導(dǎo)語：公共政策制定困境及破解路徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著國家公共利益格局的多元化發(fā)展與轉(zhuǎn)變以及網(wǎng)絡(luò)媒體的快速發(fā)展與普及，中國公共政策的發(fā)展也迎來了新的發(fā)展契機。通過對公共政策與協(xié)商民主之間內(nèi)在聯(lián)系的分析、對協(xié)商民主視域下阻礙公共政策有效制定的諸因素的透析、對協(xié)商民主理論的發(fā)展對國家公共政策的制定帶來的積極啟示的挖掘來考察公共政策在協(xié)商民主視角的新時代化發(fā)展，這既為協(xié)商民主的理論研究提供新的研究方向，也為國家公共政策指明新的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；公共政策；困境；破解

在黨的上，強調(diào)要充分發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的重要作用，并指出：“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。”[1]可以說自黨的十八大以來，以為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體十分重視中國特色社會主義協(xié)商民主理論的豐富和發(fā)展。隨著新時代的到來，從實踐和理論上將中國特色社會主義協(xié)商民主的重視程度和發(fā)展力度推向另一個高度。本文通過對協(xié)商民主視域下協(xié)商民主的公共政策制定的相關(guān)研究，挖掘出兩者之間的關(guān)系，促進協(xié)商民主在公共政策中的充分運用，這對于進一步豐富和發(fā)展中國公共政策具有十分重要的理論意義和指導(dǎo)意義。

