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中央提出到2020年在中國建成和諧社會。這是一個偉大的奮斗目標，同時也告知世人，我們需要在余下的不到15年的時間里將現在所有那些造成我國現今社會不那么和諧的社會問題，如貧富懸殊、官場貪腐、分配不公、治安惡化、公權濫用、法治失衡以及自由不足和民主尚缺等等，通過經濟體制和政治體制的改革全部解決和消除掉，以建設一個“富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”。這一奮斗目標的任務不可謂不重，而時間也不可謂不緊。因此，如何盡快找出那些產生上述不和諧社會問題的最基本也是最主要的體制和制度上的問題，抓緊剖析，進行改革，以為構建和諧社會打下基礎就成為當務之急了。而在這所有的制度改革問題上，土地制度改革問題應該首當其沖。

為什么要這么說呢？因為上述那些不和諧的社會問題幾乎無一不與現有的不合理的土地制度有關，或者說，現有的不合理的土地制度或多或少是造成上述社會問題的一個基本根源。

比如，貧富懸殊問題。有資料表明，我國城鄉居民收入差距2003年即已達到3.2倍，這兩年又一直在擴大，如果加上社會福利和公用設施這一塊，有人估計已達5倍甚至6倍。據《小康》雜志社主編、社會科學文獻出版社即將推出的《中國全面小康發展報告(2006)》透露，按照中國國家貧困線，目前全國有4800多萬貧困人口，其中農村貧困人口約2600萬人，占一半以上。如果包括土地被征用失地后無家可歸不得不居住在城鎮的無地、無業、無社保的所謂“三無”農民，這個比例將達到70%以上。而如果根據國際上每人每日支出不足1美元即為貧困人口的標準，按照世界銀行最近的估計，目前中國約有1.35億人還處在國際貧困線以下，其中也有70%以上是依靠土地生活的農民。農民貧困的原因有不少，但不合理的土地制度卻是個非常重要的原因。因為農民對耕種的土地只有使用權而沒有所有權，也就很難保證土地所有權中所包含的發展權和生存權也屬于自己。這樣的土地制度不僅嚴重挫傷了農民從事農業發家致富的積極性，同時也給那些圍繞土地交易形成的特殊利益集團剝奪農民的土地權益創造了條件。所以，現有的不合理的土地制度無疑是導致占全國人口70%的農民階層普遍貧困并造成城鄉差距巨大的一個十分重要的原因。

再如，官場貪腐。有資料說，土地交易和有形建筑市場是官員腐敗的兩個最主要源頭。《土地管理法》規定“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但對于什么是“公共利益”的問題，卻沒有也無法明確規定。其結果是，實踐中大量的商業用途披著公共利益的外衣進行土地掠奪。國家征用權被政府官員和商人們濫用了。我國迄今所有的征地，包括無數私人和企業的商業投資開發項目，都是各級政府以國家公共利益名義進行的。這里不僅存在著大量的違法和欺民的政府行為，而且也為官場權力尋租式的體制型腐敗培植了豐厚的土壤。據資料表明，自80年代末以來，僅僅因為土地轉讓中違規現象所造成的國有資產流失每年都高達100億元以上。如據中國法院網披露，2003年至2005年6月，僅廣東等6個省(市)所屬的87個開發區中，就有60個違規低價出讓土地7873萬平方米，少收土地出讓金55.65億元。這些少收的出讓金有相當一部分落入了各級貪官污吏的腰包。迄今所知的已被暴露的貪官污吏幾乎有一半以上是產生于所謂經營城市的范疇內，也就是產生于土地交易或與土地交易息息相關的行業之中。盡管還沒有一個具有權威性的統計數字，但中國官場的腐敗之所以能夠迅速地向深度和廣度發展，并在短短十來年時間里就形成燎原之勢，不合理的土地制度為其源頭之一則是毫無疑問的。據說，國際上通行的腐敗分類有兩種，一種是體制型腐敗(systematiccorruption)，一種是收買型腐敗(venalcorruption)。如今，我國不合理的土地制度給這兩種類型腐敗的孳生發育提供的土壤是那么肥沃和適宜，黨和人民眼看著它們不聲不響的就交織在一起，根深葉茂、發展壯大以至于張狂猖獗起來。此類官場貪腐案例已經被許多學者和媒體列舉得實在太多了，本文無須再贅述了。

還有分配不公。現有土地制度更是主要原因。比如，據中國社科院2005年的調查報告披露，我國從1996~2003年僅8年時間就從農民手里征收了1億畝耕地用于房地產和經濟區開發以及基本建設，而由于這些土地大多位于城鎮周圍、人口密集之處，每征收1畝地就大約有1.4個農民失去土地。如果加上1987~1995年以及2004~2005年這十年期間征收的土地，我國迄今至少從農民手里征收了約有1.6億畝耕地。這么多土地變換用途后增殖的平均溢價是多少沒有統計資料，反正沿海和內地、大中城市和小城市、建設用地和房地產開發以及時間遠近等等都不一樣，但如果將其增殖后的平均溢價估算為每畝25萬元恐怕沒人會有非常大的異議。照此計算，這1.6億畝耕地增殖后的溢價就有40萬億元人民幣。同時，造成的失地農民至少也有兩億。

