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[論文關鍵詞]管理幅度;政策執行

[論文摘要]我國目前公共管理幅度失當、比例失調是影響政策有效執行的重要因素。針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題,應該調整管理幅度,減少管理層次,提高政策執行效率。具體措施包括縮省并縣,省縣直管,市制創新。鄉鎮自治等內容。

一、我國公共管理幅度的現狀

按照行政管理學的有關理論,管理幅度是指組織直接控制的人員和機構的數量。一般來說,管理幅度越大,則管理的層次減少,但管理的難度加大:管理幅度越小,則管理的層次增加,但管理的效率降低。在我國現行行政區劃體制中,存在一個奇怪的現象:一方面,管理幅度大小失當,很不合理;另一方面管理的層次普遍過多,效率低下。我們先來考察一下我國行政區劃的層次,我國除四個直轄市和海南省外,其他省區的管理層次一般設有省(區)一市(州)一縣一鄉鎮四個層次,有的在縣鄉之間設區公所,更多的則是在鄉村之間設片區,變成了五個層次。我國現在的行政管理層次是秦代以來最多的。與國外相比,世界上大多數國家的地方行政區劃實行二級制或三級制,很少四級制,中國是四級制的行政區劃、五級制的行政管理層次。管理層次多,中間環節就多,需要協調的關系就多,管理成本就高,工作效率就低,甚至導致官僚主義、互相扯皮、互相推諉等腐敗作風。

我們再來看看我國的管理幅度,總的來說,我國各類政區之間規模大小過于懸殊,同級政區的大小甚至相差幾十倍。就人口而言,大省近億,小省不足300萬;大縣(縣級市、市轄區)過百萬甚至200萬,小縣不足1萬。就面積而言,相差更為懸殊,有3萬多平方公里的省,還有近20萬平方公里的縣。同時,市的建制也比較混亂,有縣級市、地級市、計劃單列市、省會城市、較大市等。政區規模的大小是由于各種原因形成的,但過大過小都不利于國家的行政管理、經濟建設和社會穩定,特別是省級政區過大還會對國家的長治久安產生潛在的消極影響。美國國土面積同我國差不多,但其州一級幅度達51個,其他國家比例更高,法國99個,日本47個,西班牙50個,一些小國也達到20多個。我國省一級建制少而面積大的管理模式,容易導致政策執行的“一刀切”,政策難有針對性和靈活性。管理的幅度過大,使得政策執行難以因地制宜;同時,管理的層次過多,又使得政策執行的信息容易失真。因為對政策執行而言,管理層次越多,則政策執行所需要的中介環節越多,不同層次的政治區域利益發生沖突的概率就越高,政策執行所經受的利益過濾次數就越多,執行過程所積累的政策規避能量就越大,從而政策規避發生的頻率、幅度和強度就越高。由此可見,我國目前的公共管理幅度失當、比例失調是影響政策有效執行的重要因素。

二、公共管理幅度失當對政策執行的影響

從管理幅度和層次的角度來看,我國政策執行面臨兩個比較大的“瓶頸”,一是如何將政策執行效果從低效提升至更高的層次,二是如何使政策在全國范圍內得到真正的落實。前者可以說是政策執行高層次的拓展,后者則是政策執行在平面空間的擴張。在現代化的類型中,中國屬于后發型現代化國家,各級政府扮演著非常重要的角色。在一個社會經濟條件并不理想的國度里,要實現現代化的諸多目標,困難是可以想見的。我國政府實現管理目標常常采取的一個應對辦法便是自上而下的政治動員。政治動員作為一種方法可運用于不同的目的,就政策執行而言,它可以與行政結合在一起,形成一種動員型的政策過程。從理論上看,一個完整的動員型政策過程是由兩個不同的環節構成的。第一個環節是調查、選點、搞試驗、樹樣板,從個案中總結“一般經驗”,并使之上升到理論和政策的高度;第二個環節則是運用行政(或法律)手段將這一政策推向全國,并通過一定的機制來保障這一過程的順利進行。在不同時期,政策執行的保障機制是歷史地變化的。在改革開放之前,是意識形態和領袖的人格特征發揮了非常重要的作用。20世紀80年代以來,隨著放權型改革的推進和意識形態的日漸淡化,政策執行的保障機制也發生了相應的變化,從農村中發展出來的“承包制”方式被應用于政府的行政過程,這就是上下級之間通過簽定責任書(承包合同),將行政管理目標層層分解與落實的“政治承包制”。

