導(dǎo)語：構(gòu)建優(yōu)化制度應(yīng)對(duì)突發(fā)事件一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：作為為人民服務(wù)的政府，建立和完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)處理機(jī)制，是政府的職能，也是服務(wù)型政府的重大責(zé)任。文章立足于建立和完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)管理機(jī)制，從政府應(yīng)當(dāng)樹立對(duì)突發(fā)事件的心理準(zhǔn)備出發(fā)，系統(tǒng)論述政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)管理機(jī)制及官員問責(zé)制，以資我國服務(wù)型政府的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：完善；應(yīng)對(duì)；突發(fā)事件；危機(jī)管理機(jī)制

人類社會(huì)在發(fā)展過程中，始終存在著各種突發(fā)事件，引發(fā)各種危機(jī)。如最近發(fā)生的印度洋海嘯事件，就給南亞各國人民帶來巨大的災(zāi)難，給各國政府提出了挑戰(zhàn)。作為為人民服務(wù)的政府，必須建立和完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)處理機(jī)制，未雨綢繆，防患于未然，把災(zāi)害和損失降低到最低限度。突發(fā)事件往往是偶然的，但政府的應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)該是常態(tài)的，這是政府的職能，也是服務(wù)型政府的重大責(zé)任。

一、政府對(duì)突發(fā)事件必須有心理準(zhǔn)備

進(jìn)入21世紀(jì)，全球化趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)，國際局勢(shì)不斷變化，霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治依然存在，世界經(jīng)濟(jì)政治新秩序尚未建立，恐怖主義泛濫，東西方文化相互激蕩，世界并不安寧。我國正處于改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。由于人類社會(huì)對(duì)自然的過度開發(fā)，以致各種災(zāi)害、突發(fā)事件頻頻發(fā)生，并且有規(guī)模不斷擴(kuò)大，表現(xiàn)形式日趨激烈趨勢(shì)。所有的這些問題，都對(duì)政府的行政管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

突發(fā)事件形形色色，有政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的、自然的。從近年我國發(fā)生的一些重大突發(fā)事件來看，大體有如下幾個(gè)方面：

1．自然災(zāi)害。如地震、海嘯、洪水、泥石流、風(fēng)暴、大霧、雷電等。

2．責(zé)任事故。交通事故、礦山事故、火災(zāi)等生產(chǎn)中的各種安全事故。如2003年重慶“12·23”天然氣井噴事件，死亡243人，傷500多人，造成五萬人被迫轉(zhuǎn)移。2004年，吉林市“2·15”中百商廈火災(zāi)事件，死亡40人。2004年浙江海寧市特大火災(zāi)，死亡40人。2004年2月5日，北京市密云縣春節(jié)燈會(huì)，發(fā)生人員踩踏事故，造成37人死亡，大批群眾受傷。

3．群體性突發(fā)事件。農(nóng)民因負(fù)擔(dān)過重集體上訪；城市因體制改革、房屋拆遷引發(fā)群體事件，圍堵政府機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)浮⒆枞煌ā⒓瘯?huì)游行等。

4．公共衛(wèi)生突發(fā)事件。去年春天肆虐我國的非典型肺炎、禽流感和其他公共衛(wèi)生事件。

5．民族沖突。民族矛盾、民族風(fēng)俗習(xí)慣引發(fā)的沖突。

6．宗教和邪教的活動(dòng)。如“”邪教組織圍攻中南海，制造天安門廣場(chǎng)自焚事件等。

7．經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中違規(guī)產(chǎn)生的事件。如因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、非法集資、亂占耕地而發(fā)生的沖突等。

造成這些突發(fā)事件的原因是多方面的，主要有：

（1）自然現(xiàn)象。如地震、海嘯、雷電、臺(tái)風(fēng)、洪水，當(dāng)然，其中也有一部分是人和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展沒有處理好，對(duì)自然環(huán)境保護(hù)不夠甚至過度開發(fā)造成的。如洪水，有些就是森林、草原等植被遭到破壞所帶來的惡果。

