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提要：新公共管理理念要求限制政府越位，民生稅收理念關注矯正政府缺位。瓦格納定律歷來被解釋為財政支出規模與經濟增長呈正比關系。除了財政支出規模外，財政規模的另一對稱外延乃是財政收入規模。將稅收收入納入瓦格納定律的經典模型進行實證檢驗，有利于反思中國稅制改革問題及尋求未來調整的方向。本文使用中國1994-2015年的統計數據，依托瓦格納定律的經典數學模型進行檢驗。結果顯示，中國稅收各指標中僅有營業稅、消費稅、個人所得稅與房產稅4個稅種不具有瓦格納特性。進一步分析，具體問題涉及兩大方面：一是中國稅收規模增長出現了剛性趨勢，二是中國稅收結構出現了價值偏差。在新公共管理與民生稅收二維視角下，我國新一輪結構性減稅需要改革完善具體稅種制度，有機整合稅種，發揮其各自優勢。

關鍵詞：新公共管理　;民生稅收;　稅收收入　;瓦格納定律　;實證

一、問題的提出

市場和政府的關系是公共經濟與公共管理等相關領域永恒的主題。黨的十八大以來，該命題在國家治理理念下依托財稅機制被科學重申，“更加尊重市場規律、更好發揮政府作用、建立健全現代財稅制度”等一系列改革要求，反映了執政理念和執政水平的不斷優化。具體到稅收領域，依托瓦格納定律模型對近年來樣本國家及中國稅收收入變化趨勢進行實證分析，對進一步科學厘定政府和市場關系及深化財稅體制改革具有深遠意義。瓦格納定律由德國財政學家瓦格納在1882年提出，歷來被解釋為財政支出規模與經濟增長呈正比關系。新公共管理理念源自國際經驗，從合理限定政府邊界的視角對政府與市場關系進行重構，重在矯正政府越位。民生稅收理念則立足于中國國情，以保障和改善民生為重點，從政府責任出發對政府與市場關系進行反思，重在矯正政府缺位。從新公共管理理念出發，實證分析我國不同稅種稅收收入是否具有瓦格納特性，并從實踐中總結稅收結構變遷規律，同時結合中國國情所強調的民生稅收的價值追求，對中國稅制結構提出針對性優化建議，這是對十八大理念的有機結合與緊密呼應。瓦格納定律數學模型是本研究的路徑依托。瓦格納定律的核心觀點概括如下：隨著經濟不斷發展以及人均所得不斷提高，社會需求也在不斷增多；為了滿足社會日益增長的需求，公共部門的活動也會不斷增多，進而要求財政規模不斷增大。事實上該觀點成立必須要有一個假定前提，即不斷增多的社會需求只能由公共部門來滿足。這一前提否定了社會需求還存在其他滿足方式這一客觀事實。而濫觴于19世紀70年代末并迅速席卷全球的新公共管理運動，用事實證明了市場機制也能夠有效滿足某些社會需求。面對這樣的事實，瓦格納定律對于當前財政管理實踐的指導明顯暴露出力不從心的局限。而除了財政支出規模外，財政規模的另一對稱外延乃是財政收入規模。立足于新公共管理運動背景，將財政收入指標納入瓦格納定律的經典模型進行印證，結果是否能夠與支出視角的實證結論相吻合，成為本研究的邏輯起點和目標指向。最重要的是，通過對新公共管理運動以來世界各國不同稅種稅收收入的瓦格納特性分析，不僅在實踐上有利于從國際視野的高度為中國結構性減稅提供外部經驗支持，而且在破除“瓦格納定律”迷信的基礎上探討中國稅收結構優化，有利于豐富與深化中國特色的公共財政理論。