一、公共政策與協(xié)商民主的內(nèi)在聯(lián)系

中國特色社會主義協(xié)商民主本身就是一種決策機制，它的豐富和發(fā)展離不開國家公共政策的引領(lǐng)和推動，而公共政策的發(fā)展同樣也離不開中國特色社會主義協(xié)商民主理論的協(xié)同促進[2]。要準確地了解公共政策與中國特色社會主義協(xié)商民主之間的內(nèi)在關(guān)系，就要清楚地了解公共政策和協(xié)商民主的含義和特征理論原理。（一）公共政策與協(xié)商民主理論的基本闡釋。1.公共政策和協(xié)商民主的基本內(nèi)涵闡釋。公共政策是國家發(fā)展不可或缺的一項政策，從表面上來說，公共政策是制定政策的主體為了解決“公共”客體所遇到的系列問題而制定的政策。但從本質(zhì)上來說公共政策是指公共權(quán)力機關(guān)在政治過程中為了解涉及到社會公共利益所產(chǎn)生的問題、所要達成的既定目標以及所要實現(xiàn)的公共利益而選擇和制定的政策，它“反映的是社會利益關(guān)系”，是“公共政策主體對公共資源的權(quán)威性分配”[3]。在西方的理論研究中公共政策是與政府存在著一定的關(guān)聯(lián)的。西方學者托馬斯•戴伊表示“公共政策就是政府選擇做哪些事情而不做哪些事情”，因此在西方學術(shù)界的公共政策能夠“調(diào)節(jié)社會行為、組織官僚機構(gòu)、分配利益、征稅，或者同時完成這些任務(wù)。”[4]在中國的語境中，公共政策的含義是一個較為寬泛的定義，雖可依據(jù)不同的條件和具體情況劃分為不同的種類，但基本上涉及到一定的地域甚至是全國范圍內(nèi)的公共利益。中國特色社會主義協(xié)商民主的充分實踐有助于最大程度達成利益共識。因為民主是人類永恒的追求，它的實質(zhì)是實現(xiàn)和保障最廣大人民的根本利益。作為一種治理形式的協(xié)商民主興起于20世紀80年代的西方[5]。“協(xié)商民主（Deliberativedemocracy）”一詞首次以學術(shù)性意義出現(xiàn)在美國的大學政治學教授約瑟夫•畢塞特（JosephM.Bessette）的著作中。在黨的十八大報告中首次提出健全社會主義協(xié)商民主制度，確認了“協(xié)商民主”概念。在黨的報告中明確指出協(xié)商民主“是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”。在全國政協(xié)十三屆一次大會上，首次指出“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。”中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作是中國共產(chǎn)黨和各派以及無黨派人士之間的合作，這正是我國黨際協(xié)商民主的表現(xiàn)，這種新型政黨制度也是我國黨際協(xié)商民主制度的體現(xiàn)。2.公共政策和協(xié)商民主的基本特征。公共政策的制定和實施的落腳點歸根到底是人們的公共利益，因而公共政策強調(diào)的是政策的公共性和廣泛性，所要解決的主要是涉及到人民群眾公共生活及公共利益的問題。公共性是公共政策的主要特征之一，這個特征也要求政府、非政府組織和人民群眾要直面公共問題并給予正面的回應(yīng)和解決，公共問題的解決不是一蹴而就的，在解決問題的過程中需要各方面的協(xié)商，因此，要確保公共政策的正確價值取向，就要進一步加強中國特色社會主義協(xié)商民主的實踐運用和理論發(fā)展。在2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，并指出國家正在加強各方面的協(xié)商、拓展協(xié)商渠道以適應(yīng)新形勢對協(xié)商民主的客觀要求，進而促進公共政策的公共性、公正性和公開性的發(fā)展。而民主的發(fā)展是一個持續(xù)性和創(chuàng)造性的過程，它的包容性、公開性以及責任性特點[6]，使得協(xié)商民主的內(nèi)涵更加的豐富，也為公共政策的制定提供新的視角和理論支撐。（二）公共政策與協(xié)商民主的內(nèi)在聯(lián)系。作為決策機制的協(xié)商民主可以被看做為一種民主制度，也可以將其歸結(jié)為一種決策方式或是決策形式。中國特色社會主義的本質(zhì)是人民當家作主，中國共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，我國社會主義民主政治的內(nèi)在要求是確保國家的公共政策具有公共性，而公共性是公共政策的主要特征。鄧小平同志曾表明黨的一切政策皆要以人民群眾是否贊同、是否答應(yīng)、是否滿意為標準，這也是對公共政策最為純質(zhì)的表達。黨在治國理政方面是十分重視公共政策中的民主思想，并強調(diào)黨要將“科學決策、民主決策、依法決策”的理念貫徹到公共政策的制定過程中。特別是在第十八屆三中全會上更是進一步提出“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”[7]。從這些思想中可以發(fā)現(xiàn)公共政策與協(xié)商民主之間是存在著千絲萬縷的內(nèi)在聯(lián)系。作為中國特色社會主義民主獨有優(yōu)勢的協(xié)商民主連接了公共政策制定與民眾訴求滿足，為解決賦權(quán)制度下人民參與公共政策的制定搭建了溝通平臺。公共政策和協(xié)商民主之間本不存在直接聯(lián)系的，但是在現(xiàn)實中，民眾參與公共決策所持有的權(quán)力和民眾本身分離開來，也使得公共政策的公共性可能因為這個原因而受到一定程度上的損害。正如米勒認為的“當一種民主體制的決策是通過公開討論，每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點做出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的”[8]。通過這種理性的偏好聚合代替利益聚合，使得公共利益更加的公開、民主、合法以及平等。作為一種新興民主理論和超前的決策方式、治理模式的協(xié)商民主的核心價值與公共政策間也存在內(nèi)在的價值契合[9]，因而協(xié)商民主為公共政策的權(quán)威性制定提供理論上的支撐與指導(dǎo)。