顯然,在這種工作方式中,政策執行第二個環節的難度要大于第一個環節。特別是當不同地區之間的差異變大時,政策執行的效力便開始下降,各種各樣的問題就開始浮出水面。事實上,這種差異性早為人們所認識,并體現于相應的政策語匯中。傳統政策術語中的“因地制宜”便是對這種差異的承認。但是,如何處理統一的政策和具體的地區差異這兩者之間的關系并沒有任何法律的依據,因此它一直是我們政策執行中的一個基本難題。

一般來說,政策執行的第一件事便是政策試驗,從點上突破,總結關于這方面的執行經驗,通過成功案例的示范作用,從而在更大的范圍內進行推廣,并將試驗的政策轉變為正式的政策。在執行試驗過程中,為了確保成功,政策執行者對試點的選擇不是隨意的,通常選擇有投入價值的對象,并且可以相對集中力量,投入必要的人力、物力和財力。在這個意義上,示范點是精心培育出來的。然而,當基于試驗點的一系列政策執行被推廣到其他地域空間時,我們有可能遇到完全不同的環境和情況。不同的地域空間之間存在的巨大差異使政策執行的第一環節和第二環節開始脫節,政策執行的統一性與現實情況的千差萬別成為一個普遍的問題。地方差異的存在表明,在一個地方經由自下而上的方式發展出來的東西,一旦上升為某種普遍性的行為準則,對于其他地方來說就可能意味著某種自上而下的東西(對于許多非試驗點來說,試驗點的終點恰恰成了它們的起點)。兩者之間的落差究竟有多大,取決于眾多的因素,諸如不同地區的經濟發展水平、教育程度、地方文化傳統、民風習俗、老百姓的素質、對外開放的程度乃至地方財政的狀況等等。有一點是肯定的,隨著市場經濟的發展,我國的地區差異性正在拉大。西方研究中國的學者甚至發明了一個新詞,在英文“中國”后面加了一個“s”,變成復數“Chinas”,意思是中國內部的差異太大,你不能只到過某一個地方就大談中國應該如何如何。人們會反問,你談的是中國的哪一個部分?因此,我國客觀上存在的地區差異為政策規避提供了現實的可能。一方面,如果政策執行者機械照搬政策,可能會在某些地區導致政策不適,影響政策目標的實現;另一方面,如果這些地區的政策執行者變通執行,又可能會導致政策執行走樣、變形,政策目標一樣不能實現,因為政策到底如何變通,什么時候應該變通,變通的效果如何,并沒有一套科學的測量和評價標準。

公共管理幅度的失當使得政策執行的難度更加突顯出來。一些適合某些地方的政策,卻不一定完全適合另外一些地方。因此,有些政策表面上在一些地方得到了全面“貫徹”,但事實上,在很多地方它被“架空”了,或者成為一種形式化的東西。這正是目前我國發生的一種相當普遍的現象。管理幅度的大小差異還意味著許多東西,對于我們的分析來說,最為重要的乃是利益結構的不同。應該承認,在許多地方,一些干部或出于自身利益考慮,或出于某種習慣,或出于某種顧慮,他們把有些政策看作是一種“不得不”執行的東西。但同時他們也將這些政策視為一種負擔,甚至是對既有利益結構的某種威脅。他們并不是真心實意地執行政策,而是將這項工作視為不得不走的過場。記得筆者在黨校講基層民主的時候,一位縣委書記就給我舉出了基層民主許多不好之處,諸如他們那里很多地方農民的素質還沒有那么高,一些地方的村民選舉使家族勢力興起了,黑社會出現了,一些地方選任的村干部不聽話,工作量加大,行政任務難以完成等等。一句話,民主進程超前了,不符合他們那里的實際情況等等。在這種情況下,處于相對弱勢地位的老百姓也很可能對政策執行不太關心,或無可奈何。對于這類現象事實上我們并不陌生。從政治學的角度來看,它表明了一個基本事實:任何涉及利益調整的政策和法律,其執行過程同樣是一個政治過程。政策可以在最高層制作,但是最終需要各個區域和層次的地方政府來執行。可以這樣預測,在一個相當長的時期內,就全國范圍而言,管理幅度和層次的合理化將是緩慢的,許多地方還會出現各種政策執行偏差和問題,會存在大量的地方管理型政策執行。要改變這種格局,就必須解決各管理區域的利益協調和平衡問題,適當調整管理幅度和層次,這是管理幅度合理化的本質要求。

