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[摘要]治理和善治是當代西方克服傳統(tǒng)官僚制的危機而提出的政治理論和進行的政治實踐。治理和善治理論的興起既是全球化時代西方步入后工業(yè)社會行政管理變革的需要，也是西方傳統(tǒng)文化和民主政治制度奠基和發(fā)展的現(xiàn)代結(jié)果。盡管善治體現(xiàn)了人類未來政治發(fā)展的方向，但缺乏社會發(fā)育并處于工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的中國尚不具備善治的前提條件。當下中國應該在善治理論的觀照下，以轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府能力為重點，加大政府治理，通過建設透明廉潔政府、服務效能政府、責任權(quán)威政府、民主法治政府，培育協(xié)作型的公民社會來構(gòu)建社會主義和諧社會。[關(guān)鍵詞]治理；善治；政府職能；政府能力；和諧社會今天的中國正進入經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵階段，同時也進入了社會發(fā)展的高風險期。如何應對日益嚴峻的全球問題的挑戰(zhàn)，化解國內(nèi)社會轉(zhuǎn)型期所積聚和引發(fā)的種種危機和風險，進而構(gòu)建社會主義和諧社會，是中國治理的核心和目標。西方治理和善治理論的引入和傳播無疑帶給我們啟示，同時也引發(fā)我們思考：善治理論是不是代表著人類未來政治發(fā)展的方向？當下的中國能否按照善治理論進行治理？中國該以怎樣的治理方式來構(gòu)建社會主義和諧社會？本文將從分析治理和善治理論興起的原因入手，通過對比中西歷史背景和現(xiàn)實狀況的差異來努力探討并回答這些問題。一、“治理”與“善治”的西方語境在20世紀，官僚制以其形式合理性和技術(shù)化的設計在西方取得了極大的成功。它克服了資本主義建立初期“政黨分贓制”所造成的政府動蕩和低效，適應了專業(yè)化的工業(yè)生產(chǎn)對專業(yè)化的政府職能所提出的要求，成為社會中占支配地位的一種組織體系和管理方式。然而，隨著西方社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出來。70年代西方就提出了“政府再造”的行政改革，90年代以來，為應對全球性問題的挑戰(zhàn)，彌補市場和政府的不足，克服傳統(tǒng)垂直型、單向度的國家統(tǒng)治方式的不適應，照顧公民直接參與的民主需求，“治理”與“善治”理論在西方風起盛行。治理的基本含義是指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理倡導主體的多元化，是政府與社會之間的雙向上下互動、相互影響的管理過程。治理理論的目標取向是可以避免“無效治理”的“善治”，概括地講，就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[1](P8-9)善治的基本要素有十個：合法性、法治、透明性、責任性、回應性、參與、有效、穩(wěn)定、廉潔、公正等。[2]（P16）這些要素的實現(xiàn)程度越高，善治就越有可能。治理、善治不僅引起了學者的興趣，也為政治家和政治組織所關(guān)注。以克林頓、布萊爾、施羅德、若斯潘等人為代表的“第三條道路”或“新中派”明確地提出“少一些統(tǒng)治，多一些治理”的口號，并把它當作其新的政治目標。可以說，“西方治理與善治制度的實踐是對公共領(lǐng)域的危機或民主政治衰敗做出的拯救性回應。”［3］（P60）二、西方“治理”與“善治”的歷史積淀治理和善治理論的興起既是全球化時代西方步入后工業(yè)社會行政管理變革的需要，也是西方傳統(tǒng)文化和民主政治制度奠基和發(fā)展的現(xiàn)代結(jié)果。眾所周知，西方早在古希臘時期就已經(jīng)奠定了自由、平等、民主的基調(diào)，經(jīng)過啟蒙運動和資產(chǎn)階級革命，“主權(quán)在民”等一系列民主觀念已深入人心。西方強調(diào)個人主義和個人自由，認為“個人主義的基本特點，就是把個人‘當作’人來尊重，也就是承認在他自己的范圍內(nèi)，縱然這個范圍可能被限制得很狹窄，他的觀點和愛好是至高無上的，也就是相信人應能發(fā)展自己個人的天賦和愛好。”[4]（P21）個人主義基礎上發(fā)展而來的自由主義“作為一個獨立的思想體系，它最初形成于17世紀的英國，并且一直是資本主義世界中占統(tǒng)治地位的思想體系、核心價值觀念和意識形態(tài)，扮演者資本主義制度的設計師與辯護人的角色。”[5]（P58-59）自由主義在政治設計上劃分“群己權(quán)界”，在設定“私人領(lǐng)域”與“公共領(lǐng)域”范圍時，確立了自由優(yōu)先的原則，并將它視為個人幸福的條件和社會發(fā)展的前提；主張“有限政府”以“防止罪惡”，倡導民主政治和寬容、妥協(xié)精神，相信不同意見之間“可以通過討論，通過交換要求和建議，通過談判、調(diào)整和妥協(xié)，找到解決問題的辦法。”