（2）國際環(huán)境的影響。經(jīng)濟(jì)全球化、世界經(jīng)濟(jì)衰退、霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，使國際關(guān)系失衡，恐怖主義與民族、宗教斗爭(zhēng)激烈，突發(fā)事件在一些國家的發(fā)生頻率、數(shù)量、烈度、危害性和影響面均呈上升趨勢(shì)。在全球化時(shí)代，國際上任何一個(gè)重大事件都可能波及我國。如1997－1998年的亞洲金融風(fēng)波，2001年的“9·11”事件，都對(duì)我國產(chǎn)生了影響，引發(fā)了國內(nèi)一些突發(fā)事件。

（3）我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)變革進(jìn)一步深化，各種矛盾匯集在一起，容易暴露管理中的漏洞。如“三農(nóng)”問題、城市職工下崗問題、金融風(fēng)險(xiǎn)問題、土地征用中的糾紛問題以及國有企業(yè)改革和社會(huì)保障方面存在的問題等，都容易引發(fā)群體性突發(fā)事件。有專家認(rèn)為，接下來的30年是我國突發(fā)事件的頻發(fā)期。根據(jù)世界各國發(fā)展的規(guī)律，國家和地區(qū)人均GDP處于500-3000美元的發(fā)展階段，往往是人口、資源、環(huán)境、效率、公平等社會(huì)矛盾的瓶頸約束最嚴(yán)重的時(shí)期，也往往是“經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會(huì)容易失序、心理容易失衡、社會(huì)倫理需要調(diào)整重建”的時(shí)期。而這一時(shí)期能否保持穩(wěn)定，直接關(guān)系到我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。

（4）職能處于轉(zhuǎn)變過程中。經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而政府的施政觀念、機(jī)構(gòu)職能、管理方式、行政效率都不能適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。因此，極易出現(xiàn)管理的薄弱環(huán)節(jié)，甚至出現(xiàn)“管理真空”。突發(fā)事件往往就在這些情況下發(fā)生。

出現(xiàn)突發(fā)事件，往往會(huì)給群眾、國家和社會(huì)造成損失，影響社會(huì)的安定，處理不好會(huì)給黨和政府的威信帶來損害。各級(jí)政府必須以對(duì)人民、對(duì)國家高度負(fù)責(zé)的精神，認(rèn)真應(yīng)對(duì)和處理這些突發(fā)事件，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

二、建立和完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)管理機(jī)制

建立和完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)管理機(jī)制，最大限度地避免突發(fā)事件給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)和社會(huì)基本秩序造成危害，是黨和政府的重要職責(zé)。為此，就要做到：

1、制定相關(guān)的法律、法規(guī)要抓緊制定相關(guān)的法律、法規(guī)，賦予政府及有關(guān)部門在處理危機(jī)事件中的職權(quán)和職責(zé)，健全危機(jī)管理的法治環(huán)境，確定依法處理突發(fā)事件的法治原則。

世界各國政府，特別是一些發(fā)達(dá)國家的政府都運(yùn)用法律手段來處理突發(fā)危機(jī)事件。目前我國處理突發(fā)事件的法律法規(guī)還比較分散，從立法角度看，我國先后制定了應(yīng)對(duì)社會(huì)動(dòng)亂的《戒嚴(yán)法》，規(guī)范政府信訪工作的《信訪條例》，應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的《防震法》、《防洪法》、《消防法》等，非典期間我國又出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)信息體系建設(shè)規(guī)劃》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)規(guī)劃》等。但是這些法律法規(guī)本身具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，有的還帶有濃厚的部門色彩，加之管理體制上的部門化，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的統(tǒng)一的法律體系尚未建立起來。當(dāng)務(wù)之急就是要加強(qiáng)政府危機(jī)管理的法律建設(shè)，進(jìn)一步修改和完善已有的法律法規(guī)，盡快制定一部能協(xié)調(diào)目前已有法律、法規(guī)的程序法。

