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摘要：城鄉社會斷裂在很大程度上與政府財政城鄉差別化支出政策有關。政府財政的差別化支出，造成城鄉居民收入斷裂、社會保障斷裂、科學文化素質斷裂、生活環境斷裂等。這與國家城鄉非均衡發展戰略、縣鄉政府財權與事權不對稱、財政支出政策決策過程中農民利益訴求難以有效表達等有關。因此，要以城鄉統籌發展為指導，按權責匹配原則改革縣鄉事權、財權，保障農民在城鄉財政分配中的話語權，實現城鄉社會和諧發展。

關鍵詞：城鄉社會斷裂；財政支出；城鄉統籌

一、引言及文獻回顧

城鄉社會斷裂，指轉型期城鄉兩極分化嚴重，城市社會發展水平不斷提高，而鄉村社會與之差距不斷擴大，甚至在社會發展中處于邊緣化狀態。中國現階段城鄉社會斷裂主要表現在以下方面：一是城鄉經濟的斷裂，主要表現在城鄉居民收入方面；二是城鄉制度方面的斷裂，主要表現在城鄉社會保障制度方面；三是城鄉居民公共衛生、醫療服務水平的斷裂；四是城鄉居民科學文化素質的斷裂，主要表現在城鄉居民教育方面；五是城鄉生活環境的斷裂，主要表現在城鄉基礎設施建設方面。

近年來，國內學者對于城鄉社會斷裂的研究較多集中于成因方面。孫立平(2003)認為城鄉二元結構是造成城鄉社會斷裂的根本原因。郭強(2004)認為，城鄉社會斷裂主要是由工業化轉型、城市化轉型、市場化轉型中不合理、不公平的制度和政策所導致的。李長江(2004)認為，城鄉差距的出現具有歷史、制度和政策層面上的原因，最根本的是中國長期的城鄉不公平發展理念和政策沒有改變。王德文(2005)認為，城鄉差距的本質是資源配置扭曲、收入分配傾斜與部門間技術進步不平衡三者共同作用的結果。白雪瑞(2006)認為，導致城鄉差距的根源在于城鄉分割管理體制下的城鄉二元結構和城鄉經濟體制改革的不均衡。鞏前文(2007)通過實證分析認為農業稅收、工農業產品價格剪刀差、支農財政支出、農業基本建設財政支出、農村救濟費財政支出和農村存貸款差額等六個因素對城鄉收入差距的影響較為顯著，因此，在“工業反哺農業”的實施過程中必須注意這些因素的影響，調整支農財政支出的內部結構。湯玉權(2007)認為，城鄉財政的二元結構導致中國城鄉各項事業的發展極不平衡，呈現為一種“斷裂”狀態。汪鋒(2007)通過對中國各省市的面板數據分析，發現中國的經濟體制改革與城鄉差距擴大沒有聯系，而財政和金融等領域的城市化偏向是現階段城鄉差距擴大的主要原因。唐堯(2008)認為，公共產品供給規模不足導致的“擁擠效應”和農村公共產品供給體制缺陷造成農村公共產品供給不足。曾國安(2009)從城市偏向的財政制度方面深入分析，指出要縮小城鄉差距必須建立統籌城鄉發展的財政制度。另外，也有學者不同意中國城鄉社會已出現斷裂的說法，權小娟(2007)認為，“城中村”是斷裂社會連接帶，城鄉社會斷裂提法過于嚴重。

城鄉社會斷裂，從財政學的角度看，實際上是城鄉公共服務的非均等。中國是以政府為主導進行社會主義建設的，政府財政支出政策是最能反映政府政策和政府投資的“指向針”。為了能更深刻地揭示城鄉社會斷裂的財政政策因素，本文通過對中國政府財政城鄉差別化支出政策的表現及成因進行分析，尋求政府財政城鄉相對均衡支出的對策，以消除城鄉社會斷裂。