[6]（P817）自由主義將政治設計進一步轉(zhuǎn)向政治體系和政治制度的構(gòu)建上，貫徹了結(jié)構(gòu)分化原則、代議制民主政治原則、法治主義原則和權(quán)力制衡原則。自由主義和個人主義的貢獻在于：既完善了西方的民主制度，建構(gòu)了西方現(xiàn)代國家，同時也推動和發(fā)展了公民社會。這樣，就使西方公民社會與國家處在了一種相互制約、相互推動的良性建構(gòu)的關(guān)系中。“公民社會始終標志著從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來的社會組織。”[7]（P41）在西方，公民社會是多個利益集團和自治組織的匯總。公民社會從形成之初就是作為制衡國家的力量而存在，完備的資本主義市場所內(nèi)在要求的平等、自由、競爭精神不斷充實著每個公民并滋養(yǎng)培育出有利于公民自治的公共理性。公民自愿結(jié)成各種各樣的組織，其目的就是通過這樣的組織表達自己的利益訴求，增大與政府討價還價的力量，并防止國家利維坦對公民私域的侵害和干預。因為西方資本主義在發(fā)展之初就尊崇“自由主義”，認為政府作為市場的守夜人，“管得最少的政府就是最好的政府”，盡管后來的“凱恩斯主義”強調(diào)了政府對市場的干預，但直至今天，反對國家對市場的過多干預已經(jīng)成為自由資本主義的普遍信條。可以說，公民社會在與國家的長期博弈中已經(jīng)獲得了足夠的自治權(quán)力，積累了相當豐富的自治經(jīng)驗。正因為如此，西方國家在行政膨脹、削減福利、減輕財政負擔的今天，強調(diào)個人責任和多主體治理不僅有其現(xiàn)實難題，當然更不缺少歷史傳統(tǒng)的積淀和現(xiàn)實的自治的實踐。三、中國治理的歷史屏障與現(xiàn)實選擇中國傳統(tǒng)社會文化的沉疴和歷史慣性阻礙了民主的生長與社會的發(fā)育。傳統(tǒng)中國是一個封建專制的王權(quán)社會，歷史上從來沒有明確劃分公域與私域的理念和實踐。長達千年的封建專制將臣民牢牢地掌控在王權(quán)之中，整個社會被“家天下”的國家所吞噬。國家的各級行政機構(gòu)壟斷了各種資源的直接支配權(quán)，而且?guī)缀鯇θ可鐣顚嵭兄鴩栏穸娴目刂疲瑥亩纬闪艘粋€高度中央集權(quán)的官僚制帝國。盡管中央政府的權(quán)力只達縣一級，但民間社會在王權(quán)和紳權(quán)的干預下，形成了組織規(guī)模狹小、組織結(jié)構(gòu)類似、彼此不相聯(lián)系的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”。它們“事實上也主要是起著政府職能的延伸作用。”[8]（P266）盡管在中國也有“民為貴，社稷次之，君為輕”等民本思想，但它們主要是少數(shù)哲學家和個別賢明君主的政治思想。中國自古崇權(quán)威，重人倫，把對生活的憧憬、社會的希望和對不公正境遇的改善都寄托在清官和明君身上。獨尊儒術(shù)對于維護歷代的封建統(tǒng)治和社會秩序起到了相當重要的作用，但另一方面卻阻斷了民主意識和自治實踐的發(fā)育，造成了中國民主基礎天然性的缺失。及至封建帝制的廢除和封建社會的崩潰，隨著“德先生”和“賽先生”的傳播，西方列強的入侵與蠶食、軍閥割據(jù)與混戰(zhàn)，使得民間社會力量活躍。后來的國民黨政府實行法西斯的獨裁統(tǒng)治，竭力限制和鎮(zhèn)壓社會團體及其活動，但國民黨政府的制裁和鎮(zhèn)壓卻在社會力量的反彈中最終走向了終結(jié)。1949年后，中國建立起一個全能主義的國家政權(quán)。國家政權(quán)通過意識形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)、干部隊伍以及有效的政治動員，實現(xiàn)了對經(jīng)濟和各種社會資源全面壟斷。政府與社會高度合一，政府逐漸建立起了對社會的全面控制，將社會納入到政府的權(quán)力體系之下。從20世紀50年代中期開始，這種強政府與弱社會關(guān)系模式逐步變得不適應社會的發(fā)展，兩者的矛盾日益突出。在60-70年代，雖然政府與社會之間、中央與地方之間也多次進行過權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，但問題始終不能得到解決。20世紀70年代末，中國開始了經(jīng)濟體制改革。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，多種所有制并存的局面激發(fā)了經(jīng)濟的快速發(fā)展。與此同時，政治體制改革也發(fā)生了巨大的變革。經(jīng)過近三十年的努力，中國取得了令世人矚目的成就，“中國模式”得到了世界范圍的普遍贊譽與認同。