二、協(xié)商民主視域下公共政策制定的困境

正是因為公共政策與協(xié)商民主間存在千絲萬縷的內(nèi)在關(guān)系，所以在協(xié)商民主視域下，我國公共政策制定的內(nèi)容也隨著時代的變化而不斷變化和豐富。隨著新時代的到來，國家的政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，這對國家公共政策的制定也提出了更高要求。在這種新的發(fā)展要求下，仍然會因為個別因素的存在使得國家公共政策的制定遭遇困境，受到阻礙。（一）“搭便車”與“沉默”引發(fā)無效公共政。策制定雖然隨著改革開放的深入和國家科學技術(shù)的快速發(fā)展，使得更多的人接受教育，開拓眼界，使得他們更加理性的看待世事。但不可否認的是，當今社會仍然存在著受到很少教育甚至未曾受過教育的人，像這類群體看待事情可能更為感性和沖動，就更不用說他們的知識水平、政治素養(yǎng)以及政治能力有多好了。在這種背景下，就更容易出現(xiàn)盲目的“從眾”行為以及“搭便車”、“沉默”等現(xiàn)象，在一定程度上會阻滯公共政策的順利制定。參加公共政策的制定是需要付出一定的成本的，但對于一些有“搭便車”心理的人而言，不需要付出成本也能坐享其成，而對于一些“沉默”心理的人而言，不需要進言獻策也能享受同等利益，這就會導(dǎo)致其他付出成本或是絞盡腦汁進言獻策參與公共政策制定的人產(chǎn)生不平衡心理，進而影響甚至阻礙協(xié)商民主的協(xié)商進程，使得協(xié)商民主邊緣化，加速公共政策的價值和有效性的流失。這也在一定程度上降低了公共政策的有效性制定，影響公共政策的穩(wěn)定性和長遠性發(fā)展。（二）多元主體的共同協(xié)商引發(fā)公共政策的低效率制定。不論是哪個協(xié)商主體都希望所制定的政策是有利于自己發(fā)展的，因此，在協(xié)商過程中，一些有參與公共治理經(jīng)驗的協(xié)商主體就顯示出自身的優(yōu)勢，容易出現(xiàn)精英化現(xiàn)象，使得公共政策的制度處于強勢協(xié)商主體的控制之下，這對于公共政策的制定會是一個非常大的挑戰(zhàn)[10]。因為在現(xiàn)實的政治生活中，由于多元協(xié)商主體的年齡結(jié)構(gòu)、感知認知、文化程度、政治素養(yǎng)、參與協(xié)商能力以及地域分布等是不同的[11]，若是將他們集中到公共政策的制定而進行廣泛的協(xié)商將會是一種勞民傷財之舉，所消耗的人力、物力和財力都是巨大的，這不僅會增加時間成本和經(jīng)濟成本，還會降低公共政策的制定效率。可見，不論是受到強勢協(xié)商主體或是派系協(xié)商主體的控制還是多元協(xié)商主體進行協(xié)商所帶來的低效率都會導(dǎo)致公共決策的非理性、偏向性和低效率性的制定。（三）網(wǎng)絡(luò)媒體的濫用引發(fā)公共政策的偏向性制定。網(wǎng)絡(luò)的低門檻使得網(wǎng)絡(luò)媒體中出現(xiàn)很多形形色色低政治素養(yǎng)的網(wǎng)民，部分網(wǎng)民由于非理性的看待國家的公共政策問題而對相關(guān)決策議論紛紛。正所謂三人成虎，這些議論政策的聲音也會逐漸地演變成影響公共政策制定的輿論，部分不好的輿論有可能會阻滯公共政策的制定，甚至會使公共政策的制定出現(xiàn)偏向性現(xiàn)象[12]。盡管國家在“十二五”規(guī)劃期間緊抓新媒體的視角對干部提出了管理上的要求，但是在公共政策的制定層面以及網(wǎng)絡(luò)媒體參與到公共政策的制定仍然缺少法律的硬性規(guī)定。中國特色社會主義協(xié)商民主具有民主性和非強制性的特點，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和監(jiān)督機制不健全以及網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管力度的欠缺，就會給那些試圖利用網(wǎng)絡(luò)媒體的便捷促使公共政策的制定導(dǎo)向產(chǎn)生偏差，在降低協(xié)商效率的同時也使得公共政策的制定效率更為低下。（四）協(xié)商民主中的形式主義的存在引發(fā)公共政策的形式化制定。由于公共政策的制定在協(xié)商主體中存在“機會的不平等”“資源的不平等”以及“資源和能力的不平等”，使得公共政策的制定更具有形式性。首先，“機會的不平等”使得一些不知協(xié)商時間、方式和內(nèi)容的普通民眾沒有參與協(xié)商的機會和能力，更別說是參與公共政策的制定了。因為協(xié)商的具體事項都是由政府和官員說了算的，這就無法確保公共政策的制定公平。其次，由于地方政府和官員掌控著大量的信息，而普通的民眾也因為對信息的一知半解，使其在協(xié)商過程中處于被動地位，這種“資源的不平等”使得基層協(xié)商民主更具有形式主義的色彩。最后，在貧窮落后的地方，由于網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播不及時，又或者是當?shù)厝嗣袢罕娛芪幕逃剿蓿瑹o法準確獲知相關(guān)的協(xié)商信息和公共政策的制定消息，這使得他們被動地接受一些公共政策和協(xié)商，而他們自己也因表達意愿能力的不足，很難使自己的政策利益得到實現(xiàn)[13]。可見，不論是人大協(xié)商，還是基層協(xié)商，或多或少都存在形式主義的傾向，這就使得公共政策的制定更具形式化。（五）不透明的協(xié)商民主引發(fā)公共政策的非公共性制定。在各方面協(xié)商中，很多群眾表示對于參與方式，協(xié)商過程以及協(xié)商效益等都無法確定，相關(guān)的信息也未能得到公開處理。盡管說現(xiàn)在的科學技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛，網(wǎng)絡(luò)平臺上關(guān)于政策的討論聲也此起彼伏的，但正是因為這樣，難免會出現(xiàn)非理性傳播消息的網(wǎng)民、水軍等，這樣讓真正想要接受消息的人陷入非理性消息的漩渦，若是關(guān)于協(xié)商的相關(guān)消息不能得到及時，準確的傳播，那么這些人也極有可能成為人云亦云的一員。此外對于那些網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達的偏遠地區(qū)，由于文化水平受限，這就使得當時居民很難接及時、準確的接收到協(xié)商民主和公共政策的信息，即使收到消息，也可能無法甄別信息的真假。再者說，政府信息的公開度和透明度不夠一般取決于政府機制的不完善，這在一定程度上也會導(dǎo)致信息的反饋不及時、不全面，從而阻礙公共政策的順利制定，這也使公共政策的制定在“民意代表上、程序公開上、內(nèi)容公平上和利益公共上都缺乏一定的支撐”[14]，亦使得公共政策的制定缺少公共性[15]。