二、政府城鄉差別化財政支出政策的表現及對城鄉社會斷裂的影響

(一)政府財政在城鄉經濟發展中的差別化支出，造成城鄉居民收入水平的斷裂

增加農民收入，是政府財政支農的一個基本目標。王敏(2007)通過對中國1981--2005年財政農業投資與農民純收入數據研究發現：財政農業投入對農民純收入增長具有正向促進作用，并且與農民純收入之間存在一個長期穩定的協調關系，即它們之間存在著動態均衡機制。但政府財政對農村的投入遠遠低于城市，制約了農民收入的穩定增長。主要表現在：(1)政府財政在農業投入上的不足，滿足不了農業發展的要求。20世紀90年代以來，國家財政對農業支出的絕對量從1990年的307.84億元增加到2006年的3172.97億元，雖然呈現出不斷增長的趨勢，但其占財政總支出的比重卻一直在一個較低的水平徘徊，1990年到2006年平均維持在7.5％左右的水平，而且整體上呈現下降趨勢，從1990年的9.98％下降到2006年的7.85％。在財政支農穩定性方面，中國財政支農增長速度波動較大，財政支農穩定性差，具有相機抉擇性，即農業發展的好壞變化在國家財政支農減增之前(雷啟振等，2008)。這不僅低于農業GDP占全國GDP的比例，而且也與中國新《農業法》規定不符。(2)政府財政支農資金管理體制不健全，降低了財政支農資金的使用效率。政府在財政支農資金使用上存在財政支農資金投入內部結構不合理，缺乏對財政資金使用的監管與使用績效的評估，導致財政支農資金被地方政府扣留或挪用，降低了財政支農資金的使用效率。農業收入是農民收入的基礎性部分，而政府財政農業投入的不足直接或間接地降低了其對農民收入的增長作用，造成農業收入對農民收入水平增長的貢獻近年來一直維持在一個較低的水平(如圖1所示)，在一定程度上導致城鄉居民的收入差距斷裂。

(二)政府財政在城鄉社會保障制度建設上的差別化支出，造成城鄉社會保障的斷裂

社會保障作為一項基本公共服務，從法理意義上講，每一位農民都應該與城市居民平等享受。而現實情況是政府社會保障的投入傾斜于城市，農村投入嚴重不足，城鄉社會保障出現斷裂。目前，中國城市在政府主導和財政資金大量投入下，已經建立起覆蓋較為全面的社會保障體系，如最低生活保障制度，面向企業勞動者的醫療、養老保險制度等。而在農村社會保障體系建設上，政府財政支出不足，造成農村社會保障的范圍小、標準低，難以起到社會保障的作用。如圖2所示，從1999年到2006年，中國財政投入農村的社會保障總量雖在增加，但其占中國財政社會保障支出的比重自1999年到2006年一直持續在較低水平上，沒有超過5％。而且財政投入農村社會保障的資金主要用于農村社會救濟，缺少農村養老補貼。據勞動和社會保障事業發展公報顯示，1999--2007年中國農村養老保險覆蓋率一直在較低水平徘徊，平均約為7.53％。

(三)政府財政在城鄉公共衛生、醫療上的差別化支出，造成城鄉居民公共衛生、醫療服務水平的斷裂

公共衛生、醫療是保障居民身體素質的重要條件。中國政府在公共衛生、醫療上的投入傾向于城市，農村投入嚴重不足，導致城鄉居民公共衛生、醫療服務水平的斷裂。在城鄉衛生支出費用上，如圖3所示，1990年中國財政衛生費用支出中城市為396億元，農村為351.4億元，城鄉比為1.13:1，而2006年城市為6581.3億元，農村為3262億元，城鄉比擴大為2.02:1。在醫療條件上，據2007年統計顯示，農村每千人平均擁有不到一張病床，而城市為2.63張；農村每千人擁有1.06名衛生人員，城市則擁有5.35名以上。而且，大部分農村地區鄉鎮衛生院人員的職業技術水平低于城市。由于公共衛生供給短缺，醫療價格大幅度攀升，農村不少地方出現因病返貧、因病致貧的現象。