三、合理調整公共管理幅度的若干思路

針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題,從經濟社會發展趨勢和政策執行的要求出發,我國現行行政區劃體制改革的基本思路應該是調整管理幅度,減少管理層次,提高政策執行效率。具體措施應該包括縮省并縣,省縣直管,市制創新,鄉鎮自治等內容。

(一)取消市縣分等,實行省(區)管縣

要取消市與市之間的行政級差,不再將直轄市以外的市分為地級市和縣級市,使市與市之間同級,市與縣之間同級,都劃歸省(區)統一管理。這樣,雖然市縣之間的功能和特點不同,但都是省(區)直接分塊管理的行政區劃,都是處于省(區)之下的第二級行政建制,行政級別相同。這樣,雖然省、自治區、直轄市設置的目的和性質不同,但它們都是國家分塊管理的行政區域,同為地方行政建制的最高層次;雖然市轄區和鄉(鎮)之間的目的和性質不同,但它們均是處于市縣之下的地方第三級行政建制,而且是基層行政建制。同級行政建制中的每一行政單位,不論大小一律平等,它們之間不存在誰管誰的問題,都統一由所屬的上一級行政單位管轄。實行市、縣同級,是實現市不再管縣,省(區)直接管縣(市)的關鍵,它可以使政策的傳遞和落實真正一竿子到底,有利于省(區)及時了解政策執行情況,提高政策執行效率。當前,在市縣經濟均較發達、市縣離心力強的區域,如蘇錫常地區、珠江三角洲、環渤海經濟圈等,市管縣體制已經嚴重束縛了區域經濟發展,阻滯了城市規劃和管理,因此,可通過逐步取消市管縣體制,建立新的城縣聯盟或城縣合作體制,以有效協調城鄉利益矛盾,真正煥發全新管理體制的活力。

(二)適當擴大省級區劃數目

實行省管縣后,雖然減少了管理層次,但會加大省級政府的管理幅度,加重省級政府的工作負擔。因此,省管縣應該與重新調整省級行政區劃相結合。借鑒國外經驗,考慮到我國實際,省級行政區劃應大體在50個左右比較合適。尤其是考慮到西藏、新疆等邊疆政區,民族問題較多,與目前政區過大和過分一體化不無關系,因此,可根據民族風俗、地理位置、經濟水平、安定狀況等標準,將它們適度分成若干個省級政區,以有效加強領導,維護國家統一和社會穩定。又如山東,歷史上就分為齊文化圈和魯文化圈,即現在的膠東半島和西部內陸,兩地經濟發展水平、文化習俗等相差較大,再加上山東省的龐大人口規模,因此可以考慮分開。江蘇被長江分為蘇南和蘇北,兩地經濟社會發展水平差距很大,也同樣可以考慮分開。其他的人口大省、地區大省(區)等也可以適當調整。這樣一來,不僅可以有效進行行政管理,而且各地政策執行的針對性和有效性都會大大增強。