但也應該清醒地看到，作為世界上少有的超大后發(fā)型國家，中國仍然是一個落后的社會主義國家。由于中國現(xiàn)在正處在全球化與現(xiàn)代化、工業(yè)化相互交織的復雜過程中，且經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型都尚未完成，這就決定了中國在借鑒和學習西方先進理念與經(jīng)驗時，也必須注意到中國獨有情境中選擇管理模式與方法的雙重性因素。一方面，隨著中國改革開放的深入，市場經(jīng)濟體制得以初步建立并逐步得到了發(fā)展，法治觀念已經(jīng)深入人心，市場經(jīng)濟的公平競爭促進了民主意識的覺醒和自治能力的加強，公民參與政治社會文化事務的熱情與積極性得到提升，實際參與的力度、參與的方式和途徑都發(fā)生了較大的變化。產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟市場化促進了國家與社會、政治與經(jīng)濟的分化。非政府組織得到發(fā)展，并開始在社會公共領(lǐng)域獨立承擔或與政府合作承擔相當一部分社會服務的功能。可以說，“中國的公民社會正在形成和發(fā)育過程之中。盡管公民社會的發(fā)育程度還不高，但公民社會的各種主要特征已經(jīng)開始逐漸顯現(xiàn)出來。”[9]（P186）另一方面，我國還處在社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平還很低，市場經(jīng)濟體制還不完善，市場經(jīng)濟運行還很不規(guī)范。市場經(jīng)濟所要求的法制保障和思想道德體系的支撐尚未完全形成，現(xiàn)有的政治制度還有待進一步完善，依法行政、依法治國任重而道遠。非政府組織在當代中國的政治參與度還不是很高，開展公益活動的能力十分有限。這就意味著以非政府組織為主要載體的公民社會還處于“生存弱勢期”。[10]（P18）國家與社會之間遠未形成良性的互動機制，在非政府組織對國家政治發(fā)展施加影響的同時，國家的相關(guān)政策和制度安排也制約了非政府組織的功能實現(xiàn)。由此可見，處于后工業(yè)社會的西方“治理”理論中所要求的政府、市場和公民社會平衡協(xié)動的三大治理支柱在中國并沒有形成。換言之，目前的中國尚不具備多元治理的客觀前提。但是，這并不意味著中國必須要退守到國家“全能主義”。由于社會分化、分工細化和社會事務的急劇膨脹呈現(xiàn)出加速度的態(tài)勢，無論怎樣擴展政府機構(gòu)和政府職能，都無法滿足社會公共管理的需求。況且，龐大的政府機構(gòu)是國家財力無法支撐的，官僚體制也日漸成為政治正常運轉(zhuǎn)的贅瘤。可以預見，在實現(xiàn)現(xiàn)代化并向后工業(yè)化邁進的過程中，社會的復雜性程度將進一步提高，在這種情況下，政府統(tǒng)管社會的治理方式更顯得不可能。所以，“非政府組織的再度興盛，意味著人類正在探索一種具有更多靈活性的社會治理方式。如果說工業(yè)社會早期的社會自治力量是對政府治理行為的補充，那么，在20世紀后期新興的非政府組織與政府之間卻是一種平等互動的關(guān)系。”[11]（P32）這種治理不再是以政府為中心而由社會自治力量為輔助的治理，而是政府與社會自治力量的合作治理。正是從這個意義上講，善治體現(xiàn)了人類未來政治發(fā)展的方向。可以肯定的是，中國經(jīng)過工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程，也必然會走向后工業(yè)化之路。在公共治理方面，中國也必然向著民主多元、平等協(xié)作的理想治理模式努力。但客觀地講，這是一個漫長的艱難的過程。在目前中國市場不成熟和公民社會初步發(fā)育階段，決定了政府做為社會治理的第一主體具有不可替代的主導作用。東亞的發(fā)展經(jīng)驗一再證明：權(quán)威政府的主導是實現(xiàn)現(xiàn)代化和工業(yè)化的基本保證。拉美經(jīng)濟發(fā)展所遭遇的困難也表明，不適合當?shù)卮蠖鄶?shù)民眾需求的“善治”最終也會流于失敗。因此，處在社會發(fā)展歷史拐點之上的中國，最為關(guān)鍵和重要的就是加強政府治理，提升政府權(quán)威和政府能力，這也是解決當前中國社會面臨一系列嚴重問題的癥結(jié)所在。國內(nèi)許多學者主張依照治理與善治實行政府限權(quán)、放權(quán)，這“在改革的一定階段對于打破全能主義政府體制、結(jié)束計劃經(jīng)濟，的確具有一種矯枉過正的啟蒙性的積極意義。但是總的看，是偏離中國轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實國情的，其結(jié)果可能弊大于利。”