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從當前的財政改革來看，建立公共財政的政策思路是與促進競爭的政策取向一脈相承的。從這個意義上說，我國目前所進行的構建公共財政的努力是有助于促進我國產業競爭力的提高的。

一、產業政策與競爭政策：提高產業競爭力的兩種政策取向

產業競爭力指的是某個產業或行業應對市場競爭（含國內外同類產品與服務市場，國內外替代或相關產品與服務市場的競爭），并在競爭求得生存與發展的整體能力，其主要包括產業或行業的市場份額，產品與服務的質量，商業信譽，技術水平，管理水平，市場適應性等多方面的能力。從提高產業競爭力、促進產業結構升級、帶動經濟增長等目標看，產業政策與競爭政策有著共同之處；但無論是從理論依據還是從政策手段春，二者之間都有著重大的差別：

產業政策一般以經濟后起國家的“市場殘缺”和“后發優勢”為理論依據。“市場殘缺”有別于我們通常所指的像公共產品、外部性、壟斷、分配不公、宏觀經濟總量失衡等所謂的“市場失靈”現象，而是指經濟后起國家的市場經濟運行由于缺乏相應的制度體系作為支撐，從而導致市場機制無法穩健運行。如果說市場失靈是實行市場經濟的國家都具有的共性的話，那么市場殘缺則是市場經濟不發達國家的特性。經濟后進國家的市場殘缺主要表現在：國民經濟中市場化程度低；市場主體發育不完全，其結構和行為往往是扭曲的；市場體系不完整，商品市場與要素市場割裂，要素市場發展緩慢；市場信息經常阻滯與失真；最為嚴重的是，由于缺乏相應的法律制度框架作為保障，后進國家市場中正常的交易活動和信用行為無法得到應有的保護。“后發優勢”則是指因產業結構演變的規律性所產生的可模仿性，由于后進國家的產業結構層次往往較低，因此可以向先進國家引進、學習并模仿已有的知識與經驗積累，從而可以少走彎路，縮短實現工業化所需的時間。“市場殘缺”與“后發優勢”的存在，決定著后進國家必須在實行趕超戰略和實現工業化的道路上另辟蹊徑。

產業政策的基本立論是，如果缺乏政府直接的或間接的財政、金融外貿等方面的支持，企業就難以有效地進行技術改造、產品開發和結構調整，從而會影響到企業的長遠發展，并最終削弱一國產業的國際競爭力。因此，推行產業政策的國家都十分強調政府在產業經濟發展中的主導作用。政府一方面強制性地移植市場制度，培育市場主體，以克服市場殘缺；另一方面則根據產業結構的演進規律，選擇并確立戰略性的、具有較大關聯效應的主導產業部門，通過財政、金融、管制、外貿等政策手段，大力予以政策上的傾斜，保護和扶植其發展，迅速促進產業競爭力的提高。因此，在提高一國產業的國際競爭力方面，產業政策遵循如下的思路：

“市場殘缺”與“后發優勢”→政府對產業發展的強干預→傾斜式的產業發展策略→旨在保護、扶持特定產業發展的政策設計→提高產業的國際競爭力

競爭政策是政府為維護市場經濟的有效競爭而確立的經濟政策與法律體系的總和，它以“市場有效”和“政府失靈”為理念，倡導經濟的自由民主化，主張借助有效的法律框架和實施機制，創造公平、透明的經濟環境，促進競爭，限制壟斷。競爭政策的目標指向是由各種原因而不斷衍生出來的對市場競爭秩序的侵蝕和破壞因素。從提高產業競爭力的角度看，競爭政策并不為特定產業的發展提供保護與扶持，而是為置身于市場經濟的各類主體創造公平、透明的經濟環境，因為一個公平、透明的競爭性市場本身就能夠為一國產業競爭力的增強提供至為強大的動力和源泉。也就是說，在一個供求雙方都存在足夠數量的獨立參與者的競爭性市場上，每個參與者為了能夠在相互爭奪中成交，需要向來自另一方的伙伴提供優惠條件，包括低于同一方的競爭價格，優惠的支付條件和供給條件，優異的產品質量和售后服務等等，而產品和技術的創新則是當事者最重要的競爭策略。因此，競爭性的市場提供了激勵產品和技術創新的動力，從而為各種新的想法、新的技術、新的組織、新的管理方法提供了演練場和試驗地，一旦技術與組織創新獲得成功，就能夠在市場上贏得回報。在此過程中，一個個富有生機活力的企業就會在市場競爭中脫穎而出，而產業競爭力自然就會因之而得到進一步的提升。所以，競爭性的市場本身雖不直接青睞于哪個產業，卻能夠依靠自身的力量，極大地促進產業競爭力的提高。由此，競爭政策對于促進產業競爭力提高的思路如下：