(四)政府財政在城鄉教育上的差別化支出，造成城鄉居民科學文化素質的斷裂

中國政府通過財政投入，已經在城市建立了較為完備的教育體系。相比較而言，政府財政在農村教育投入不足，人均投資少。由于中國農村居民接受教育的質量和范圍、平均受教育年限都低于城市，農村勞動力文化素質普遍過低，調查顯示，2005年中國農村勞動力文化水平處于初中以下(含初中)占到農村勞動人口的80％以上。這最終導致城鄉居民科學文化素質的斷裂。如表1顯示，1997--2007年，中國農村生均預算內教育經費(預算內公用經費支出和事業費支出)不斷增長，但仍低于全國平均水平。雖然國家近年實行了農村地區義務教育免除學雜費的政策，對農村地區教育水平的提高產生深遠的影響，但是由于教育人力資本是一個長期積累的過程，不可能在短時期內快速提高農民的受教育水平。同時，政府對職業教育投入不足，辦學條件差，導致勞動力技能培訓不足，科技素質低，農村勞動力轉移就業的競爭力不強。

(五)政府財政在基礎設施建設上的城鄉差別化支出，造成城鄉居民生活環境的斷裂

基礎設施是提高人民生活水平的重要條件。然而，由于中國長期以來實行的“重城市、輕農村”、“重工業、輕農業”的城鄉差別化財政支出政策，各種資源配置傾斜于城市。以城鄉全社會固定資產投資為例，由于受到政府財政投入及市場失靈的影響，1996－2007年雖然城鄉全社會固定資產投資呈現持續增長，但城市全社會固定資產投資增長速度遠遠高于農村，考慮到農村人口遠多于城市，農村人均全社會固定資產投資遠遠低于城市人均水平(如圖4所示)。城市的道路、公共交通、水電設施及公共娛樂與休閑設施等得到優先發展，為城市市民提供了較為系統、完善的生活環境和基礎性生活設施。而農村基礎設施建設受到忽視，造成農村地區的道路交通、供電、供水、通訊等基礎設施不健全，存在諸如公路質量較差且缺少維護和管理、電壓不穩定、供水設施落后、通訊設施不足等問題。這都影響到農民生活環境的改善，造成城鄉居民生活環境的斷裂。

三、政府城鄉財政差別化支出政策的原因分析

(一)城鄉非均衡發展戰略是導致城鄉財政差別化支出的根本原因

長期以來，中國實施城鄉非均衡發展戰略，形成典型的二元經濟。由于財政政策要服從于國家經濟發展戰略，決定了國家實施財政支出的城鄉差別化政策的必然性。建國后，政府根據國情和面臨的國際環境實施了優先發展工業特別是重工業的經濟趕超型發展戰略，農業積累傾斜投資工業，財政投資的重點放在城市，形成突出的城鄉差別、工農差別。改革開放至今，雖然家庭聯產承包責任制使農村剩余勞動力得以解放出來，但由于工業化建設的重點在城市，中國政府在資源配置上向城市傾斜，大力推動城市和工業經濟的高速發展，實施的依舊是城鄉非均衡發展、區域非均衡發展戰略，其間在財政支農方面對農村建設和農業的投入仍然遠低于城市，財政支農占財政總支出比重從1990年后呈現下降趨勢，城鄉財政支出差距不僅沒有縮小，反而有所擴大。受非均衡發展理念的指導，中國財政政策較長時期里表現為“重工業輕農業、重城市輕農村”的差別化支出，即財政大量投入城市，積極發展完善城市的基礎設施建設、城市居民的社會保障建設、城市居民教育等，這實際上從財政政策上導致了城鄉公共服務的非均等化。所以，中國長期的城鄉非均衡發展戰略是導致城鄉財政差別化支出的根本原因。

(二)財政支出政策決策過程中農民利益訴求難以有效表達是城鄉財政差別化支出的主要原因

政府財政支出政策是經濟利益的再分配，是不同利益群體的博弈過程。一方面，中國農民由于知識與資本匱乏，參政意識淡薄、參政能力弱，導致政治參與性差；另一方面，農民組織化程度低，且地域分布分散，相互之間缺乏交流，難以形成較為統一的認識，聯動效應弱。這造成農民在利益博弈中處于弱勢，降低了農民對政府財政支出決策的影響力，最終導致財政城鄉差別化支出。