[12]（P114）它既忽視了中西現(xiàn)在所處的不同歷史方位，也忽略了中國傳統(tǒng)社會文化的積淀和歷史慣性，更是拋開了當代中國的現(xiàn)實情境和主要任務，這一“應然”與“實然”的錯位與脫節(jié)，是理想主義熱切希冀后發(fā)中國追趕西方的“急性病”的主要表征。它不利于當下中國社會問題的思考和解決。相反，在中國這樣一個超大型且正處于現(xiàn)代化和工業(yè)化進程中的后發(fā)展國家，如果按照后工業(yè)時代西方追求的“治理”理論端直指導正在進行工業(yè)化的中國實踐，面對計劃體制積存的老問題和市場經(jīng)濟所引發(fā)的新矛盾，面對分化程度較高而組織化程度還很低的公民社會，政府為甩包袱而過多放權(quán)、過度收縮職能范圍，這樣非但達不到多元協(xié)動治理的效果，反而會造成更大的治理真空，有可能加劇矛盾，引發(fā)更多更嚴重的社會問題。四、構(gòu)建和諧社會的政府治理中西當代不同的境遇，決定了中國治理必有其中國特色的一面。在全球化深刻的影響下，在構(gòu)建和諧社會的過程中，當下的中國應在善治理論的觀照下，立足于政府職能轉(zhuǎn)變和政府能力提升，在政府治理的推動下，走向善治。為此，政府必先要構(gòu)建現(xiàn)代國家形態(tài)，建立和完善現(xiàn)代國家制度，為實現(xiàn)善治與和諧搭建最基礎的制度平臺。政府必須通過自身治理促進和規(guī)范市場與社會，把構(gòu)建現(xiàn)代政府與培育公民社會有機結(jié)合起來。1、加強廉政建設，提高自治能力，建設廉潔、透明政府。廉潔是人們對于政府道德的基本要求，是政府及其正當性的根基。只有一個廉潔的政府才能履行好維護社會公正的責任，促進機會均等，保障公民自由權(quán)利。而腐敗是構(gòu)建和諧社會的大敵，“政治腐敗的直接結(jié)果損及政治的結(jié)構(gòu)功能，削弱政府的行政管理能力，損及政府的形象、合法性及其權(quán)威，破壞公民對國家的認同感和向心力，造成社會秩序混亂，引起社會成員對政府的強烈不滿，從而導致政治不穩(wěn)定。”[13]（P411）在經(jīng)濟全球化的背景下，政府廉潔與否還直接關(guān)系到國家競爭力和國際影響力。因此，建設廉潔政府意義重大。廉潔與透明是相輔相成的。建設廉潔政府的關(guān)鍵就在于建設透明政府。在透明政府中，公眾有權(quán)知道政府在做什么，政府為什么要這樣做以及政府是怎么做的。透明政府要求政府組織透明、政府決策透明和行政行為透明。公眾明確了政府機關(guān)的設置體系、職能分工以及工作人員的職權(quán)范圍，他們的監(jiān)督就會減少政府機關(guān)工作人員濫用權(quán)利、機構(gòu)之間爭奪權(quán)力和相互扯皮的現(xiàn)象；政府決策透明最重要的是政府決策過程公開和結(jié)果公開。政府所有的規(guī)定、決定必須公之于眾，而且制定的過程必須接受公眾的參與和監(jiān)督，使決策公開化、民主化，實現(xiàn)決策的合理化、科學化；政府行政行為公開便于公眾參與和監(jiān)督，激發(fā)公眾對政治的參與熱情，便于行政相對人獲取來自行政部門或司法機關(guān)的法律救助。世界銀行在評價政府透明性的作用時指出：透明增加了市場信息的有效性和精確性，降低了交易成本，政治與公共管理有助于減少腐敗，有助于增加公民參與決策的機會，從而提高了決策的民主合法性。[14]（p29-36）面對反腐工作的重任，中國政府必須通過制度創(chuàng)新，通過建設法治政府和透明政府來推動政府廉潔。為此，首先要發(fā)揚人民民主，實行自由而公正的選舉，建立分權(quán)制衡的權(quán)力運行機制，推動憲政法治建設。其次要作到政務公開，使監(jiān)督貫穿于權(quán)力運行的全過程，從機制上防止“暗箱操作”。再次要依法保障新聞獨立和自由；建設一個強大而活躍的公民社會；促進私人部門的健康發(fā)展和正當競爭，形成全方位的監(jiān)督制約機制。最后加強政務員和專業(yè)化公務員隊伍的建設，使他們誠實盡職，守法奉公。2、促進職能轉(zhuǎn)變，提高行政能力，建設服務、效能政府。簡言之，政府職能就是政府的職責和功能，它包括政治職能、經(jīng)濟職能和社會管理職能。“任何社會的存續(xù)，都有賴于政府有機統(tǒng)一這三方面的職能，形成合理的職能運行邏輯。”[15]（P24）在非市場經(jīng)濟社會中，由于分工不發(fā)達，人們以分散方式從事生產(chǎn)并自給自足，無法形成把社會個體聯(lián)結(jié)在一起的經(jīng)濟紐帶，因此社會秩序的形成不可能依靠經(jīng)濟的力量，而只能依靠超經(jīng)濟的政治強力和意識形態(tài)的作用去整合分散的個體。在市場經(jīng)濟社會中，分工的實現(xiàn)和發(fā)展造成了社會個體之間的高度依賴性，任何個體都離不開社會而存在，無論是經(jīng)濟活動還是人際關(guān)系，都實現(xiàn)了高度的社會化。于是，分工與交換造就了把社會個體聯(lián)結(jié)起來的經(jīng)濟紐帶，進而使經(jīng)濟活動在很大程度上獲得了以往只由政治活動起主要作用的社會整合功能。