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摘要:利用GE指數和基尼系數測度出我國7個省份所有縣級政府2000-2005年的地區財政差距,這種整體差距可以分解為組內差距和組間差距、省內差距和省間差距。其差距因素分析表明,省內縣級政府的財政差距不容忽視,稅收返還擴大了縣級政府財政差距,一般性轉移支付、原體制轉移支付和專項補助縮小了縣級政府的財政差距。

關鍵詞:縣級政府;財政差距;GE指數;省內差距;省間差距

一、引言

稅收和轉移支付收入是當前縣級政府預算內收入的主要來源。1994年分稅制改革劃分了中央和地方的財政收支范圍,規定由各省具體制定省以下財政體制。總體看來,現期省以下稅收劃分仍具有行政集權和財政包干的色彩,并形成財權向上級政府集中、事權向下轉移的傾向(閻坤,2007)。在不改變事權的條件下,上級政府紛紛通過轉移支付手段來彌補基層財政支出缺口。1999年縣級總支出的40%來自于轉移支付,而國家級貧困縣甚至高達61%(陳錫文等,2002),2005年縣級總支出的42.93%來自于轉移支付。

2002年后農村稅費改革和取消農業稅進一步縮小了縣級政府財政能力,為了推行改革,保證目前財稅體制的平衡運行,中央增加了“農村稅費改革”和“緩解縣鄉財政困難”轉移支付。這些轉移支付在緩解縣財政支出壓力,特別是“保工資、保運轉”方面發揮了較好的作用,但均等化目標受到忽視,基礎教育、公共醫療等服務的地區差距日益明顯,在某些地區出現了上學難、看病難等問題。

目前對省級財政差距研究較多,對全國縣級政府財政差距研究較少。縣財政差距可以分解為省內差距和省際差距,這與各縣財政狀況不僅牽涉到中央和地方財政體制,還和省以下財政體制有關。本文選取我國七省內所有縣級政府為樣本,以2000-2005年為樣本期間,采用廣義熵(GeneralizedEntropy,GE)指數和廣義熵因素分解法等工具考察了樣本縣財政差距的表現,旨在回答以下問題:中央和地方財政體制和省以下財政體制對縣級政府財政差距的平衡效果如何?農業縣財政差距和非農業縣財政差距是否有不同的表現?在縣級政府各項稅收和轉移支付項目中,哪些項目擴大了財政差距,哪些項目縮小了財政差距?

本文的結構安排如下,第二部分介紹研究采用的方法和數據來源;第三部分采用不同的指標分別測算了樣本總體、農業縣和市轄區的財政差距,并對結果進行了分析;在此基礎上,第四部分采用因素分解法衡量各收入項目對縣級政府財政差距的相對貢獻率和絕對貢獻;第五部分是結論和幾點啟示。

二、方法和數據

地區財政差距一般以地區人均財政支出差距表示。縣級政府一般預算收支平衡表中,總收入包括本年收入(R1)和總收入下平衡部分(R2)兩部分:本年收入包括當年的稅收和部分非稅收入,總收入下平衡部分包括政府間補助收入、上年結余和其它未包括在本年收入中并增加收入的部分。總支出包括本年支出(E1)和總支出下平衡部分(E2)兩部分,本年支出包括當年的所有支出項目,總支出下平衡部分包括所有政府間上解支出和未在本年支出中包括的支出項目。各項目的關系如下式:

R1+R2=E1+E2+ACS(1)

其中ACS表示年終結余①。按照Tusi(2002)的分析框架,縣級政府用于轄區內的財政支出可表示為:

E1=R1+R2-E2-ACS(2)

(2)式右邊各項構成縣級政府本年支出的來源。表1列出了我國縣級政府2005年一般預算收支平衡表中各大類科目。房產稅、城鎮土地使用稅和部分收費項目包括在其它收入中。稅收中營業稅、其它收入和增值稅占總收入的比重較大,所得稅、城市維護建設稅和農業稅類②的比重較小。總收入下平衡部分(R2)和總支出下平衡部分(E2)包括上下級政府間轉移支付。從表中看,2005年預算內財政收入中轉移支付收入幾乎占到了一半,財政自給率與分稅制改革前相比大幅度下降(王春娟、焦雨生,2007)。2005年縣級政府獲得的稅收返還包括增值稅、消費稅返還和2002年后增加的企業所得稅和個人所得稅返還③(見表2),占轉移支付總收入的33.2%。1994年后,稅收返還在轉移支付中占主要地位,但這項返還以稅收來源地為基礎,有利于發達地區,1998年后,隨著專項補助④增加,稅收返還在總轉移支付中的比例迅速下降(黃佩華,2003)。除稅收返還外,轉移支付收入還包括過渡期轉移支付補助(2002年起改為“一般性轉移支付”)、體制補助(和體制上解)、結算補助、專項撥款和其他補助⑤等。Zhang(2001)和Wong(1997)認為,專項補助分配具有拉大各省差距的效應,原體制補助平衡了各省之間的財政差距,但是相應項目對縣級政府差距的影響效應如何,研究還較少。