“市場有效”與“政府失靈”→政府對產業發展的弱干預→自然演進式的產業發展策略→旨在為國內產業發展創造透明、公平的經濟環境的政策設計→提高產業競爭力。

表1財政政策及制度作為產業政策工具的內容

資料來源：根據江小娟（1996.pp.80）整理并補充

二、產業政策取向之下的傾斜式財政政策

產業政策的推行實際上是政府借助一定的政策工具對特定產業的發展加以干預的過程。按照政府的干預方式劃分，改革開放以來，我國推行產業政策所采用的手段可以分為政府直接干預型和間接引導型兩類，每一類又可以分為支持型和限制型兩種。因此，產業政策手段可以分為以下四種類型：直接干預型支持手段；直接干預型限制手段；間接引導型支持手段；間接引導型限制手段。依此，我們可以把財政政策及制度作為產業政策工具的內容歸結為表1：

在我國市場化進程中，傾斜式的財政政策及制度作為產業政策工具加以運用的形式主要表現在以下幾個方面：

第一，政府為產業政策的實施籌措資金。在財政收入比重下降的情況下，國家于1979年開始以舉債的方式集中資金，所取得的債務收入除用于還本付息外，大部分用于建設性財政支出，支持重點產業建設。比如，1994年國家債務收入的56.9％用于支持建設性支出，而42.4％用于償還國內外債務（國家統計局，1995）。為了支持能源、交通重點建設，政府于1983年起征集國家能源交通重點建設基金，征集范圍包括國營企事業單位、機關團體、部隊和地方政府的各項預算外資金，以及這些單位所管的城鎮集體企業繳納所得稅后的利潤。直到1994年實行新稅制、取消對國有企業征收該基金之前，國家財政每年征集的該項基金大致都在100億元以上。

第二，國家對鼓勵發展的產業或地區實行低稅率、減免稅、加速折舊、投資抵免、再投資退稅、出口退稅等稅收優惠政策，對限制發展的產業則實行高稅率，征收附加費的方法。這方面的例子不勝枚舉。比如，能源、交通運輸、郵電通信等基礎行業很長時間以來都是我國產業政策保護和扶持的對象，因而一直是稅收優惠政策的受益者。我國現行稅制規定，新辦的從事交通運輸業、郵電通信業的企業和經營單位，可以從開業之日起，第一年免征企業所得稅，第二年減半征收企業所得稅。另外，從事能源、交通、港口、碼頭等項目的外商投資企業，經過國家稅務總局批準，可以減按15％的稅率征收企業所得稅。等等。

在20世紀80年代中期以前，我國建設的重點在東部，政策大量向東部傾斜。在以特區為龍頭的對外開放中，稅收優惠是國家用以吸引外資和技術的重要經濟杠桿。我國對經濟特區實行的一套涉外稅收優惠政策包括：（1）對外商投資企業不分經濟性質和隸屬關系，一律實行15％的所得稅稅率。（2）特區三資企業還享受“兩免三減”和“從第一個獲利年度開始納稅”的優惠政策。（3）除交通運輸、服務、銀行、保險業外，礦物油、煙、酒減半征收工商統一稅，其他產業免征工商統一稅。我國特區實行的稅收優惠，既降低稅率，又定期免稅，再專項照顧，可謂多法兼施。后來，隨著經濟技術開發區、沿海開放區、邊境對外開放城市、沿江開放城市、內陸開放城市等的先后設立，以及西部大開發等的進行，原先賦予經濟特區的一些優惠政策相應推而廣之。

第三，在對落后地區實施產業扶持計劃中，財政充當著重要角色。20世紀80年代以來，國家以“支援不發達地區發展基金”、“三西（山西、陜西、蒙西）農業建設專項基金”、“少數民族貧困地區溫飽基金”、“支持不發達地區發展經濟貸款”、“扶貧專項貼息貸款”等形式向經濟落后地區提高財政貸款和政策性貸款，支援這些地區建設生產性基礎設施和發展當地具有資源優勢的產業。1989年，政府又撥款10億元人民幣作為墊底基金，建立了民間組織——中國扶貧基金會。1994年開始實施國家“八七扶貧攻堅計劃”，該計劃得到中央和地方財政的資金支持。