更為重要的是，這種變化為過去那種單元板結(jié)的同質(zhì)性社會解體提供了條件，政府更多地指向政治領(lǐng)域的傾向及其政治領(lǐng)域?qū)τ谄渌I(lǐng)域的強勢地位開始相對弱化，經(jīng)濟社會管理職能不再簡單地依附和從屬于政治活動而得到不斷的孕育和成長。[16]由此可見，中國政府職能從改革前的以政治職能為軸心整合經(jīng)濟與社會職能，經(jīng)過改革推動的以經(jīng)濟職能為軸心整合政治與社會管理職能，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在正在展開的以社會管理職能為軸心整合經(jīng)濟與政治職能是經(jīng)濟形態(tài)更替推動社會結(jié)構(gòu)變遷的必然邏輯。正因為如此，樹立科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會便成為我們黨和政府順應時展潮流、滿足人民要求而選擇的不二路徑。市場經(jīng)濟條件下政府的職責和功能主要就是彌補市場經(jīng)濟缺陷。政府通過反壟斷、提供公共物品、治理環(huán)境污染、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)節(jié)社會總需求與總供給來克服“市場失靈”。但時至今日，我國政府在行使職能過程中一定程度地存在著越位、缺位和錯位的問題。越位就是政府直接管理經(jīng)濟事務；缺位就是政府公共服務功能沒有充分發(fā)揮；錯位就是政府微觀事務繁忙、宏觀統(tǒng)籌不力。這自然與政府主導參與型的改革發(fā)展思路有關(guān)，但“把由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡條件下的特殊情況當作一種常規(guī)，必然帶來一系列消極后果。”[9]（P110）解決這“三位”問題的根本途徑，就是要使政府把制定和運用政策作為自己的主要職能，把政府的注意力轉(zhuǎn)到主要為社會和市場主體服務以及創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，充分發(fā)揮政策在管理經(jīng)濟和服務社會方面的重要作用，促進經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。這也就意味著，政府向社會適度讓權(quán)，國家在加強自主能力的同時，也要加強大社會的構(gòu)建。在經(jīng)濟方面，政府的責任是“平衡器”和“調(diào)控桿”。政府要維護市場公平競爭、嚴禁地方分割和部門保護。政府的責任是“發(fā)動機”和“助推器”。政府必須通過體制機制創(chuàng)新和完善政策，為激發(fā)市場主體的積極性、創(chuàng)造性營造良好的制度和政策環(huán)境。3、整合社會利益，維護社會公平，建設責任、權(quán)威政府。改革過程是利益產(chǎn)生分殊的過程。利益分化是市場經(jīng)濟的自然現(xiàn)象和必然后果，但這并不是改革的目的。我們的改革為的是保障最廣大人民的根本利益，最終要實現(xiàn)人民的共同富裕。成功的改革是利益調(diào)整和利益均衡的過程客觀地講，經(jīng)過20多年的改革開放，傳統(tǒng)的不公平的平均主義的利益分配與協(xié)調(diào)機制被打破，而新的公平合理的利益分配與協(xié)調(diào)機制尚未完全建立起來。快速的社會轉(zhuǎn)型與緩慢的利益分配與協(xié)調(diào)機制形成過程之間的矛盾可以說是當前中國社會許多問題產(chǎn)生的重要原因。改革初期不平衡的發(fā)展促進了中國經(jīng)濟的增長，但到了90年代，隨著社會主義市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，這種不平衡發(fā)展戰(zhàn)略造成的后果與市場經(jīng)濟的某些負面效應相結(jié)合，更加導致了利益分化的加劇。當前，中國社會廣泛而深刻的利益分化表現(xiàn)出如下特征：從利益平均化到利益多極化、從利益依賴性到利益獨立性、從利益穩(wěn)定性到利益多變性。[17](PP124-126)社會經(jīng)濟的發(fā)展使大部分人民都成為受益者，但是不同個人或不同社會群體的受益程度有很大差別，同時原有的利益結(jié)構(gòu)、利益主體和利益類型也發(fā)生著顯著變化，新的利益群體、利益階層和利益集團不斷增生。利益部門化、集團化的趨勢越來越明顯。權(quán)勢分利集團也隨之產(chǎn)生。“權(quán)勢分利集團就是權(quán)力與商業(yè)利益相結(jié)合的產(chǎn)物。”“這些權(quán)勢分利集團具有濃厚的寡頭色彩，他們排斥民間力量參與競爭，妨礙市場要素自由流動，依托權(quán)力無節(jié)制強化其寡頭壟斷地位。”