可我們給這兩億多失地農民多少征地補償呢？筆者也沒有查到全國的平均補償金額的數字，但前些年許多地方高速公路之類的建設用地每畝平均也只有6000~8000元、水電站征地1.2~1.5萬元、房地產開發1.5~2.5萬元補償則是非常普遍的事情。由于自然性質和地理位置的不同，土地的級差收益就可以有幾十倍乃至上百倍的差異。但我們在補償農民時仍然是按照《土地管理法》以計算若干年青苗費為主的方式進行的，所以，如果不分農地種類、年代遠近和地區類別，平均按照每畝征地補償農民2萬元（即每公頃30萬元）計算估計只多不少，也不算太有出入。據此，征用1.6億畝土地就表示僅補償了農民3.2萬億，平攤到2.2億農民頭上，每個農民僅得到將近1.5萬元。另外，不久前中國社會科學院農村發展研究所、國家統計局農村經濟調查總隊的《2005年農村經濟綠皮書》披露的比例數字也可以作為旁證。這個比例數字是指農村被征用土地的收益分配格局，即：地方政府占20%~30%，企業占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民占5%～10%。征地成本與出讓價之間的巨額收益，大部分被中間商或地方政府以及腐敗的官員所攫取。失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源，生活水平降低的失地農民則占到60%。這些比例數字盡管沒有列出征地補償金額，但其比例所昭示的內容仍與上面的分析大致吻合。所以我們可以說，如果以上這兩個數字可以站住腳，那么就意味著這十多年來，我們各級政府和經濟組織僅僅由于所謂城市化就從農民那里凈拿走了多達36萬億元人民幣的土地財富！

反過來，如果我們設計的土地制度是合理的，并在城市化的過程中通過合理的土地交易把這36萬億財富的一半留給農民（另一半則由土地買主通過有效開發以及各級政府通過征收稅額不等的土地交易稅等合理合法的方式獲得），由2.2億賣地農民平分，每個人便可分到8萬元之多；即使攤到全國9億農村人口頭上，平均每個農村人也僅僅因為城市化就可以額外增加2萬元的收入，平均每年將近2000元！這些數以十幾萬億元人民幣的財富在賣地農民中的形成和積累將會使我國的農村地區發生多么巨大的變化啊！如果這樣，我國農村還會有貧困人口、還需要推出所謂的城市支援農村的政策嗎？或者說，我們現在還存在所謂三農問題嗎？更何況，我們目前財政每年增加的1000多億元支農資金（攤到每個農民頭上只有區區100元出頭）與每年通過這種不合理的土地制度征地從農民處剝奪的1萬多億元財富相比，是何等地具有諷刺意味啊！這等于是從農民身上用水泵抽血卻用點滴回補葡萄糖水啊！由此可見，只要目前的土地制度不改革，仍然由政府既當裁判員又當運動員式地壟斷土地交易一級市場，無論怎么改革土地交易上的一次分配制度，也肯定是解決不了根本問題的。因為就農民而言，這種土地制度下的土地交易和收益分配已經變成一種國家對他們的壟斷式掠奪，難道不是嗎？

在不合理的土地制度造成的貧困、貪腐和分配不公的三重壓力下，農民的因為土地征用而導致的上訪和群體性抗爭事件呈急劇上升勢頭。我也查不到這方面的確切的數據。但是有不少學者和課題組在調查后發表的文章和報告都說，我國由于各種不穩定因素發生的群體性抗爭事件里有70%%以上發生在農村，而因土地糾紛而形成的抗爭事件又占農村全部事件的65%以上。而根據國家公安部發言人武和平年初在新聞會上公布的數據，我國2005年發生的群體性抗爭事件數量就達到8.76萬起，平均每天達240次之多，比上年增加6.6%。（也據公安部公布，2004年全國共發生7.4萬起抗爭事件，共有376萬人參與其中，比2004年增長15%。）相比之下，大規模征地還剛剛開始的1993年這類.事件還只有8700起。十來年時間竟然增長了整整10倍！按照上述兩方面的數據分析，我國僅僅因不合理的土地制度而造成的土地糾紛和抗爭性事件光去年就發生了大約將近4萬起！（8.76萬x70%x65%=3.99萬）這些增長速度驚人、眾多而頻繁發生的抗爭事件都是在現有土地制度下產生的，因此，如果我們仍然把這僅僅歸結于現有土地制度是合理的、只不過需要完善，國家只要嚴格加以管理就可以解決的話，那顯然是自欺欺人，根本解釋不過去的。