(一)總體財政差距、組內差距和組間差距

筆者首先運用GE指標和基尼系數測算地區人均財政支出差距。GE(GeneralizedEntropy)指數也稱廣義熵指數,算式如下,以人口比重加權的人均財政支出。根據GE指數將整體差距分解為組內差距和組間差距的特性,筆者將樣本縣按省分組,測算樣本縣的省內財政支出差距和省間財政支出差距,分解公式如下,其中W表示省內差距,B代表省間差距,其它變量含義同(3)式,筆者測算c=0和c=2時的GE指數(Ic(e),c=0,2)。同時我們運用基尼系數(IG(e))測算各樣本縣的財政差距以進行對比。

(二)財政差距的因素分解

為了測算各收入來源項目的差距對財政支出差距的貢獻率,Tusi(1998;2002)利用Shorrocks(1982)提出的GE因素分解法建立了分解各收入項目對地區財政差距貢獻率的基本框架。按照這一框架,j省份i縣的本年支出Eij可以表示為:

eij=r1ij+r2ij+…+rpij+t1ij+t2ij+…+tQij+?啄ij(6)

其中rpij(p=1,2,…P)表示R1中第p種稅收的人均值,tqij(q=1,2…Q)表示R2中第q項轉移支付補助減去E2中同類上解的人均凈收入,?啄ij表示年終人均結余(ACS)收入。(6)式也可以表示為以下向量形式,其中e,r1,r2,…rP,t1,t2…,tQ,?啄分別與各稅收和轉移支付項目及結余項相對應。

vi=(vi1,vi2,…,vi,j),v=e,r1,r2,…rP,t1,t2…,tQ,?啄

v=(v1,v2,…,vj),v=e,r1,r2,…rP,t1,t2…,tQ,?啄(7)

通過分解,財政支出總差距I(e)可以表示為:

貢獻率表示為:

若s(v;x)滿足Shorrcks(1982)提出的一系列條件,s(v;x)可表示為:

其中cov(v;e)是按照人口比重加權和的相關系數,var(e)是按照人口比重加權的e的自相關系數。如果cov(v;e)結果為負,那么相應的v有縮小差距的作用,反之則有擴大差距的作用。

本文利用2000-2005年中國山西、黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖南、四川七個省份⑥所有縣、縣級市和市轄區的一般預算財政收支數據,運用GE指數和基尼系數測算了樣本縣財政支出差距,并運用GE因素分解法和由Tusi(1998;2002)建立的分析框架考察樣本期內各稅收和轉移支付項目對財政差距的貢獻率。限于數據的可獲得性,筆者僅以預算內財政數據為基礎:本文所指的財政差距僅指人均預算內財政支出差距。樣本數據來源于中國財政部預算司和國庫司編寫的2000-2005年各年《全國地市縣財政統計資料》⑦和由公安部治安管理局編印的2001-2006年歷年《中華人民共和國分縣市人口統計資料》。

三、總體財政差距的測算結果與分析

將樣本縣按省分組,表3列出了所有縣區的總體財政差距(e)以及省內差距和省間差距。為了考察城市和農村地區各自的財政差距是否有不同的發展形態和趨勢,我們還分別選取了農業縣(er)和市轄區(eu)并考察各自的總體財政差距狀況及省內差距和省間差距。

表3中采用三項指標的衡量結果有很大的差異,表明財政差距對指標的選擇較敏感,但從圖1的變化趨勢上看,三項指標均在初期下降之后緩慢上升,其中I0(e)和I2(e)在2001和2002年急劇下降后緩慢上升,IG(e)僅在2001年有輕微的波動。樣本中市轄區的財政差距逐年下降,其中I0(eu)和I2(eu)在期初大幅下降后降幅趨緩,IG(eu)的變化較平穩;與市轄區相比,三項指標所衡量的農業縣財政差距I(er)都是逐年上升的。由于總體財政差距是農業縣和市轄區差距按照人口加權的結果,逐年增加的農業縣差距I(er)抵消了市轄區I(eu)的下降趨勢而使總體財政差距I(e)擴大。從影響程度來看,市轄區間財政差距較大,期初甚至達到農業縣差距的兩倍以上。這一結果說明城市經濟發展縮小了城區間財政差距,部分抵消了總體財政差距,但隨著農村地區差距擴大,抵消作用減弱,整體財政差距返回到逐漸擴大的趨勢上來。