2、建立有效的應(yīng)急管理機(jī)制

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。各級(jí)政府都應(yīng)該從建設(shè)服務(wù)型政府的高度，根據(jù)本地的實(shí)際情況，建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警防范機(jī)制，未雨綢繆，進(jìn)行常態(tài)管理，預(yù)防為主。一旦發(fā)生突發(fā)事件，政府可以緊急應(yīng)對(duì)，以減輕突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的影響。

一是建立預(yù)案。早作準(zhǔn)備，在突發(fā)事件發(fā)生前制定應(yīng)對(duì)方案，而不是等到事件發(fā)生了再去緊急研究制定方案，這是應(yīng)急管理的起點(diǎn)。平時(shí)制定的預(yù)案可分為幾種類型，分別標(biāo)明其使用范圍和利弊得失，以便在突發(fā)事件發(fā)生后能在第一時(shí)間做出選擇，迅速應(yīng)對(duì)。各級(jí)政府部門都要有應(yīng)急管理預(yù)案，并且要和各有關(guān)部門的預(yù)案相銜接，形成一個(gè)完整、系統(tǒng)應(yīng)急方案。非典過后，深圳市政府制定了《處理緊急事件工作總預(yù)案》，全市各個(gè)部門又根據(jù)這個(gè)預(yù)案制定出各個(gè)分預(yù)案。這些預(yù)案體現(xiàn)了在處理突發(fā)事件中對(duì)各方面資源的優(yōu)化配置、合理組合、集中管理、統(tǒng)一指揮，以取得投入少、見效快、收效大的整體管理效能。

二是組建機(jī)構(gòu)。組建專門的機(jī)構(gòu)是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵。組織化程度的高低決定資源整合的能力，最終決定處置突發(fā)事件的效果。所以，建立專司處理突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)，是提高政府控制和解決突發(fā)事件能力的組織保證。2003年春天，在一些地區(qū)非典肆虐時(shí)，國務(wù)院果斷決定建立以國務(wù)院副總理吳儀為總指揮、國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏為副總指揮，由三十多個(gè)中央國家機(jī)關(guān)部門的一百六十多位同志組成的全國防治非典型肺炎指揮部，各地區(qū)也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，及時(shí)果斷地指揮全國的非典斗爭(zhēng)，取得了重大勝利。如何建立機(jī)構(gòu)，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，可建立專門機(jī)構(gòu)，如從國務(wù)院到長江、黃河流域的主要省份，都有常設(shè)的防汛指揮部；也可以在一些現(xiàn)有相關(guān)職能部門中設(shè)立，以免增加人員編制，但必須有權(quán)威，一旦突發(fā)事件發(fā)生，能及時(shí)起到組織指揮的作用。

三是開展培訓(xùn)。有針對(duì)性地開展培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的危機(jī)管理意識(shí)和心理承受能力。培訓(xùn)形式可以靈活多樣，授課、看有關(guān)錄相、實(shí)地考察、演習(xí)等，但必須講究實(shí)效。

四是新聞報(bào)道。突發(fā)事件因其“突發(fā)性”，影響大，容易為世人所關(guān)注，所以輿論導(dǎo)向十分重要。在全球化時(shí)代，信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)，媒體的觸角無處不在，對(duì)突發(fā)事件采取封鎖保密幾乎不可能，因此，如果不管突發(fā)事件的性質(zhì)，一味地進(jìn)行封鎖，往往會(huì)出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果——“當(dāng)真理還在穿鞋，謠言卻已走遍天涯”。2003年三、四月間，我國有關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志對(duì)非典采取封鎖的辦法，結(jié)果適得其反。這個(gè)教訓(xùn)是很深刻的。要充分發(fā)揮政府的輿論導(dǎo)向作用，對(duì)突發(fā)事件要在第一時(shí)間及時(shí)報(bào)道，真實(shí)權(quán)威的信息，講明真相，防止“小道消息”多于“大道消息”、“外電”多于自己媒體公布的信息的現(xiàn)象，避免謠言占領(lǐng)社會(huì)輿論陣地，發(fā)揮媒體在突發(fā)事件中的積極作用，穩(wěn)定社會(huì)情緒，使輿論向有利于突發(fā)事件解決的方向發(fā)展。