[18]比如近幾年，中國的電力、交通、電信、能源等壟斷行業(yè)因長期盤踞公共資源高地并獨占利潤，把相當一部分應當歸社會共享的成果變成部門利益，享受過高的收入和過高的福利；國企改制的過程中，以合法形式“瓜分”國有資產(chǎn)的極少數(shù)高層管理人成為當今中國的新權(quán)貴；而與此同時廣大人民的利益卻遭受到極大的損害。能否有效地進行利益整合和利益再分配，以減少社會風險、消除社會沖突和社會動蕩的潛在因素直接決定著改革的方向和前途。哈羅德·拉斯韋爾曾著書闡述，政治就是誰得到什么、何時以及如何得到的問題。戴維·伊斯頓認為，政治系統(tǒng)與它所處環(huán)境中的其他系統(tǒng)的不同之處就在于:一個政治系統(tǒng)可以通過互動為一個社會權(quán)威性地分配價值。[19](P26)而分配是否公正必然直接影響到政治合法性問題。因此，執(zhí)掌公權(quán)并作為公益的唯一代表，政府首要責任就是維持社會公平。社會公平是協(xié)調(diào)社會矛盾與沖突的基本準則，是一個社會凝聚力、向心力和感召力的重要源泉，它意味著社會利益在全體社會成員之間平等而合理的分配。社會正義是社會良性運行的重要因素，是評價社會制度的一種道德標準，被看作社會制度的首要價值，它在相當大程度上意味著對弱者的扶助和關(guān)懷。為實現(xiàn)社會公正，政府必須承擔補償義務，通過提供公共物品和公共服務的方式，調(diào)整利益、重新分配價值或社會資源，以超越市場形式正義與叢林法則，彌補和改變市場對偶然性因素的無視與利用；通過政治作為，改善人與人的相互對待方式。唯如此，才能彌合利益差別過大所造成的社會分歧，使整個社會的利益分配維持在既能激勵競爭又能保障正常生活的均衡狀態(tài)，使社會不至于在兩極分化當中發(fā)生斷裂。從整個國際經(jīng)驗和教訓看，社會結(jié)構(gòu)的不公正不利于民主政治的發(fā)展。無論是拉美、非洲還是世界上的其他地方，政治專制與社會動蕩幾乎總是與社會不公正相伴相隨。由此可見，在利益分化和利益沖突不可避免的條件下,維護公民普遍安全和社會秩序，有賴于一個能實現(xiàn)社會公正的良好政府。在人民民主專政的社會主義中國，更應當堅持社會公平、政治正義的價值取向，要把建立公平合理的利益分配機制作為現(xiàn)階段的重要目標之一。政府要理順分配關(guān)系，解決社會公平的“核心問題”，力爭在縮小地區(qū)差距，控制貧富懸殊，遏制權(quán)勢分利集團的形成，解決就業(yè)難題，加大對于弱勢群體的救助，暢通利益訴求渠道、及時化解社會矛盾，加快完善社會保障體系和福利制度等方面更有所為。當然，利益整合與利益調(diào)節(jié)需要中央政府的權(quán)威。市場經(jīng)濟只有在中央“一盤棋”的運籌帷幄中，宏觀調(diào)控的優(yōu)勢才能得以發(fā)揮。中央權(quán)威弱化必然導致地區(qū)主義盛行、市場運行畸變、利益分配不公加劇、國家和人民利益受損，全國產(chǎn)業(yè)整體布局失衡。接連發(fā)生的“江蘇鐵本”、“內(nèi)蒙二電”等無視中央政府的事件不斷證明：建設權(quán)威政府是當前中國治理的客觀要求，也是貫徹科學發(fā)展觀的根本保證。4、發(fā)展社會主義民主，實施依法治國，建設民主、法治政府。民主從根本上說首先是一種政治制度，其理念是主權(quán)在民，人民是國家的主人。民主政治要求遵循公正、合理、普遍、透明的預定程序，堅持少數(shù)服從多數(shù)的決策原則以及對少數(shù)的尊重與保護，實行權(quán)力的合理分工與有效制約機制；不同的甚至相互對立的價值追求及利益主張均可以得到充分表達和平衡，各種不滿、懷疑和對抗都應該消化在民主過程之中并保持在一種秩序的范圍之內(nèi)，各種利益沖突與爭執(zhí)都應該通過民主機制得以和平解決。法治是一個具有豐富內(nèi)涵的概念。在理念層面上，法治主要是指一種統(tǒng)治和管理國家的理論、思想和學說；在制度層面上，法治主要是指一種在法律基礎上建立或形成的概括了法律制度、程度和規(guī)范的各項原則；在運作層面上，法治則主要是一種法律秩序和法律實現(xiàn)的過程及狀態(tài)。在法治社會，公民與生俱來的權(quán)利和自由不受非法剝奪；國家機關(guān)的職權(quán)范圍都處在法律的有效監(jiān)督和制約之下；各政治主體依照法定的規(guī)則和程序行使政治權(quán)力，法律是一切社會主體的最根本行為準則。同時，各種錯綜復雜的利益關(guān)系都通過具有普遍性、穩(wěn)定性、強制性的法律規(guī)范予以有效地調(diào)整，各種社會資源和利益都通過法律機制予以公正、合理分配，權(quán)力的失控通過法律途徑加以矯正，受侵害的權(quán)利也通過法律途徑獲得救濟。民主是政治文明的核心，是社會文明進步的一個重要標志。社會主義民主是全體人民當家作主、享有管理國家和社會事務權(quán)利的一種國家制度，是全體人民共同享有的歷史上最廣泛和最高類型的民主。建立高度的社會主義民主，是社會主義的本質(zhì)要求，也是社會主義和諧社會的基本特征和重要保證。