(三)弱化市轄區建制

從強化市的整體性管理和減少管理層次出發,要對市一級的政府職能機構和市轄區進行改革。首先,應主要按區域管轄的需要在市區內各地方設置市政府職能部門的分支機構,而且不同分支機構的管轄區域有所不同,可以是一個市轄區有兩個或兩個以上的分局,也可以是兩個市轄區設一個分局。如,公安部門按治安的任務量分片設公安分局;稅務部門按稅收的任務量分片設稅務分局;交通部門按交通的任務量分片設交通分局;園林部門則可只設市區和風景區兩類分局,或市區設一個分支機構,市郊的每個大的風景區設一個分支機構。而只有民政、衛生和市政等部門以市轄區為管轄范圍,按市轄區政府組成部門的形式設立。這既有利于進一步淡化市的塊塊管理方式,變以塊塊為主和條條為輔的管理模式為以條條為主、塊塊為輔的管理模式,也有利于市政府根據城市的發展和需要,從整體上對所管理的事務進行及時的調整與管理。其次,適當縮小市轄區的管轄幅度,增加市轄區的數量,使一個市的轄區由目前一般不足10個增至30個以上。取消目前市轄區下面的街道辦事處,變市轄區兩級管理為一級管理,并適當擴大市民自治組織——居民委員會的規模,充分發揮城市居民的自治作用。適當縮小市轄郊區的范圍,變鄉(鎮)歸市轄區管轄為市直接管轄。這樣有利于簡化政策執行的管理層次,從而實現市的兩級政府和兩級管理的統一。

(四)合理調整鄉一級管理幅度

從多年來的經驗看,基層行政區劃調整變更的風險較小、成本較低,行政區劃改革創新試點可從這個層次著手,如撤并鄉鎮、撤銷街道辦事處等。但從長遠的發展要求出發,對縣(縣級市)和市轄區以下的行政建制,不能只停留在調整規模大小、數量多少上,而是要探索根本性的體制創新思路。比如建立鄉鎮自治體制,雖然這是若干年后的目標,但要最終實現這個目標就需要研究探索向這個目標過渡的具體辦法和途徑。目前有輿論認為,可以把鄉鎮建制變為縣政府的派出機構。在取消農業稅后,鄉鎮的硬性工作任務大大減少,鄉鎮由一級政權組織變成派出機構,既可以減少機構,減少開支,減輕農民負擔,又有利于最終實現鄉鎮自治、簡化政策執行。但推行這種體制時要吸取過去鄉鎮體制反復調整的教訓,首先必須搞試點,在試點取得成功經驗的基礎上再推開,不能一哄而起。而且對鄉鎮還要分類指導,一些規模較大、有發展潛力的區域性中心鎮、重點鎮應向小城市的體制過渡,否則不利于農村二三產業和城鎮化的發展。在農村基層行政區劃體制創新的同時,城市基層行政區劃體制也要進行改革創新,而且城市基層行政區劃體制創新比農村更為迫切可行。總的來說,交通通訊條件越發達,政府管理工作越宏觀,行政管理的層次就可以減少,管理的幅度則可以擴大。20世紀90年代以來,我國交通通訊條件和管理手段有了飛躍性的發展,很多省區形成了以省城為中心的數小時省域公路交通圈、以縣城為中心的數小時縣域公路交通圈。就政府職能而言,隨著市場經濟體制的逐步完善,政府宏觀管理職能不斷加強,而微觀管理職能則不斷減弱,諸如行政審批之類的工作越來越少,這就為減少行政管理層次,擴大行政管理幅度創造了有利條件。由于行政區劃調整變更對一個省、一個市、一個縣的政治經濟體制和利益關系影響極大,牽涉面很廣,大的調整影響幾百萬人、上千萬人的利益,小的調整影響幾萬人、幾十萬人的利益,加之公共管理幅度和層次的合理化是一個長期的過程,因此各省區要因地制宜,分類指導,特別是在減少管理層次上不能搞一刀切,而要從本省區實際情況出發逐步推進二級制或三級制。各省區都應該積極研究探索具體的行政區劃問題、市縣規模調整問題、設市數量和布局問題、鄉鎮如何向自治目標過渡問題等等。為防止出現反復調整,每一項區劃改革都要瞻前顧后、總體考慮、慎之又慎,重大問題更應該進行專題科學論證和合理有序地推進。