就省內差距和省間差距的測算結果看,c=0和c=2時的省內差距都大于同期的省間差距。樣本總體的省內差距在期初都有較大幅度的縮小,這也許與各省在2001或2002年間完善省以下分稅制、均衡省內地區差距有關,但2002年后省內差距又有緩慢上升的趨勢。省內的均衡性支出一般投向欠發達的農業地區,對農業縣省內差距的影響較小。同期一省內部市轄區的差距縮小,省間差距增加,表明各樣本省份省內城市的發展差距縮小,同期各省間城市經濟發展差距有擴大。從絕對指標看,農業縣和市轄區的省內差距均大于省間差距。

四、財政差距的因素分解結果與分析

(一)各收入項目對總體差距的相對貢獻率

2005年各收入項目對財政支出差距的相對貢獻率如圖2所示。因為各時期地區間總體差距I(e)不同,所以相對貢獻率s(v;e)的變化趨勢并不與S(v;e)的變化趨勢相同。

1.稅收項目差距對財政差距的效應。圖2中稅收收入差距主導了地區間財政差距,其中與二、三產業發展關系密切的增值稅、營業稅、房地產稅等對財政差距的貢獻率較大:2005年營業稅貢獻率為24%,其次是增值稅。大部分省都將包含小稅種的其它收入劃歸縣級財政,其它收入占縣級政府稅收的比重在1994-2005年間增加了1倍⑧,貢獻率也從2001年的10.2%增加到21.4%。城建稅的貢獻率在樣本期間比較穩定,保持在5%左右。企業所得稅的差距貢獻在2001年是27.4%,2002中央和地方實行所得稅分享制度后,該稅的貢獻率保持在10%左右,與此類似,2005年個人所得稅的貢獻率為4.76%,比2002前降低了近1倍。但可以預計,這類稅收的貢獻率隨經濟發展還會升高。與流轉稅、所得稅相比,農業稅類對財政差距的貢獻要小得多:2005年農業稅取消后,農業稅類中僅包括農業特產稅、耕地占用稅和契稅,對財政差距的貢獻率為8.46%。由于欠發達地區的農業部門規模較大,農業稅收入較多,所以這部分收入差距對整體差距的影響較小⑨。

2.轉移支付項目對財政差距的效應。圖2顯示了各轉移支付項目對樣本縣財政差距的相對貢獻度,其中一般性轉移支付、專項補助、原體制凈補助和當年結余收入有縮小財政差距的作用,稅收返還和其它補助則擴大了財政差距。一般性轉移支付補助包括省對縣和(或)市對縣的補助,一般按照地區財政供養人口數和公共服務需求等因素計算補助規模,2005年這部分收入僅抵消了0.6%的財政差距,沒有發揮彌補地區間財政差距的預期作用,原因是這部分轉移支付補助事實上是在省、市、縣之間分配,到縣一級政府數額縮小,相對規模也縮小;另外,支付公式制定中的“往年”影響或“討價還價”也會對平衡作用產生負面作用。相比較而言,專項補助和原體制凈補助對縮小財政差距的作用較大。稅收返還繼續成為拉大樣本縣間財政差距的“補助”項目,2005年稅收返還差距解釋了樣本縣20.4%的財政差距,而2002年對財政差距的相對貢獻率曾達到34.3%,下降的原因在于樣本縣財政支出中來源于稅收返還的比重從2000年開始下降。其它凈補助⑩解釋了樣本縣1.6%的財政差距。