二、中國稅收收入的瓦格納特性檢驗

立足于中國國情，對照新公共管理運動價值取向，我國的結構性減稅改革事實上與新公共管理運動“小政府”的價值理念高度吻合，按照新公共管理的價值邏輯，可以推知財政收入規模變化趨勢應該呈收斂或平穩態勢，但實際情況正好相反，中國近年來的財政收入增速以超越GDP增速的狀態持續上漲，引發了廣泛的社會關注。在這種宏觀背景下，對中國稅收收入進行瓦格納檢驗，有利于反思中國稅制改革問題及尋求未來調整的方向。本文將新公共管理運動與中國實踐相結合，使用中國1994-2015年的統計數據，依托瓦格納定律的經典數學模型依次進行ADF檢驗、協整檢驗和Granger因果檢驗，檢驗的具體計算過程均通過專業軟件Eviews6.0完成。需要特別指出的是，瓦格納定律有六個數學表達式（詳見表1），但都是以財政支出指標為自變量，本研究以稅收收入指標替代財政收入指標，第二個數學表達式沒有對應指標，需要剔除，因此稅收收入的瓦格納數學表達式只有五個。就選用數據的起止時間而言，之所以選擇1994年作為起點，是因為中國財政體制在該年正式施行了分稅制，經濟上的民主和分權在制度層面得以實現，而瓦格納定律的內在假定條件之一即民主體制；除此之外，這一階段還是中國開始關注并效仿西方新公共管理改革的時期，以1994年為起點亦與新公共管理背景相吻合。選用的所有數據均來自相應年份的《中國財政年鑒》，并換算為以1994年為基期的真實值。指標說明如表2。為節省篇幅，以下正文僅列出對指標總稅收T的實證檢驗結果①。根據研究方法的基本要求，首先對指標LGDP、指標LT、指標LAT、指標LRT以及指標LAGDP各自數據進行ADF檢驗（相關結果詳見表3）。表3結果顯示，在5%顯著性水平下，稅收T各指標的對數與GDP的對數不能同階平穩，不可直接進行回歸，否則得出的結果將不可靠。下一步須對其一階差分序列進行ADF檢驗。如表4顯示，所有變量均為一階單整序列[I(1)]。同階單整序列滿足了協整分析的前提條件。運用Engle-Granger兩步法進行協整檢驗。結果如表5。表5數據顯示，協整分析的殘差序列平穩，證明相關被解釋變量與GDP指標之間具有長期協整關系。依托瓦格納定律五個數學表達式，對中國總稅收與GDP這兩個變量進行Granger因果檢驗（詳見表6）。考慮4期滯后，相伴概率P值小于0.1即可認為拒絕兩個指標不具有特定方向因果關系的原假設。根據表6數據，被檢驗的五個表達式在不同滯后期內由GDP至T方向的單向因果關系都成立，其經濟含義即中國稅收總收入在規模的趨勢變化上隨著經濟社會的發展在增大，中國總稅收規模具有瓦格納特性。由表7可看出，中國稅收各指標中，僅有4個不具有瓦格納特性，分別是營業稅（T2）、消費稅（T3）、個人所得稅（T5）與房產稅（T7）。除此之外，其他所有稅種都具有瓦格納特性。

