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提要：公共政策是連接政府和公眾的紐帶，是公共利益的集中體現，其目的在于調整和規范社會利益結構。但是，由于不同主體的利益訴求不同，公共政策有時會偏離公共利益的方向，引發公共政策失靈問題。本文通過對中央政府與地方政府、政府組織與目標群體、政府部門和執行人員之間博弈行為的分析，剖析產生公共政策失靈的原因，進而針對其誘因構建起矯正政策失靈的路徑。

關鍵詞：公共政策；失靈；博弈；矯正路徑

公共政策是表達和實現公共利益的重要手段，對于維護正常的社會、政治和經濟秩序具有重要作用。公共政策本身涉及到不同利益主體的利益，各主體從各自的角度出發選擇符合自己利益的策略，就會導致不同利益主體的博弈，進而誘發公共政策的失靈問題。因此，公共政策失靈是客觀存在的一種現象，其出現是不可避免的。但是，我們不能對公共政策失靈問題置之不理，因為它不僅會造成政府財政投入和精力投入的浪費，導致政府合法性地位的下降，而且還會對整個社會和人民的利益帶來負面影響。所以，我們就有必要在博弈視角下探析公共政策失靈的原因，并在此基礎上尋求解決問題的路徑，最大限度的發揮公共政策的效用，保證公共政策的順利實施。

一、公共政策失靈

公共政策是一個從認識現實問題到解決問題的動態的運行過程，它通過以政府為代表的公共權力機構制定和執行相關政策對社會公共問題的解決，從而實現社會和諧和人民幸福。日本學者藥師寺泰藏認為，“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策。因此，公共政策特別強調了它的公共性，它要符合公共利益取向，“政府的任務是服務和增進公共利益”。公共政策在實行過程中，不可避免地要受到各種環境因素的影響，從而會引起公共政策失靈問題。對于公共政策失靈的概念界定，學術界主要有以下幾種觀點：湯敏軒認為，公共政策失靈就是指一項公共政策的過程或結果偏離了政策制定者實施預想的目標，并對政策的標的群體造成了始料不及的負面影響。胡凱等人認為，公共政策失靈是指一項公共政策在運行的各個階段因利益的博弈而出現的非連續的、與公共利益相背離、對政策目標群體造成的負面影響超過其獲利程度的現象。米恩廣則從博弈視角思考公共政策執行失靈的問題，認為公共政策制定過程中不同利益主體之間的博弈，最終會導致公共政策執行中的失靈。因此，筆者認為公共政策失靈的關鍵是相關利益主體之間存在著利益的博弈，公共政策的制定和實行實際上就是主體互動博弈的過程。所以，對于公共政策失靈問題唯有從其根源上加以詳盡剖析的基礎上，才能有效地解決公共政策失靈帶來的負面影響，實現良好的政策效果。

二、博弈視角下的公共政策失靈原因分析

博弈論涉及的是多方主體之間的博弈，主要是參與博弈的主體之間的利益分配。因此，產生博弈的根源在于各種利益的驅動。在利益主體之間存在矛盾時，每一個參與博弈的主體都會從自身主體出發，考慮和爭取最大利益。博弈視角下的決策主體是被假定為理性的，具有明確一致的偏好，以追求效用的最大化為目標。因此，對公共政策的制定和執行會采取謹慎的態度。鑒于各利益主體在利益目標和方向上的不同，就易引發政策失靈的問題。在公共政策失靈的過程中，利益主體之間存在非合作博弈，主要包括中央政府和地方政府之間的博弈、政府組織與目標群體的博弈、政府部門和執行人員的博弈等。

（一）中央政府和地方政府之間的博弈分析。中央政府制定公共政策的目的在于實現社會公共利益的最大化，它最希望的就是作為下級的地方政府執行其制定的公共政策。而地方政府則會從追求地方利益的最大化的角度出發，實行“上有政策，下有對策”的方針與中央政府展開博弈。在整個博弈的過程中，地方政府基于自身利益可能會曲解中央原政策，而實行與原政策相悖的新政策來實現地方利益最大化。正如張金馬教授所言：“下級對上級政策往往以自己的利益和損益值作為對策參考，得益越多，越樂于執行；受損越多，越不樂于執行。”對中央和地方政府的博弈分析如下：（1）當中央政府執行并且地方政府同樣執行公共政策時，中央政府和地方政府所獲得支付分別為4和2，中央政府的收益會大于地方政府的收益；（2）當中央政府執行公共政策，而地方政府不干涉原政策的執行時，中央政府和地方政府所獲得支付為2和4，地方政府的收益大于中央政府的收益；（3）當中央政府放任原政策實行，而地方政府執行原政策時，中央政府和地方政府所獲得的收益分別為2和-2，中央政府獨自獲得收益而地方政府得到最大的損失；（4）當中央政府和地方政府都放任政策實行，那么它們獲得的支付水平都為0。因此，最好的策略選擇是，中央政府執行公共政策且地方政府放任公共政策，它們彼此獲得收益為2和4。