第四，國家對不同類型的投資建設項目征收不同稅率的調節稅，這主要體現在1991年開始實行的《中華人民共和國固定資產投資方向調節稅暫行條例》。該條例明確規定，根據國家產業政策和固定資產投資項目的規模實行差別稅率，即根據國務院公布的《固定資產投資方向調節稅稅目稅率表》，對不同類別的投資項目分別征收0.5％、10％、15％和30％等五擋不同稅率的調節稅。

第五，國家為需要加以保護和扶持的產業設置各種進口關稅壁壘和非關稅壁壘。這是最能明確反映我國產業政策取向的形式之一。比如，出于保護國內汽車工業發展的需要，1986年國家大幅度提高了轎車整車進口減稅稅率，當年稅率達到220％。從1992年起，基于“復關”等需要，減稅開始大幅度下調，到1997年10月三日調整為80—120％，汽車產品的加權平均關稅稅率約為55％。為了促進轎車技術引進和零部件國產化，國家對國產化率較高的車型制定了零部件進口的優惠稅率；部分汽車關鍵件進口的非關稅措施已被取消。再如，長期以來，為了防止國外受補貼的廉價農產品對國內農業生產和市場造成沖擊，我國對農產品進口實行保護性的關稅政策，雖對糧、棉、油進口免征關稅，但對其他農產品進口則設置了50一100％以上的較高關稅率，并對農產品進口實行計劃配額、進口許可證、技術衛生標準檢測等非關稅措施。

三、產業政策及傾斜式財政政策的有效性與內在缺陷

一般認為，產業政策及相應的財政、金融、管制、外貿等各種政策工具的有效運用，需要依賴于兩方面的條件：（l）政府駕馭經濟運行的綜合能力，包括獲取信息的能力、熟悉技術的能力、動員資金的能力，等等。這是因為，產業政策的制定與實施是政府行為，只有具備這些能力，產業政策的正確設計才會成為可能。（2）社會各方對產業政策的推行存在廣泛共識。由于產業政策在出臺后終究要由各級政府和各個企業具體執行，這就要求社會各方對未來產業結構的理想狀態，以及達到這一狀態所可能遇到的障礙要有廣泛的認同感。只有這樣，才能形成對產業結構調整與升級的一股合力。

從我國的實踐看，產業政策的推行及傾斜式的財政、金融、管制、外貿等政策工具的運用的效果并不理想。那么，為什么產業政策的實施效果不理想？為什么產業政策的有效性往往無法得到充分的保證？而即便是曾經在日本、韓國等國的經濟政策舞臺上獨領一時風騷，為這些國家的經濟騰飛插上了翅膀的產業政策，后來卻會成為國內長期經濟蕭條和爆發金融危機的誘因呢？歸根到底，這是由產業政策自身的缺陷所致的——首先，正確的產業規劃是成功推行產業政策的保護，但是由于經濟運行環境的復雜多變性，要始終確保萬元一失是相當困難的。一般說來，后起國家在實現工業化的初期，由于一方面可以通過學習和把握先進國家已有的產業結構演變規律進行戰略產業的抉擇，做出正確產業規劃的機率是較大的；另一方面，由于經濟發展初期投資項目之間的互補性較強，即便事后發現最初的政策并不準確，仍有改進的可能。這樣，推行正確產業政策的可能性是很大的。比如日本在戰后經濟復興時期（1945—1955年）實行的對鋼鐵、煤炭、電力等基礎工業等采取“傾斜生產方式”的產業政策；在經濟高速增長時期（1955－1969年）以合成纖維、石化、機械、電子、汽車工業等重化學工業為扶持對象的產業政策；以及20世紀70年代對集成電路、計算機、飛機等“知識密集化”產業的扶持政策等；都比較準確地把握住了工業化進程中促進產業結構升級、帶動經濟增長的主導產業。但是，在后起國家工業化的中后期，尤其是在趕超任務完成之后，由于在激烈競爭的國際環境中，技術前景和市場機會變得越來越不確定，出現了不同企業間產品相互替代，資源相互競爭的情況，此時，政府僅僅依靠少數人的決策，要對主導產業做出正確的判斷和選擇是很難的。

第二，正確產業政策的推行要求有政府強有力的財政、金融、管制、外貿等政策手段加以配合，并且要有社會各方對產業政策的廣泛共識為基礎，而這一點對處于經濟轉軌時期的我們這樣一個大國來說是難以做到的。產業政策是對資源在產業之間的配置進行干預的行為，牽涉到產業部門發展的切身利益，這使其比其他類型的經濟政策帶有更強的利益再分配的性質，因此，在政策目標的確定上是很難達成共識的。同時，除非中央政府對國民經濟有很強的經濟與政治控制能力，以及掌握有可供支配的大量財力，否則產業政策的有效推行將會困難重重。