五是以人為本，靠前指揮、果斷決策。突發(fā)事件應(yīng)急管理，要堅(jiān)持以人為本、果斷決策，這就要把握好幾個(gè)關(guān)鍵問題：其一，政府主要領(lǐng)導(dǎo)人要靠前指揮，這是制勝的一個(gè)法寶。國務(wù)院總理在抗非典最緊急的關(guān)頭親臨醫(yī)院、學(xué)校等重點(diǎn)地區(qū)，親自指揮，給各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)樹立了榜樣，堅(jiān)定了信心；其二，要迅速通過各種有效途徑搜集信息，盡可能掌握比較充分、準(zhǔn)確、及時(shí)的第一手信息；其三，果斷決策，不要等待信息完整全面后再?zèng)Q策，而要在有限信息的條件下，根據(jù)預(yù)案果斷決策，避免“過度分析”帶來的優(yōu)柔寡斷，延誤時(shí)機(jī)；其四，立足于尋求現(xiàn)實(shí)的和有限的目標(biāo)，善于求同存異，確定切實(shí)可行的目標(biāo)，不要希望找到萬全之策；其五，行為上要克制，不可感情用事，要為當(dāng)事的雙方著想，而不能只站在政府這一方考慮問題；其六，要有在非原則問題上妥協(xié)的勇氣和策略；其七，要隨時(shí)同各方面溝通；其八，避免用“零和對(duì)策”的觀點(diǎn)處理問題，非此即彼，你死我活，而要爭(zhēng)取“雙贏”或“不輸不贏”的結(jié)局，以減少整個(gè)社會(huì)的損失為最高目標(biāo)，丟棄小團(tuán)體利益。

三、建立官員“問責(zé)制”，建設(shè)服務(wù)型政府

2003年春天，由于當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部和北京市的領(lǐng)導(dǎo)抗擊“非典”不力，到四月中下旬，疫情蔓延到全國26個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。“非典”疫情不僅對(duì)人民群眾的身體健康和生命安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，也給我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)重沖擊，造成全國一片恐慌。面對(duì)突如其來的“非典”疫情，黨中央和國務(wù)院采取果斷措施，成立了以國務(wù)院副總理吳儀為總指揮的全國防治非典型性肺炎指揮部，迅速制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。全國各地政府采取各種卓有成效的措施，迅速奪取了抗擊“非典”斗爭(zhēng)的重大勝利，并且對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的衛(wèi)生部原部長張文康、北京市原市長孟學(xué)農(nóng)追究責(zé)任，張文康、孟學(xué)農(nóng)引咎辭職。這件事在國內(nèi)外獲得好評(píng)，從此“問責(zé)制”在我國政界迅速推開，成為建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)重大措施。

1、責(zé)任政府必須實(shí)行“問責(zé)制”

在全球化時(shí)代，政府是服務(wù)型政府，也是責(zé)任政府。正如總理說的“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”。各級(jí)政府官員都有大小不等的權(quán)力，這些權(quán)力是用來為人民服務(wù)的。權(quán)力是一種責(zé)任，如果對(duì)人民不盡心盡力，不切實(shí)負(fù)起責(zé)任，出了事故，特別是人命關(guān)天的事故，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)予以追究，實(shí)行“問責(zé)”。但是在過去很長一個(gè)時(shí)期，政府官員并沒有真正樹立“以民為本”的思想，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府官員的評(píng)價(jià)也多是偏重看政績(jī)、看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、看社會(huì)面貌變化。這樣，就使一部分干部只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)，想得最多的是自己的“烏紗帽”，缺少公民意識(shí)和法制意識(shí)。認(rèn)為只要不犯“路線錯(cuò)誤”，不貪污受賄，不違法亂紀(jì)，就會(huì)保住自己的官位，有了政績(jī)還可以晉升。個(gè)別品質(zhì)不好的甚至只迎合上級(jí)“一把手”，認(rèn)為只要把“一把手”哄好了，就可以升官，以致出現(xiàn)了許多怪現(xiàn)象。

