保證按此比例及時進行補充。基金的繳付要體現“抽肥補瘦”、共擔責任的目的。生態基金必須用于綠色項目，包括生態服務提供區的飲用水源、天然林、天然濕地的保護，環境污染治理，生態脆弱地帶的植被恢復，退耕還林（草），退田還湖，防沙治沙，因保護環境而關閉或外遷企業的補償等等。其中適合產業化經營的綠色項目，應通過招標來選擇專業公司進行市場化運作。生態基金的運行管理應以綠色項目為基礎，而不能以某地方政府、某公司或組織為基礎，以保證資金投入的準確性和有效性。

在制度的設計中，要著重兩個方面的建設，一是決策機制，二是監督機制。與基金使用相關的一切決策必須科學、民主、透明。要成立區際基金管理委員會，負責召集區域內各地區相關的政府官員、專家學者和當地原住民群眾代表，對區域內重大環保工程或項目共同進行可行性論證，并聯合審查該項目是否符合申請使用區域生態基金的條件。委員會的重要職責還包括：聘請有資質的中介環評機構對綠色項目作環境影響評價，公開招標選擇區域生態基金的開戶銀行，制定嚴格、規范的基金繳納、使用和績效評價制度，建立順暢的區域環境合作對話機制和信息系統機制，通過公開招標選擇對綠色項目進行產業化經營的公司等等。監督方面，對每一筆基金的撥付使用要聘請第三方專業機構進行審計，重點審計基金的實際用途是否與申請用途相符，資金的使用效率如何，綠色項目產生的生態效益、社會效益是否達到預期等。必須建立嚴格的責任追究制度，在區際生態轉移支付基金的運作過程中，哪個環節出現問題，該誰負責，負什么責任，如何懲治，由誰來執行，誰來監督等等，這些都必須做出明確的規定。

三、進一步的說明和其他配套措施

就目前階段而言，生態轉移支付制度主要是生態關系緊密的區域（或流域）內經濟發達地區向欠發達或貧困地區轉移一定的財政資金，用以補償后者因提供生態服務而產生的效益外溢損失及發展機會不均等所造成的機會成本。但建立基于生態補償的橫向轉移支付制度，并不是要否定通過中央財政縱向轉移財力來實現生態補償的重要作用，只不過二者的分工不同，操作方式不同而已。前者是以區域生態轉移支付基金的模式進行運作，用于區域性生態服務的補償，而后者則是采用專項補助的方式，對全國屬性的生態服務進行補償，比如西部地區的退耕還林（草）、防沙治沙工程等等。當然，如果實行區際生態基金的區域內有國家級的生態保護工程，中央政府也應往生態基金中撥付一定的財政資金作為管護費用的補償。

生態轉移支付制度是一項全新的事物，幾乎沒有現成的經驗可循，而且它牽涉不同的行政管轄區，不同級次的財政，各地方的經濟、生態環境稟賦又大不相同，因此這項制度的推廣，不但要求在中觀層面上特定區域內的各地方政府達成共識、聯合行動，還需要中央政府在宏觀層面上進行必要的協調和提供配套的制度支撐。

第一、宏觀層面上，應采用更科學的政績評價和考核制度來評價和任用地方干部。

1、用綠色GDP來補充和修正現行的GDP核算制度。

GDP核算法不能全面反映一個國家或地區的真實經濟情況，因為它沒有將環境和生態因素納入其中。綠色GDP是對GDP指標的一種調整，是扣除環境污染的損失和保護環境資源的支出后的國內生產總值。2005年，我國北京、遼寧等10個省市開展了綠色GDP核算試點工作，在總結經驗教訓的基礎上，應盡快將其推廣到全國。實行綠色GDP國民經濟核算體系，一方面有利于約束一些地方干部只重經濟增長數量、不顧經濟發展質量的急功近利行為；另一方面，也有助于形成自然資源和環境價值的衡量標準。對實現區際生態支付基金的區域來說，在計算從財政資金向生態基金的撥付數額時，就有了明確的生態產值的計量依據，便于操作。

2、不同類型的區域采用不同的政績評價標準。

近幾年國家環保總局在科學研部門的配合下，完成了全國生態功能區劃分，在此基礎上，中央要求各地的經濟發展和規劃應當與生態功能區劃相吻合。既然不同地區的生態功能不同，經濟定位也隨之不同，那么，對地方官員的政績考核的重點當然也應該有所不同。對那些生態環境脆弱，又具有特殊生態功能和自然、文化遺產價值的貧困地區來說，地方政府的最主要職責是保護好當地的主要生態功能，因此，對其的政績評價應以此為主要考核指標，經濟方面的各項指標則可適當予以“豁免”。

第二、中觀層面上，生態關系密切的特定區域內貧困地區與經濟發達地區之間要開展多種形式的環境合作和生態補償，以完善生態補償機制。

生態轉移支付制度主要是資金形式的補償，實際上，區域環境合作及生態補償還可以配套采取一些其他形式。比如，綠色技術及教育援助。經濟發達地區出錢、出物、出人力來研究解決貧困地區在環境保護中遇到的技術難題，由此產生的專利或專有技術可供貧困地區在一定期限內免費使用。也可以由經濟發達地區每年有針對性地安排一定數量的技術項目，幫助貧困地區發展無污染的替代產業或生態產業。環保教育方面，經濟發達地區可以每年有計劃地幫助貧困地區培養一批環保技術人員，并組織專家、環保志愿者到貧困地區開展各種形式的環保教育，提高當地居民的環保意識，幫助他們掌握實用的環保知識和技能。另外，廣東、浙江等地實行的“異地開發”式發展空間補償也是很好的方法。以廣東為例，廣東省龍門縣統一規劃設立了一個金龍開發區，安排上游各鎮那些不符合水源地保護區功能要求的招商引資項目④。這種“異地開發”模式，通過下游給上游提供發展空間，既保護了上游地區的主要生態功能，又能促進其經濟發展，是一種非常有效且實用的生態補償方式，很適合在生態關系密切的區域間或流域內上、下游地區之間推廣應用。

注釋

①參見何文君、馬順福的論文《中國地方政府公共職能演進的實證分析》，《財政研究》，2005年第12期

②2005年7月27日，中華環保聯合會公布的中國公眾環境保護態度的調查結果可以作為一個佐證。在被問及是否愿意“為環境保護，寧可放慢經濟發展速度”時，只有45.7%的公眾表示贊同，而且越是落后地區，低收入人群持反對態度的越多。

③引自陳共主編的《財政學》，中國人民大學出版社，2000年版，第272頁

④參見《中國環境報》2005年12月15日第2版的《異地開發破解生態補償難題》一文。

參考文獻

[1]馬海濤主編.財政轉移支付制度[M].北京：中國財政經濟出版社，2004.

[2]鐘曉敏主編.地方財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[3]賈康主持.地方財政問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2004.

[4]李國忠.借鑒國外經驗完善我國財政轉移支付制度[J].財政研究，2005.5.

[5]財政部國際司編.財政新視角——外國財政管理與改革[M].北京：經濟科學出版社，2003.