我們知道，我國的市場化改革進程是以中央向地方分權和政府對企業放權為顯著特征的。在地方政府、各行各業爭先要求予以政策傾斜，而中央政府又不能不參考、吸收各地區、各部門的“合理”‘意見的情況下，終于出現了一種堪稱“世界產業政策之最”的局面：“在我國的第一個產業政策文本——《國務院關于當前產業政策要點的決定》（1989年3月15日頒布）中，明確列為重點支持產業有數十個，基本上囊括了所有的行業。1994年頒布的我國第一個長期的產業政策——《90年代國家產業政策綱要》中，重點支持的產業范圍雖然有所縮小，但是，這些產業加在一起，占經濟總量的比重仍然超過一半以上。都是重點就無所謂重點，在財政資金有限、社會資源不足的情況下，要對這些產業都予以重點扶持，那是不可能的。在此情況下，產業政策的效果如何，可想而知。

第三，產業政策的強化必然導致競爭政策的弱化，這對產業競爭力的提高有害無益。競爭政策倡導對不同的企業和產業部門提供一視同仁的政策服務，而產業政策則側重于對不同企業不同行業采取差別對待的政策，使它們在競爭中處于不同的地位；盡管二者可以在某些場合起到互相補充和相互促進的作用，但是在多數情況下，它們之間的兼容性是較差的。產業政策在通過促進集中來形成規模經濟的同時，一般要設置相應的行業進入壁壘，以阻止潛在競爭者的進入。而處于政策保護傘之下的企業或行業，雖然有可能形成一定的規模，而由于缺少競爭對手，往往市場風險意識比較淡薄，危機感不強，創新動力不足，并且經常在產品和服務供給上向消費者或其他企業索取高價，獲取壟斷利潤。在此情況下，企業競爭力能否得到提高，自然是值得懷疑的。

第四，產業政策的實施及相關政策工具的運用以相對獨立、封閉的國民經濟體系為假設前提和邏輯起點，這與全球經濟與貿易自由化的發展趨勢格格不入。為了促進國內主導產業的非常規式發展，政府不僅要在資金、技術、人員等方面給企業以支持，而且還要為企業的產品的銷售提供或創造市場。這一方面要保護同類產品、替代產品乃至相關產品的國內市場免受外來的干擾，另一方面則要為本國企業的產品在國際市場上的立足創造條件，在此情況下，保護與扶持民族產業發展的需要就必然會導致一系列關稅和非關稅壁壘的設置，其結果必然是走向貿易上的保護主義。于是，在民族產業的國際競爭力得到提升的同時，其在國際市場上的摩擦與沖突也變得愈益激烈。事實上，有關日本、韓國與其他工業化國家之間發生貿易爭端的事例，我們都是時有耳聞的了。

此外，以保護、扶持為特征的產業政策強調產業的政策傾斜，這必然導致國家對產業的強干預。在此情況下，一支有能力監督經濟行為而又獨立于政治干預之外的高質量公務員是至關重要的，因為它是廉潔、高效政府的基礎，是實現正確的強政府干預的必要前提。但是，在政府長期控制社會經濟主要的資源配置權力的條件下，公務員要始終保持廉潔是相當困難的，對產業經濟活動的強政府干預往往演化成政府腐敗的溫床。

基于上述分析，我們認為，在相對獨立、封閉的民族經濟體系下，動用財政、金融、管制、外貿等手段，通過在資源配置上對主導產業的強制傾斜，在一定時期內是有利于加速工業化進程的。但是在完成初步工業化以后，隨著國內外經濟運行環境的重大變化，這種非均衡的政策模式將逐步喪失效率，尤其是在經濟信息化和全球化的今天，這種政策的負面影響將會越來越大。產業政策內在缺陷的逐步顯露，要求政府應當調整提高產業競爭力的政策重點，轉向推行以鼓勵競爭、限制壟斷為主旨的競爭政策，為國內產業的發展創造公平、透明的競爭環境，從而為促進民族產業國際競爭力的迅速提高提供一個有力的支持環境。

四、建立公共財政與提高產業競爭。

當前，在財政政策及制度領域，我國正在進行構建公共財政基本框架的努力。公共財政是針對我國政府及其財政的活動范圍“越位”與“缺位”并存的局面而提出的改革構想。從研究視角看，公共財政遵循著如下的政策思路：