(二)各收入項目對總體差距的絕對貢獻

表3列出了樣本期內各稅收和轉移支付項目對地區財政差距絕對貢獻的變化趨勢,是各年份相對貢獻率與樣本縣絕對財政差距I0(e)的乘積。各收入項目對財政差距的相對貢獻率不一定會與絕對貢獻同向變化,這還要取決于各的原因有兩個:一是各地區經濟發展水平和產業構成,如增值稅規模與地區GDP水平和非農產業發展狀況相關(Tusi,2005);其次樣本地區省以下分稅制度差異也影響了縣級政府各類稅收的收入水平,表1是樣本縣所在省份稅收在省以下各級政府間的劃分情況。表3顯示,2001年后,各稅收項目的絕對貢獻隨著總差距的縮小而縮小:其中企業所得稅和個人所得稅的絕對貢獻在2002年均有大幅度縮小,這可能與當年企業所得稅由全部歸地方所有到中央和地方分享的改革有關,2004年企業所得稅的貢獻度又有上升,個人所得稅貢獻度較穩定。增值稅差距仍然是引發地區差距不可忽視的因素,但是貢獻度在波動中有下降的趨勢,營業稅和其他收入類的貢獻度有些上升。由于樣本縣在產業結構上有較大差異,如山東、四川和湖南是農業大省,所以農業稅類差距對總差距的貢獻一直在0.02左右波動,而城市維護建設稅在2001年后變化較小,比較穩定。

中央進行稅收返還后,各省一般會繼續向下一級政府返還,但各省內的返還制度不同{11},表1中稅收返還占縣級政府總收入的12.37%,這部分收入擴大了地區間的財政差距,但表4顯示影響正在減弱。一般性轉移支付的均衡效果好,但規模較小(見表1),2004年開始發揮縮小地區財政差距的作用,預計作用還會繼續加強。其它凈補助包含對民族地區或欠發達地區的補助,其中農村稅費改革和農業稅減免補助主要投向農業地區,這部分收入在期初擴大了樣本縣的財政差距,但影響逐漸縮小。原體制凈補助和專項凈補助的貢獻值在樣本期內變化不大,均縮小了財政差距。另外年終結余項縮小了地區間的財政差拒。

五、結論和幾點啟示

(一)結論

對樣本縣財政差距的測算結果表明:七省縣級政府總體財政差距較大,且2001年后有上升趨勢,其中市轄區間差距較大,但趨于下降,而農業縣的差距較小,但在不斷擴大。表明城市經濟發展縮小了城區之間的財政差距,部分抵消了縣級政府的財政差距,但隨著農業縣財政差距擴大,這種抵消作用減弱,整體財政差距逐漸回到擴大的趨勢上來;樣本縣財政差距的省內差距大于省間差距,表明中央政府平衡各省財政差距的政策取得了一定的效果,省以下財政分配沒有起到平衡地區差距的作用,需要進一步突出均等化特征。

對財政差距的因素分解結果表明:地區間稅收差距較明顯,縣級政府增值稅、營業稅收入分布的地區差距較大,企業所得稅差距和個人所得稅差距有進一步擴大的趨勢。從轉移支付項目看,稅收返還擴大了縣一級政府的財政差距;一般性轉移支付、原體制補助和專項補助都縮小了地區財政差距,從差距貢獻的相對量和絕對量上來看,一般性轉移支付對縮小財政差距的貢獻較少,原因是一般性轉移支付的規模較小,且增長速度小于專項補助,另一方面也與公式設計不規范、均等化目標不明顯有關;包含“增加工資補助”、“緩解縣鄉困難補助”等政策補償性補助的其它補助項縮小了縣級政府財政差距;專項補助縮小地區財政差距的作用最明顯,這與Tusi(2005)得出的專項補助縮小地區差距作用較小的結論相反,這一結果可能與樣本的選取有關系。

(二)幾點啟示

1.目前縣級政府承擔大量上級政府“下放”的責任,但基本沒有正式的稅收權力,稅收不足使縣級政府預算內支出對轉移支付的依賴加重。但當前的轉移支付資金主要用于“保工資,保運轉”,均等化目標不明顯,影響貧窮地區縣級政府的發展潛力。

2.縣一級政府“逆均等化”趨勢顯現。均等化目標僅僅是地方政府多重目標組合的其中之一,甚至還是較次要的目標。由于缺乏監督,上級政府的均等化轉移支付資金有被挪用和擠占的情況,難以達到均等化的預期效果。相關研究表明,一些長期接受一般性轉移支付的縣的基本公共服務水平沒有得到顯著的改善(伏潤民等,2008);袁飛等(2008)經實證分析認為轉移支付增加與財政供養人口規模擴大有因果關系,原因是在稟賦比較少的地區,由于發展經濟有劣勢,地方政府更有激勵去擴大財政供養人口以建立本地政治支持網絡或保證地方穩定。