三、發(fā)展和完善協(xié)商民主，科學制定公共政策

盡管說公共政策在高效順利制定的過程中存在諸多的阻礙因素，但協(xié)商民主理論的注入，不僅為國內(nèi)外學者提供研究公共政策的新視角，也對公共政策的豐富和發(fā)展有一定的啟示意義。（一）提高公民的政治素養(yǎng)和參與協(xié)商的能力。盡管國家極力的加強人民群眾的各方面教育，也對民眾的教育這一塊做出了巨大的貢獻，但是仍然會存在一些公民文化素質(zhì)低，政治素養(yǎng)不足等現(xiàn)象[16]。事實上，政治素養(yǎng)的培養(yǎng)不僅需要個人的自律修身，還需要知識的教育、參與公共政策制定的知識水平的提升和政治能力的提高。因此，首先，我們在教育公民文化知識的基礎(chǔ)上，從整體上提高公民的協(xié)商意識，讓人民群眾有意識地主動地參與到國家公共政策所制定的協(xié)商民主中來[17]，如此，不僅會提高公民的政治素養(yǎng)、擴大協(xié)商主體的影響力，還會提高公共政策的整體制定水平[18]。其次，要加強公民參與公共政策和協(xié)商民主的使命感和責任感的培育，促使協(xié)商民主的廣泛發(fā)展，促進公共政策制定結(jié)果的高效率、高水平化。最后，還要及時準確地提供公共政策的訊息和資源，一方面提高公民參與政策制定與協(xié)商的能力，實現(xiàn)自己的利益述求。另一方面促使公民更有動力地參與到公共政策所制定的協(xié)商民主中來，及時反饋信息，為公共政策的制定帶來積極影響，促進公共政策的有效制定[19]。（二）構(gòu)建多元協(xié)商主體高效率參與決策的平臺。為避免在公共政策制定過程中出現(xiàn)精英化現(xiàn)象，使公共政策的制定處于強勢協(xié)商主體的控制之下，那么就要積極的構(gòu)建多元協(xié)商主體高效率參與決策的平臺。首先，要豐富和完善協(xié)商民主的形式，拓展協(xié)商渠道，促使協(xié)商信息更加公開透明化，使民眾及時準確的獲知協(xié)商信息，進而提高協(xié)商的效率。其次，要確保協(xié)商主體參與協(xié)商的民主權(quán)、參與權(quán)和話語權(quán)，要重視輿論導(dǎo)向，不能因為放開了話語權(quán)而出現(xiàn)非理性輿論，引起不良影響。最后，要建立規(guī)范化的網(wǎng)絡(luò)平臺，保證該平臺在公民參與公共政策的制定和協(xié)商民主中發(fā)揮它的積極作用，進而避免協(xié)商和政策制定的過場化和形式化。在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上，表示：“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際。”[20]從而促使公共政策更加符合公共利益的需求，實現(xiàn)對社會價值的合理分配，實現(xiàn)公共政策的公共性、民主性以及有效性。（三）完善網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)管機制和法律法規(guī)。隨著協(xié)商民主理念的廣泛拓展和實踐運行，要在現(xiàn)實社會中要避免非理性網(wǎng)絡(luò)輿論的泛濫，就要在協(xié)商民主的視角下通過制定強制性的法律法規(guī)來約束網(wǎng)絡(luò)媒體的運行，拓展各方面的協(xié)商。