(三)以單一經濟發展指標(GDP)為核心的政府官員績效考核體系是造成政府城鄉財政差別化支出的重要原因

由于中國行政考核與官員績效考核目前仍然缺乏科學化的綜合城鄉社會、經濟、環境可持續發展的相關指標體系，許多地方實行以GDP為核心的干部績效考核機制，過多強調經濟指標，地方政府官員更多關心自己任期內的經濟增長指標高低。與工業相比較，農業生產周期長、承受自然風險和市場風險高、投資回報率低；農村教育等公共產品和服務的投入只能在長期內發生作用，短期內無法兌現為經濟增長。因此，地方行政官員在短期利益的誘導下，容易將財政資源傾斜投向具有高收益率、見效快的工業和城市，而弱化農村投入，造成城鄉財政差別化支出。

(四)縣鄉政府財權與事權不對稱是造成城鄉財政差別化支出的直接原因

作為基層政府的縣鄉政府與“三農”聯系最為緊密，對農村財政需求最為了解。但由于中國實行的是單一制結構，財政分配決策權掌握在上級政府手中，導致縣鄉政府在中央政府的財政資源縱向分配博弈中處于劣勢，省級以下政府財權層層上收、基本事權卻不斷下移，造成縣鄉政府財權與事權的不對稱。尤其是1994年實行分稅制財政管理體制以來，由于縣域經濟發展不平衡，財政供養人員增長過快，財力配置和財政支出責任不對稱等原因，中國縣鄉財政資金缺乏，不少縣鄉財政甚至背上債務，從而無力加大農村的社會保障、義務教育、基礎設施建設等投入。

四、實現城鄉財政相對均衡支出，彌補城鄉社會斷裂的建議

(一)以城鄉統籌發展為指導，從根本上實現城鄉財政相對均衡支出

要改變城鄉社會斷裂的現狀，必須轉換城鄉非均衡發展戰略，以城鄉統籌發展為指導，調整國民收入再分配格局，實行政府財政城鄉相對均衡支出政策，加大政府財政對農業、農村社會保障、農村教育和農村基礎設施建設的支出，切實發揮財政在“三農”發展中的杠桿作用，最終實現城鄉和諧發展。

(二)保障農民在城鄉財政分配中的話語權，在政府決策中實現城鄉財政相對均衡支出

一方面要提高農民的科學文化素質和參政議政的能力，另一方面要引導、整合農民組織，使其形成較為統一的認識，增強農民組織對財政決策的影響力，保障農民在財政決策執行中的監督權，實現城鄉相對均衡支出，最終保障農民與城市居民共享經濟發展的成果，消除城鄉社會斷裂。

(三)建立科學的、體現城鄉協調發展內容的政府官員績效考核體系，促使其在財政執行時實現城鄉相對均衡支出

改變以往以GDP為核心的政府官員績效考核體系，以城鄉統籌發展為指導，按照短期目標與長期目標相結合、城鄉協調發展、可持續發展的原則，將農村生態環境、農民生活水平等社會發展指標等作為重要考核內容，調動地方政府官員對農村財政投入的熱情，促使其在財政執行時實現城鄉相對均衡支出，達到消除城鄉社會斷裂的目的。

(四)按權責匹配原則改革縣鄉事權、財權，在財政最終投入上實現城鄉財政相對均衡支出

首先，要按照權、責、財相匹配的原則劃分各級政府的事權與財權，該由中央與省級政府承擔的不轉移到下一級政府。其次，加大政府的轉移支付力度，增強縣鄉政府財力的同時，加強對政府轉移支付資金的使用監督，達到?？顚Ｓ谩Ｍㄟ^這些措施，縣鄉政府的事權在其財力可承受范圍之內，有能力加大對農村農業發展、教育和基礎設施建設等財政投入力度，實現城鄉財政相對均衡支出，最終消除城鄉斷裂。