3.適當調整事權有利于縣級政府財政均等化目標的實現。在一些以均等化為目的的轉移支付效果不顯著的情況下,可以考慮重新劃定政府間事權。張麗華、汪沖(2008)通過實證分析認為,單純依靠轉移支付制度的改進解決農村義務教育的地區差距是不可能的,只有將農村教育事權上劃中央政府和財政才是解決基礎教育均等化的最佳選擇。隨著人口流動性增加,財力差的地區對基礎教育、公共醫療等效益外溢性服務的提供越來越勉強,隨著信息化程度提高,地方政府提供的效率優勢減弱,由更高一級的政府或中央政府提供從效率上和解決外部性的角度是較合適的。

4.如何降低政府間制度改革中的談判成本還需要進一步的研究。即使在發達國家,中央與地方的財政配置也往往取決于上下級政府的政治談判和地方政府之間的博弈,區域間財力平衡等目標往往無法實現(Basley&Coate,2001;Ebel&Yilmaz,2002)。本文中財政差距中的省內差距狀況證實了在省以下地方政府間談判成本更大。

5.需要說明的是,以人均財政支出額衡量地區間財政差距忽視了對財政支出績效的評價,地區間均等的財政支出并非代表均等化目標的最終實現。研究表明,即使是有明確使用用途的專項資金支出也難以為當地百姓帶來實際的好處(WorldBank,2002)。所以地區均等化措施還需要通盤考慮財政支出投向和績效水平,增加轉移支付并不是縮小地區差距的萬能法寶。

注釋:

①年終結余是指總支出和總收入的平衡項目,是表示地區財政狀況的基本標準。年終結余減去結轉下年的支出就是財政凈結余,赤字縣就是指凈結余為負數的縣。

②2005年在全國范圍內取消農業稅后,農業稅類僅包括牧業稅、農業特產稅、耕地占用稅和契稅。

③由于中央政府嚴格遵守稅收返還規定,可將這部分收入看做是地方政府暫存于中央財政帳戶中的部分。但是返還給各省級政府以后,各省向下級政府返還的形式多種多樣,有的采用全額返還,有的采用定額分享,大部分省份都采用分享制度,即省抽取市或縣的一部分返還作為省本級收入或市抽取縣的一部分返還作為市本級收入。

④縣級政府的專項補助數額增加較快,從2000年的16.28萬上升到2005年的80.14萬。

⑤指與中央政策相配套的轉移支付,2000年增加了增發國債補助、增加工資補助、省補助計劃單列市補助和結算補助,2001年增加了民族地區和艱苦邊遠地區補助,2002年增加了農村稅費改革轉移支付,2005年增加了緩解縣鄉財政困難“三獎一補”轉移支付。

⑥七省2005年人口占全國人口總數的33.15%,包含縣級單位875個;地理分布能夠代表我國的南北、東西差異;經濟發展水平呈梯度分布;產業發展各具農業、制造業和資源優勢;經濟改革有先有后,主要的經濟組織成分也不同;七省內縣級政府的財政特征具有一定代表性。

⑦2002年以前是財政部預算司編寫。

⑧1994年其它收入占縣級政府財政收入的13.3%,2005年上升到26.6%(根據《全國地市縣財政統計資料》計算)。

⑨農業稅類中的契稅規模在房地產市場發展迅速的地區較大。

⑩其他財政凈補助包括民族地區轉移支付補助、調整工資轉移支付補助(2000-2002本科目為增加工資補助)、農村稅費改革轉移支付補助、取消農業特產稅降低農業稅轉移支付補助、結算補助、農業稅災欠減免及企事業單位預算劃轉補助、其它補助、省補助計劃單列市、調入資金、其它、國債轉貸收入和上年結余及轉補助數。

{11}參見財政部預算司編《中國省以下財政體制》(2006年出版)中對各省省以下政府稅收返還制度的規定。

{12}2001年后一般預算收支表增加了企業所得稅科目,但仍按照“企業收入”科目數額記收入。2005年取消“企業收入”科目,按照“企業所得稅”科目數額記收入。

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Abstract:UsingGE(GeneralizedEntropy)andGiniindextoevaluatethefiscaldisparityofcounty-levelgovernmentinsevenprovincesinChinafrom2000to2005andexplore

theWithin-provinceandBetween-provincefiscaldisparity,theresultsevidencethatthewithin-provincefiscaldisparitycannotbeneglected;taxdisparityisstillthemain

originoffiscaldisparity;taxrebateiswidenedthefiscaldisparity,butgeneralintergovernmentaltransfer,original-systemnetsubsidiesandearmarkedsubsidieshave

negativeimpacttothefiscaldisparities.

Keywords:county-levelgovernment;fiscaldisparity;GE;within-provincedisparity;between-provincedisparity