（二）政府組織和目標群體之間的博弈分析。政府組織和目標群體的博弈主要指的是地方政府和目標群體之間的博弈行為。地方政府要想獲得最大的地方利益，就要篡改公共政策以使其利于地方；而目標群體對于篡改的公共政策的執行會采取措施加以抵制。因此，地方政府往往利用各種行政手段對目標群體進行控制，對目標群體進行信息封鎖，從而減輕政策執行時的阻力，推動其公共政策的進行；而目標群體則充分利用國家法律所賦予的上訪等政策進行反抗和抵制。由于政府組織和目標群體會因政策的實行對各自的利益產生損害，因此，兩者就通過博弈來盡量來保證自己的利益的實現。因此，各主體在追求自身利益時會產生對抗，容易引發公共政策失靈。兩者之間的博弈分析如下：（1）當政府組織和目標群體都執行原公共政策，兩者所獲得的支付都為3；（2）當政府組織執行原公共政策，目標群體抵制公共政策時，政府和目標群體所獲得支付分別是1和2；（3）當政府執行被自己篡改的公共政策，而目標群體加以執行時，則政府所獲得支付為5，大于目標群體的支付為2；（4）當政府執行篡改的公共政策，而目標群體抵制這種公共政策時，政府組織和目標群體所獲得支付都為4。因此，政府組織和目標群體最優的策略選擇是：政府組織執行篡改的公共政策，而目標群體抵制這種篡改的政策即執行原政策。

（三）政府部門和執行人員的博弈分析。政府部門和執行人員的博弈主要指的是政府和組織領導之間的博弈，這里政府代表的是集體利益，組織領導代表的是個人利益，因此兩者實質上是圍繞集體和個人利益進行博弈的。政府作為公共政策的制定者，會力求集體利益的最大化，因此它會利用各種政策措施對領導者進行監督等。但是領導者從自身利益出發，會追求自己利益最大化的。在執行公共政策時，他們可能會對政策進行篡改，對于有利的政策加以執行，不利的則束之高閣，能拖就拖。政府部門和領導人之間就會由此產生利益的不一致，不能保證各方對利益的追求，最終容易引起公共政策失靈。對政府部門和執行人員的博弈分析如下：當政府部門執行原政策，政府執行人員執行原政策時，政府部門所獲得支付為4，而執行人員所獲得支付為3；當政府部門執行原政策，而執行人員不執行原有公共政策時，兩者所獲得支付均為5；當政府部門不執行該政府政策時，而執行人員執行該政策時，兩者所獲得分別為3和2；政府不執行公共政策，執行人員也不執行原政策時，兩者所獲得支付為2和4時。博弈的最優策略選擇是：政府部門執行原公共政策，執行人員不執行原有的公共政策。

三、博弈視角下公共政策失靈矯正路徑建構

公共政策失靈是政府執行各種政策活動時出現的一個現實問題，它從客觀合理的角度來說是無法避免的，因為各種政策都是在特定的環境背景下進行的，并且受到利益主體之間的博弈。但是，對于公共政策失靈問題，我們又不是無能無力和無所作為的，我們可以從對引起政策失靈的主體加以入手，建構矯正公共政策失靈的路徑。

（一）優化博弈規則：完善政府間的利益調控機制。中央政府公共政策的執行歸根結底還是要依托地方政府，其執行結果的好壞將直接影響到政策的效果。因此，在實行政策過程中，必須確保中央和地方能夠在有序的博弈基礎上執行公共政策，使其既能考慮到中央又能兼顧到地方的利益訴求。首先，要逐步完善權責的配套機制，合理劃分中央政府和地方政府權力界限。從而理順兩者的利益界限，摒棄利益藩籬，從而達到一種良性的博弈；其次，加強政府間的溝通交流，尋求利益結合的共同點，避免零和博弈。中央和地方政府通過溝通交流尋求共同利益，不僅有助于彼此間的信息共享，而且還能夠促進公共政策的有效執行，實現公共政策利益的最大化；第三，制定合理的績效考評機制，兼顧中央和地方間的利益，尋求利益的結合點，避免地方政府“上有政策，下有對策”行為的滋生。改革現行績效考評制度，引導地方政府合理博弈，從而把沖突控制在合理范圍內，使博弈的地方和中央政府在獲得自我利益的同時可以增進他人的利益。