至于社會治安惡化、公權濫用以及民主欠缺等問題更是無不與不合理的土地制度問題一起共生共榮。可見，現有的不合理的土地制度已經成為我國構建和諧社會最大的也是最迫切需要解決的不穩定因素，并到了非改革不可的地步。目前，盡管政府和學界在如何改革現有土地制度問題上看法不一，但無論是政府還是學界在要否進行土地制度改革的這一重大問題上似乎都達成了一致，并無不同意見。那就是：現有的土地制度的設計肯定出了問題，而且問題還挺大，所以維持現狀肯定也是不行了。這是明眼人——只要不是傻子——都可以一目了然的。

我們這十多年來因土地征用而造成的社會不穩甚至沖突，都是在上世紀80年代末我國頒行《土地管理法》和本世紀初頒行《土地承包法》之后才開始出現并日益惡化起來的。所以，這十多年并不成功的實踐已經明白無誤地向國人表明，現有的《土地管理法》和《土地承包法》所設計的土地的集體所有制及其派生的聯產承包責任制存在著嚴重的歷史局限性和改革的不徹底性。它們盡管在歷史上曾經對解放農業生產力發揮過積極的和推動性作用，但囿于意識形態的束縛，在設計土地所有制度時忽略了市場經濟下農民對土地的天然的權屬要求，所以現在到了對其反思和改革的時候了。

但是究竟應該如何改革現有的土地制度呢？

目前政府和學界在這個問題上的表現既各不相同，也非常有趣。比如，學界仍然是眾說紛紜，莫衷一是，而政府則是舉棋不定，謹慎持重。如果將學界的有關土地制度在土地所有制關系改革方面的觀點歸納一下，我們就可以將其分為以下四種，即，

1，實行土地私有制，即把土地還給農民。

2，實行土地國家所有制，但讓農民永佃。

3，實行土地股份制，取代現有的土地集體所有制。

4，實行土地集體所有制，使用權永遠歸農民私有，也就是使用權物權化。

至于其他如加強土地買賣管理、建立合理的土地收益分配關系以及加大投入、向農民提供有效的社會保障體制等，都屬于土地所有制改革次生的改革措施。也就是說，如果上述任何一種土地制度得以實施，都會有與其相配套的一系列次生的改革措施被制訂出來。但是，如果土地制度改革的根本方向選擇錯誤了，后面的配套改革措施即使再完善、再周全也都是不能起到保護農民土地權益的作用的。

其實大致思索一下就可以發現，上述四種土地制度改革觀點主要還是兩種，即第一種和第四種。一是徹底改革現有的土地集體所有制，把土地還給農民，實行土地私有制，同時實行一些配套的改革措施；另一是繼續維持現有的土地集體所有制不變，企圖在此基礎上進行一些諸如把使用權物化、制訂征地程序、加大征地補償和尊重土地使用者權益之類的次生改革，以達到緩解因土地問題引發的社會矛盾和沖突的目的。至于上列的第二和第三種觀點，盡管其中也不乏個別學者的虔誠學術追求的結果，但大多還是出于認為土地私有化觀點太離經叛道而采取的一種折中方案而已，何況第三種措施還只有在農用土地實行私有制后方可實施，所以并無多大影響力。盡管如此，有關農地國有或者農地股份制的探討作為學術研究而言應該有其一席之地。

學界的多樣化觀點在今年四月中國社科院的《2006年中國農村經濟形式分析與預測》，即《綠皮書》中表露得淋漓盡致。比如，這個《綠皮書》呼吁“目前的農村土地制度必須改革”。這個結論的確匯聚了學界和政府的共同心聲。但是在怎樣改革以及往哪個方向改革的問題上，該綠皮書仍然沒能給出一個明確的答案。它的建議是：在農村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農民的失地補償，實現“以農村土地換取城市生活保障”，使相當一部分失地農民買得起較低標準的城市住房。

仔細分析這個建議，發現它其實從根本上回避了如何改革土地所有制的棘手問題。在這個建議里，改革的目的非常明確，那就是要實行土地交易的市場化，以使失去土地的農民能夠得到比較合理的失地補償，從而改善農民的絕對貧困的狀態。但是在如何達到這一目的的最重要的前提，即如何改革土地制度問題上，卻采取了一種回避的態度。“通過土地制度改革”，這是一句意義非常重要、但也是一句含義非常模糊的話語，也表明學界在土地制度改革問題上所遇到的困惑和困境。因為，如果不解決好如何改革土地制度這個前提條件，后面所提及的那些土地交易市場化以及讓農民得到合理的失地補償等設想和措施都將無法落實，結果只是無源之水，一種良好的愿望而已。