市場有效運行→市場失靈→公共的或國家的介入→公共財政

可以看出，公共財政與競爭政策都以“市場有效”作為自己的邏輯起點，二者均認為，只要充分競爭的條件能夠滿足，那么自發運行的市場經濟就能夠僅僅依靠自身的力量達到資源的有效配置狀態。因此，信賴競爭性的市場，發揮市場機制的作用，構成公共財政與競爭政策的共同基準。正是有了這樣的基準，所以，公共財政與競爭政策的側重點固然有所不同——公共財政側重于明確政府及其財政在市場中存在的合理性，并且界定政府及其財政活動的范圍；而競爭政策側重于政府如何為市場競爭機制的有效運作提供經濟政策與法律保障；但是二者卻表露出諸多共通之處，其主要表現在：

（l）彌補市場失靈是市場經濟之所以存在公共財政的根本原因，鼓勵競爭、反對壟斷則是競爭政策的主旨所在。可見，壟斷行為作為市場失靈的一種情形，是競爭政策加以克服和進行矯正的基本對象；同時，由于市場主體往往具有回避競爭壓力和風險的動機，市場經濟自身是很難提供有效的競爭秩序的（商業道德可以在市場經濟中自發形成，但是缺乏法律保障的商業道德秩序往往是脆弱的），因此，競爭政策可以視為一種“公共產品”，設計并推行競爭政策就是政府及其財政彌補市場失靈的具體表現。

（2）公共財政倡導為市場主體提供一視同仁的服務，競爭政策則為市場主體參與市場活動塑造公平、透明的競爭環境。不對特定的個人、企業、行業、產業、地區提供政策照顧或優惠，也不對特定的個人、企業、行業、產業、地區刻意進行限制，是公共財政與競爭政策的共同之處。

（3）公共財政認為政府及其財政（或公共部門）的活動只應具有非市場贏利性，因此，應當把贏利性的機會留給私人部門；而創造有效的競爭環境，為私人部門的贏利性活動提供公平而公正的活動空間，是競爭政策的基本目標。

（4）公共財政是法治化的財政，即政府及其財政部門的活動應當置于法律的約束之下，并接受社會公眾的監督與制約；而競爭政策作為市場經濟最為基本的經濟政策，其本身就是通過立法形式，為維護市場競爭秩序提供保障，其中自然也包括對政府及其財政可能發生的對市場競爭的不恰當干預行為所作的法律規范。

以上分析表明，公共財政與競爭政策的理論基點、目標指向與具體特征等有著驚人的相似三者之間的邏輯一致性事實上意味著：公共財政取向的改革步伐每邁進一步，就是向競爭政策的推行靠攏一步；反之亦然。因此，在我國的改革進程中，建立公共財政與推行競爭政策是相輔相成、互為條件的。

建國后至今，我國的工業化進程已經越過它的初期，而步入了工業化的中后期，以產業政策作為基本經濟政策的取向已經漸漸無法適應新形勢的要求。改革開放20多年來，市場競爭有效進行結構調整和促進產業競爭力提高的一些重要條件已經形成，這包括：（l）基礎產業和加工工業之間的合理比價體系已經形成，許多基礎行業，如電力、化工、冶金、高速公路、港口等，已經成為較有吸引力的投資領域。（2）非價格因素已經成為大部分產品競爭力的體現，大企業的優勢增強。（3）企業之間的競爭逐次“升級”。在此情況下，重在發揮少數人的知識和能力的產業政策不僅效果有限、成本較高，而且從根本上看，政策的副作用越來越大。由于以保護、扶持特定產業為特征的產業政策和以強調對市場主體提供一視同仁政策服務的競爭政策之間的兼容性較差，因此，以產業政策作為經濟政策的基本取向，必然會導致市場經濟所允許并鼓勵更多的人參與創新并獲得發展的空間和機會受到阻礙，過分強調產業政策的結果，必然會導致大量的創新能力和發展機會在無形中被扼殺，從而影響我國產業的國際競爭力的提高。

最后必須指出的是，強調公共財政取向，并不完全否定政府及其財政在特定場合的積極、主動干預；強調競爭政策取向，也不完全排斥保護性、扶持性產業政策的作用空間；這就猶如在市場經濟與計劃經濟的交鋒中，最優的選擇可能是以市場機制為基礎，而以計劃機制為補充一樣。問題的關鍵或許在于，在公共財政與競爭政策尚未成為我國經濟政策的優先取向之前，我們應當著力培養它們、愛護它們、扶持它們罷了。