（二）加強合作博弈：增強政府組織和目標群體的良性互動。要使政府和政策的目標群體進行合作博弈，政府就必須轉變傳統的“命令-服從”型的思路模式，充分考慮目標群體的利益訴求，結合具體的政策環境改進和制定符合實際要求的政策。首先，需要解決政府與目標群體之間的信任困境，建立公民參與政策的互信機制。政府的政策有效發揮作用的前提是，政府對政策信息能夠及時地告知目標群體。這可以讓其有充足時間了解政策，使其參與到政策當中來，實現政府與群體間的合作，推動公共政策的順利實行；其次，政府合理地分配公共政策的執行權，運用有效的機制來保證公眾的參與力度，增強目標群體共同篡改公共政策的博弈能力。政策執行效果的好壞直接取決于目標群體對政策的認同程度。因此，必須使目標群體充分了解政策，增強其政治社會化的程度，提升對合理政策的認同度。來弱化目標群體同政府間的博弈，強化政府同目標群體之間不合理政策的博弈，減少兩者之間合理的和不必要的博弈行為，以達到抵制公共政策失靈產生的目的。

（三）避免違規博弈：強化執行人員的行政倫理建設。政府作為維護公共利益的全權代表，追求公民的集體利益是理所應當毋庸置疑的；作為政府執行主體的行政人員，除集體利益外還存在著個人利益，由此便會產生集體利益和個人利益博弈。要使公共政策的效果充分發揮，那么在政策執行過程中，執行者就要力避對個人利益的過度和不合理的追求。樹立正確的利益觀念，追尋社會的集體利益，而不是一味地追求個人利益，從而避免違規博弈。首先，完善制約和監督政府執行人員的法律法規。執行者作為政府組織的成員，理應為人民的集體利益謀福利，把它作為行動的方向，但是私利促使的個人利益與公眾的集體利益產生了博弈。因此，必須用制度的牢籠來約束違法權力的濫用，來避免由此產生的違規博弈；其次，建立選用人才的科學機制，逐步優化政府執行人員的隊伍建設。加強對領導者的道德教育，提升整體人員的素質，激勵其合作博弈，進而提高其為人民追求利益的動機。

（四）激發正義博弈：利用輿論宣傳工具對博弈行為監督。在現代社會，新聞輿論因素是影響政策有效實行的重要因子，被譽為是我們身邊存在的“第四種權力”。因此，輿論在公共政策的制定和實行過程中，可以對政府即將推出或者是已經推出的公共政策加以宣傳和解讀，會影響目標群體的思維方向，所以扮演著非常重要的角色。新聞媒體、互聯網、微信微博公眾平臺等作為輿論宣傳的主要媒介，必須加強對博弈行為進行監督和制約，報道那些不利于人民的政策，從而引起公眾的關注，進而形成強大的輿論壓力。如此以來便會引起公共政策制定者的關注，那么政府就繼而會調整政策來消除此類政策的危害。而且，在媒體與公眾輿論的監督和制約下，各利益主體如政府和民眾之間能在公平正義的博弈環境中展開博弈，能夠促進公共政策的有效制定，對博弈的行為起到有效地制約和監督的目的，從而規避公共政策失靈問題。

四、結語

總的來說，公共政策在經濟和社會發展中的作用越來越重要，而如何避免公共政策失靈和提升公共政策的有效性就顯得更為重要。通過對參與公共政策的主體進行博弈分析，探析出公共政策失靈的原因，采取針對性的矯正策略，避免公共政策失靈所帶來的無效損失。從而平衡各主體之間的矛盾，實現各利益主體的利益最大化，保證公共政策的順利實施。

作者:屈金超 單位:黑龍江大學

主要參考文獻：

［1］（日）藥師寺泰藏.張丹譯.公共政策：政治過程［M］.經濟日報出版社，1991.2.

［2］（美）詹姆斯.E.安德森.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社，1990.

［3］湯敏軒.公共政策失靈：政策分析的一個新領域［J］.中國行政管理，2004.12.

［4］胡凱，楊雄輝.公共政策失靈及其矯正對策［J］.云夢學刊，2010.5.

［5］米恩廣.博弈視角下對公共政策執行失靈的思考［J］.大理學院學報，2012.1.

［6］張金馬.公共政策分析［M］.北京：人民出版社，2004.No.7s2016《合作經濟與科技》公共/財稅