首先，各級政府要制定相關(guān)的法律法規(guī)以及懲罰規(guī)定，使民眾在網(wǎng)絡(luò)媒體平臺中參與公共政策的制定有法可依，確保民眾及時準確地通過網(wǎng)絡(luò)媒體平臺接受到協(xié)商和公共政策制定的信息，保證民眾公共利益的有效實現(xiàn)。其次，要加強網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)管機制，阻止一些非理性的網(wǎng)民、水軍在網(wǎng)絡(luò)媒體平臺中亂議國家的政策制定，隨意虛假信息，從而凈化網(wǎng)絡(luò)媒體平臺，使公民的公共利益的實現(xiàn)得到切實的保障。最后，對于那些違反網(wǎng)絡(luò)媒體規(guī)范的個人或是團體要進行嚴懲，防止網(wǎng)絡(luò)媒體平臺被一些別有用心之人或是不法分子利用，給協(xié)商民主視域下的公共政策的制定帶來不利影響。（四）積極構(gòu)建信息資源共享平臺。在公共政策制定過程中，“機會的不平等”、“資源的不平等”以及“資源和能力的不平等”都會降低協(xié)商效率，影響協(xié)商民主視角下的制定公共政策的公共性、公平性和民主性。因此就非常有必要構(gòu)建信息資源共享平臺。如此，一方面，各級政府和官員可以在此平臺上更新關(guān)于協(xié)商民主以及公共政策的信息，相關(guān)的政治學習資源以供民眾學習和研究。另一方面，在此平臺上，民眾可以及時有效的接受到最新的信息和資源，了解時事動態(tài)，加強自身學習和反饋信息的能力，不斷在共享信息資源中開闊眼界、提高政治素養(yǎng)、增強參與公共政策制定過程中的協(xié)商和協(xié)商民主下的公共政策制定的能力，確保公共利益的表達和實現(xiàn)。（五）建立健全監(jiān)督機制。沒有規(guī)矩不成方圓。同樣，沒有監(jiān)督就不知事態(tài)的發(fā)展狀況。因此要建立健全監(jiān)督機制，增強協(xié)商各方面信息的透明化，確保公共政策的制定更加符合實際需求，更具公共性、民主性等特點。一方面，政黨、人大、政協(xié)和基層民眾等應(yīng)互相監(jiān)督，形成整體性的監(jiān)督圈。同時將監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)的問題進行及時準確的反饋，及時解決問題，提高整體的辦事效率，促成良好評估制度和績效制度的形成，進而提高各級政府機關(guān)對公共政策中的民意表述和協(xié)商民主的規(guī)范性重視程度。另一方面，提高民眾參與公共政策制定的積極性，在監(jiān)督機制下互相監(jiān)督，反饋現(xiàn)實中存在的共識性公共問題，在進行各方協(xié)商后提出具有建設(shè)性的建議，進而提高公共政策制定的整體水平，實現(xiàn)公共利益訴求。

四、結(jié)語

通過以上的分析，可以發(fā)現(xiàn)國家的公共政策與中國特色社會主義協(xié)商民主之間存在著密切聯(lián)系。盡管說公共政策的制定在協(xié)商民主視域下仍然存在著諸多阻礙因素，但中國特色社會主義協(xié)商民主本身就是協(xié)商主體在特定的協(xié)商場所通過協(xié)商形式作用于協(xié)商客體，從而解決實際問題，維護國家穩(wěn)定和諧的決策機制。因此作為政策形式的協(xié)商民主理論的注入為公共政策的制定提供新的研究思路和發(fā)展前景，這對于解決現(xiàn)實中存在的公共問題具有重大的現(xiàn)實意義。

作者:劉蓉 單位:揚州大學