三、新公共管理及民生稅收視角下中國結構性減稅的深化

（一）中國結構性減稅存在的問題。由上文實證分析可以看出，在新公共管理運動背景下，中國分稅種指標絕大多數呈現出了不應該出現的瓦格納特性。進一步進行規范分析，具體問題涉及兩大方面：一是中國稅收規模增長出現了剛性趨勢，二是中國稅收結構出現了價值偏差。從稅收規模角度來看，1994年稅制改革后到2007年，稅收總量保持了10余年的高增長（圖1）。在此時期，稅收增長保持了18.4%的高速度，超出相應時期GDP增速。究其原因，除了經濟發展和征管技術優化之外，稅制體系中存在的重復課稅也是重要原因。就流轉稅而言，2009年之前的生產型增值稅制度，由于對設備的重復征稅導致法定稅基遠遠大于理論增值額，加之營改增前增值稅與營業稅并行導致的增值稅抵扣鏈條中斷，造成流轉稅的重復征稅；同時，2016年5月1日之前增值稅與營業稅長期并存的局面，不僅由于營業稅自身制度缺陷導致重復征稅，還因導致增值稅抵扣鏈條中斷加劇了重復征稅的程度。就所得稅而言，對投資產生的資本利得存在企業所得稅和個人所得稅的雙重課稅。多方面原因共同作用，導致稅收增速超過GDP增速。圖1還顯示，2008年到2016年，中國稅收增長明顯呈現為先降后升再降的波浪型。2008年，稅收增長速度為18.9%，2009年迅速跌至9.8%形成谷底，2010年則又迅速回升至23%的水平，2011年保持平穩，2012-2016年則持續下降。究其原因，2008年由于國際金融危機影響，中國經濟增長進入下行通道；與此同時，為了應對金融危機，中國推出結構性減稅政策。兩方面原因共同作用，導致稅收增速在2009年出現驟跌。隨著積極財政政策的推行，中國的經濟增長獲得有效推動，加之稅收征管的強化，使得稅收增速又于2010年回升并于次年保持了基本穩定。2012-2016年稅收增速出現下降，其制度原因是結構性減稅尤其是營改增大力推進，導致減稅效應明顯。從稅收結構角度來看，中國雖然在新公共管理運動中強調科學厘定政府與市場的邊界，大力提倡市場作用的有效發揮，但由于稅制改革過于關注對經濟增長的刺激，而相對忽略了對民生、公平等的踐行，導致稅收結構出現價值偏差。主要問題表現為：一方面，稅制改革的公平性有待進一步加強。新公共管理運動典型國家的稅制改革證明，對于公平的追求應作為稅制優化的基本原則，各國實踐也證明了改革的效果。而我國稅制改革更多是從刺激經濟的角度出發，偏重于效率。另一方面，具體稅種的調節作用發揮不夠理想，比較突出的有消費稅征稅范圍過窄、企業所得稅稅收優惠政策雜亂、個人所得稅收入分配調節效應較弱、房產稅調節能力薄弱等問題。另外，現行分稅制下營改增后地方稅體系缺失問題也非常突出。綜上所述，中國結構性減稅進入深水區，如何使其更有效促進財稅體制作為國家治理基石的核心作用，須進一步加強相關研究與思考。（二）中國深化結構性減稅的政策建議。針對以上問題，綜合考慮新公共管理運動及民生稅收的要求，將國際稅收改革經驗與中國現實情況有機結合，中國深化結構性減稅可從以下三大方面進行努力：第一，優化增值稅制度。營改增作為最大的結構性減稅，實現了稅制完善效應、減稅減負效應、經濟優化效應和改革促發效應。截至目前，營改增全面推開一年有余，實踐中尚存在制度優化的余地。另外增值稅制度原生的缺陷可能在一定程度上抵消改革效率，為了避免這種后果，應對增值稅制度優化進行深入思考。第二，優化所得稅制度。新公共管理的價值理念要求政府盡可能少干預市場，反應在稅收制度上，企業所得稅制度應注意向“寬稅基、低稅率、少優惠”方向轉變，盡可能減少稅收制度對企業運營直接誘導，保證稅制的中性。民生價值理念對個人所得稅制度影響直接，應盡快落實個人所得稅由“分類”向“綜合”模式過渡，以高效發揮個稅的收入分配調節功能。第三，其他稅種優化。新公共管理理念要求政府科學適度地發揮應有職能，落實到政府不同層級上，中央和地方的關系優化是其應有之意，將之與稅收制度優化結合，地方稅體系的優化是其著力點。另外，民生稅收的價值理念涵蓋對資源環境的關注，環境保護稅、消費稅、資源稅等相關稅種之間的配合優化，也應成為當前重點。

綜上所述，在新公共管理與民生稅收二維視角下，我國新一輪結構性減稅可以通過具體稅種的制度完善，有機整合不同稅種的不同優勢，使稅制結構進一步完善，調節作用更加有效。

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作者:郝曉薇宋伊晨 柳華平 夏銘澤 單位:1.西南財經大學財政稅務學院 2.四川省成都市國家稅務局 3.國家稅務總局