在學界思想混亂之際，政府的政策舉措則顯得更加謹慎和持重了。比如，去年4月17日國務院授權新華社了《關于2005年深化經濟體制改革的意見》。在這個《意見》中，中央政府提出要“完善農村土地制度。切實保障農村集體經濟組織的土地所有權和農民的土地承包經營權，繼續推動土地承包糾紛仲裁試點工作。繼續探索農戶間轉包、轉讓、互換等土地流轉方式。加強對承包土地流轉的監督管理，加大對強迫流轉案件的督查力度。進一步研究探索農村集體建設用地使用權進入市場。加快農村集體土地所有權的確認，進一步推進集體土地所有權、宅基地登記發證工作。”這里，多次強調了農村土地集體所有權問題，而且還要求對農地集體所有權進行確認和登記發證。不過，這個《意見》的很多地方都使用了“探索”和“研究”之類的修辭，勉強、遲疑和謹慎之態一目了然。

過了一年不到，今年2月下旬，中共中央又了去年底制訂的《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》。這個《若干意見》洋洋萬文，竟然只字未提農村土地制度改革的事情，甚至對國務院大半年前《意見》中一再提及的農村土地集體所有權問題連字樣也沒有出現，更沒有“切實保障”這類表示重視的措辭。這份文件提出了8個大類32個意見，提到了從農村社會保障制度、征地和戶籍制度、合作醫療制度以及村務公開和民主議事制度一直到糧食流通制度、農村義務教育管理制度和“省直管縣”財政管理制度等不下十多種制度的改革，甚至還提到了“推進小型農田水利設施產權制度改革”。但令人納悶的是，對于建設新農村最為重要的這個農村土地制度改革的問題，中央竟然也采取了回避的態度。不過，平心而論，中央政府的這個態度是慎重的，從而也是負責任的，是符合實事求是原則的，也是對的。但與此同時，中央政府則通過今年的一號文件要求各地政府制訂相應政策，加大對土地的保護力度和被征地農民的合理補償力度。緊接著，國務院最近又相繼出臺了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》等一系列向被征地農民傾斜的親民政策，力圖將前些年由于不合理的土地制度所造成的社會矛盾和沖突緩解和平息下來，為今后可能實施更為徹底的土地制度改革創造一種主動積極改革的社會氛圍。

然而，與政府土地政策的日益謹慎不同，最近的《物權法（草案）》第六次審議稿則開始企圖用法律形式將土地集體所有權問題繼相關土地法規之后再次確定下來，還企圖更進一步將農民的土地承包經營權，即土地使用權也用物化的方式確定下來。但令人遺憾的是，《物權法》審議稿有關土地集體所有權行使者的表述仍然與1998年修訂后的《土地管理法》一模一樣，幾乎一個字也沒動，都是“由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”，而這種定義恰恰正是遭到垢病最多的地方，也是造成近些年來土地亂局的一個重要原因。

對于農民的土地承包經營權，也就是土地使用權，《物權法》則比前兩部土地法律有所改進。它試圖通過“土地承包經營權人有權依法自主決定土地承包經營權以轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”之類的法律條文（《物權法（草案）》第一百三十二條）繞過土地所有制的改革，促使土地資產在日益發展的市場經濟中流動起來，同時盡可能地維護農民的土地權益。但是，我們且不說在土地所有權不變的情況下這種法律對使用權的維護能起到多大作用，將一個連頭帶尾只有30年、從今天算起只有20年壽命的使用權（從1997年《土地承包法》頒行至今已經過去了整整10年）當作物權，即恒產權確定下來，這本身就是違背法律的嚴肅與恒久精神的。然而我們不得不說，暫不改變土地所有權，只是增加對土地使用權及其流轉的維護力度的法律規定似乎也是一個不得已而為之的做法。因為，在我國土地亂局愈演愈烈、而學界與政府在土地制度改革上仍沒有找到一個一致認為是正確的方向的時候，轉而把治理重點暫時放到對農民土地使用權的維護上，也只能是一種唯一可行的、但卻是無奈的選擇。

綜上所述，我國的土地制度改革的的確確已經走到了一個非常關鍵的十字路口。是按照目前的方向不明的路數繼續探索和研究下去，再根據若干年后的社會實踐的結果決定走向，還是現在就大膽地另辟蹊徑，一勞永逸地徹底改革現有的土地制度，把土地還給農民，實行耕者有其田，使土地真正恢復其市場經濟下土地資產要素的本來意義，的確是擺在我國學界和政府面前的一個重大考驗。由于現有的土地集體所有制當初在設計上就存在重大的缺陷，且與市場經濟的生產要素必須法人化和自然人化配置的要求無法對接，因此，繼續在這個先天不足的土地制度上上修修補補下去，無疑要承擔極大的政治和社會風險，甚至會阻礙和遲滯我國構建社會主義和諧社會的前進步伐。