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，充分調(diào)動廣大人民群眾建設社會主義的積極性、創(chuàng)造性，依法保障人民當家作主、管理國家和社會事務的民主權(quán)利，維護人民的合法權(quán)益，解決各種糾紛和矛盾，才能使我國社會的各個領(lǐng)域、各個部分之間保持相對穩(wěn)定、相對協(xié)調(diào)的和諧狀態(tài)，才能實現(xiàn)建設社會主義和諧社會的理想和目標。沒有民主就沒有社會主義，也就沒有社會主義的和諧社會；沒有法治，社會主義和諧社會也難以保障。因此，同志在論述社會主義和諧社會的本質(zhì)特征時，把民主法治放在首要位置，是有其深刻意義的。法治政府是現(xiàn)代化市場經(jīng)濟和民主政治的重要保障，是向市場經(jīng)濟和民主政治過渡的國家必須盡快解決的重大現(xiàn)實課題。20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國開始推進法治政府進程，但由于受到“官本位”思想的影響，政府管理中仍然存在某些程度的人治現(xiàn)象。為此，政府必須樹立行政法治的觀念，健全依法行政的法律規(guī)范，完善行政法治的程序，創(chuàng)新公共權(quán)力監(jiān)督機制。通過加強制度建設，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。也只有在依法治國方略的指導下，才能給黨的組織制度注入新的活力，隨著黨的領(lǐng)導方式和治政方式的改善，黨內(nèi)民主制度的擴大和健全，憲政制度的民主性功能就會逐漸得到落實。5、確認公民身份，養(yǎng)成公共精神，培育協(xié)作型的公民社會。西方傳統(tǒng)觀念上的公民社會始終是以抗衡國家權(quán)力擴張的對立力量而存在。他們認為，強大的公民社會的存在，可以有效地制約國家和政府的權(quán)力運作，保護個人免受過于強大的國家權(quán)力的侵害，防止獨裁政治的出現(xiàn)，是促進和實現(xiàn)政治民主化的有效途徑。其實，在公民社會與國家的關(guān)系上，除了這種對立型外，還有限制型、協(xié)作型和公民社會引導型。其中協(xié)作型認為，公民社會作為國家和社會之間的一種媒介物或雙向傳送帶，決定著單個公民和正式的政治制度之間的關(guān)系，因而發(fā)揮著潛在的關(guān)鍵作用。一個活躍的公民社會，可以通過傳送民眾中各個不同部分的需要和表達他們的利益而有利于改善民主政體的運作[20]（P251）全球化進程加快引發(fā)社會和日常生活領(lǐng)域中的巨大變化客觀要求我們要超越“二元對立”，重塑國家與社會的新型良性互動關(guān)系。在當代中國，既要建設保障社會全面發(fā)展的強政府，又要培育協(xié)助政府治理的大社會。公民社會是強大的政府和負責人的個人之間獲得平衡的中介，它可以為個人的成功提供更多的機會，沒有繁榮的公民社會，個人的價值就不可能得到充分的實現(xiàn)。“社會如果軟弱無力，權(quán)力和收益就會流向少數(shù)人而不是多數(shù)人。”[21]（P19-20）社會民間組織不僅能夠動員和集中大量的社會力量和資源來參與國家建設，而且它在政府作用力相對薄弱的領(lǐng)域中擁有很大的能量，能夠幫助政府解決一些容易被忽視的邊緣性問題，推動社會廣泛關(guān)注和幫助在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的弱勢群體和貧困地區(qū)，這對于縮小貧富差距、實現(xiàn)共同富裕，維護社會穩(wěn)定，推動社會改革的順利進行，將起到不可或缺的作用。對于處在工業(yè)化和現(xiàn)代化進程中的超大型后發(fā)展的中國來說，只有確定公民社會之間良好的的伙伴關(guān)系，即政府引導、扶持和培育公民社會，公民社會合法、自律、有序地在發(fā)揮作用的領(lǐng)域承擔政府無法替代的功能，才會使政府職能實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，使公民社會的作用得到充分的發(fā)揮。培育公民社會，首先要確認公民身份。相對于其他社會身份而言，公民身份更能夠滿足人類的根本政治需要，“賦予一個人公民身份意味著這個人為整個共同體接納，承認他對共同體的貢獻，同時也承認他的個體自主性格。”[22](P7)作為政治共同體成員的公民，每個人都應該得到政治共同體的同等對待。公民身份的存在，意味著作為個體的公民在為政治共同體履行義務的同時，有資格要求政治共同體對他承擔責任，使他能夠享受社會合作帶來的好處。這樣，對于政府來說，就需要切實通過憲政建設，建立一個法律和規(guī)則體系，依法保護公民的言論自由、結(jié)社自由等基本自由，取消對民間組織活動的各種不合理限制，為公民社會發(fā)展壯大提供法律保障。培育公民社會，還要積極培養(yǎng)公民意識和公共精神。公民社會的催生和發(fā)育既離不開市場經(jīng)濟發(fā)展的胚胎，也不能缺少社會公共精神的營養(yǎng)與滋潤。一個健康運轉(zhuǎn)的公民社會需要公共精神來維系。公共精神是社會成員在理性引導下形成的一種尊重其他個體的存在、并愿致力于公共生活改善和公共秩序建設的價值取向。它產(chǎn)生著信任，培養(yǎng)著公共參與的能力。公共精神體現(xiàn)了一個社會的開放性和寬容性，它促成了社會成員集體行動的自覺性，彌合了社會內(nèi)部分歧，進而避免了誘發(fā)沖突與矛盾的可能。在現(xiàn)代社會，公共精神既要從市場經(jīng)濟交往與實踐中培養(yǎng)和習得，又要通過制度安排和社會機制加以引導和弘揚。對于政府而言，一方面要加強以社會主義精神文明為特征的中國特色社會主義文化建設，通過思想道德建設和科學文化建設，造就具有共同理想和信念的現(xiàn)代的社會主義公民；另一方面要踐行公共服務的理念，在公共事務上尊重公民的基本權(quán)利，積極動員與吸納最廣泛的社會公眾參與到公共行政過程中，在開放性參與、商談、對話與論爭中培育和弘揚公共精神。培育公民社會，最重要的是要從政策上給予扶持并加以落實。隨著市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，中國公民社會的迅速崛起已是不爭的事實，它對中國的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活產(chǎn)生日益重大的影響。但基于歷史傳統(tǒng)和政治體制的原因，中國公民社會同時也面臨著來自其制度環(huán)境的許多問題和困難。為了促使正在興起的中國公民社會更加健康有序地發(fā)展，政府應當在深刻認識公民社會發(fā)展規(guī)律的基礎上，進一步轉(zhuǎn)變對公民社會的態(tài)度，對公民社會給以正確的定位和合理的分類，加緊修訂和完善關(guān)于民間組織的法律、規(guī)章和政策，從審批、登記、注冊、監(jiān)管、經(jīng)費、稅收等方面對民間組織既積極支持、熱情幫助，又正確引導、合理規(guī)范，營造一個有利于公民社會健康成長的制度環(huán)境，使公民社會更好地與政府合作，齊心協(xié)力建設一個民主、公平、善治、寬容的和諧社會。參考文獻：[1]俞可平．治理與善治[M]．北京：社會科學文獻出版社，2000．[2]何增科．治理、善治與中國政治發(fā)展[J]．中共福建省委黨校學報，2002，(3)．[3]孔繁斌．治理與善治制度移植：中國選擇的邏輯［J］．馬克思主義與現(xiàn)實，2003，(3)．[4][英]弗里德里希·奧古斯特·哈耶克．通往奴役之路[M]．北京：中國社會科學出版社，1997．[5]袁祖社．權(quán)力與自由[M]．北京：中國社會科學出版社，2003．[6][美]喬治·霍蘭·薩拜因．政治學說史（下）[M]．商務圖書館，1986．[7]馬克斯恩格斯全集，第1卷[M]．北京：人民出版社，1972．[8]楊宏山．當代中國政治關(guān)系[M]．北京：經(jīng)濟日報出版社，2002．[9]王長江．中國政治文明事業(yè)下的執(zhí)政黨能力建設[M]．上海：上海人民出版社，2005．[10]吳志成．中國公民社會：現(xiàn)在與未來［J］．馬克思主義與現(xiàn)實，2006（3）．[11]張康之．走向合作治理的歷史進程［J］．湖南社會科學，2006，（4）．[12]王振亞．超越二元對立：公民權(quán)利與政府權(quán)力新型關(guān)系探析［J］．陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2005，（6）．[13]陳振明．政治學[M]．中國社會科學出版社，2004．[14]WordBank(1994)．Governance：theWorldBank’sExperience．[15]林尚立．創(chuàng)造治理：民間組織與公共服務型政府[J]．學術(shù)月刊，2006，5．[16]蔣京議．在社會結(jié)構(gòu)變遷中轉(zhuǎn)變政府職能[EB/OL]/NewsInfo.asp?NewsID=94622，2006-8-24/2006-10-8．[17]桑玉成．利益分化的政治時代[M]．上海：學林出版社，2002．[18]劉軍寧．讓利益與利益相競爭[EB/OL]/NewsInfo.asp?NewsID=96744，2006-10-13/2006-10-13．[19][美]戴維·伊斯頓．政治生活的系統(tǒng)分析[M]．北京：華夏出版社，1999．[20]鄭偉．全球化與第三條道路［M］．長沙：湖南人民出版社，2003．[21][英]托尼·布萊爾．“第三條道路：新世紀的政治”，陳林、林德山主編．《第三條道路-----世紀之交的西方政治變革》［M］．北京：當代世界出版社，2000．[22][英]齊斯·佛克．公民身份[M]．黃俊龍（譯）臺北：巨流圖書公司，2003．