2003年春天出現(xiàn)的“非典”這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件，促使黨中央、國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人民健康和大眾安全的關(guān)注首次超過了對(duì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注。、等國家領(lǐng)導(dǎo)人深入基層，深入群眾，關(guān)心群眾的生產(chǎn)生活和身體健康，到醫(yī)院看望“非典”患者和醫(yī)務(wù)人員。這種“親民”形象，在國內(nèi)外獲得了一致的好評(píng)。而對(duì)于因責(zé)任問題出現(xiàn)的種種事故，實(shí)施“問責(zé)制”，進(jìn)行嚴(yán)肅處理。從2003年6月抗擊“非典”以后，先后受到停職、撤職、降職、警告處分的干部達(dá)120多人，其中有原衛(wèi)生部長、原北京市市長、原中國石油天然氣集團(tuán)公司總經(jīng)理這樣一些正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。此事被一些媒體稱為“問責(zé)風(fēng)暴”。

2003年至2004年問責(zé)一覽表

姓名職務(wù)事件問責(zé)處理

張文康衛(wèi)生部部長、黨組織書記2003年SARS疫情引咎辭職

孟學(xué)農(nóng)北京市市長、市委副書記2003年SARS疫情引咎辭職

馬富才中國石油天然氣集團(tuán)公司

總經(jīng)理兼黨委書記2003年中石油四川開縣“12·33”井噴特大事故，死亡243人，受災(zāi)群眾達(dá)6萬人引咎辭職

周余武湖南省嘉禾縣委書記2003-2004年濫用行政權(quán)力非法拆遷案引咎辭職

張文北京市密云縣縣長、縣委副書記2004年2月5日密云燈會(huì)踩踏事故，死37人引咎辭職

剛占表吉林省吉林市市長、市委副書記2004年吉林市中百商廈“2·15”火災(zāi)案，死亡54人引咎辭職

張仁貴浙江省海寧市市長、市委副書記2004年海寧市特大火災(zāi)案，死亡40人引咎辭職

周毅生安徽省阜陽市副市長2004年阜陽劣質(zhì)奶粉毒害嬰兒事件，死亡12人引咎辭職

（資料來源：南方周末（第1版），2004-7-8）

2、“問責(zé)制”要法制化、制度化

服務(wù)型政府，是對(duì)人民高度負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)當(dāng)視人民為父母，確保一方平安。社會(huì)上發(fā)生重大事故，給國家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失，作為責(zé)任政府的負(fù)責(zé)人，不管責(zé)任者以往有什么積極的工作表現(xiàn)，也不管過去為人民做了多少好事，只要在其任期內(nèi)，在其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)管轄范圍內(nèi)發(fā)生重大事故，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重后果，就沒有推諉的余地，一律要追究責(zé)任，做出“問責(zé)”，這是一個(gè)責(zé)任政府應(yīng)有的必然行為，是堅(jiān)持以人為本的要求，是政治文明的表現(xiàn)，也是法制國家的一種通行做法。這樣做，對(duì)各級(jí)政府官員無疑具有強(qiáng)烈的警示作用；這樣做，才能真正體現(xiàn)政府是服務(wù)型政府。

“問責(zé)制”的推行，在國際國內(nèi)贏得了好評(píng)，獲得了人民的信任和支持，這是一個(gè)很好的開端。但目前推行的“問責(zé)制”，主要是由黨中央、國務(wù)院的權(quán)威推動(dòng)，被動(dòng)的成分比較多。要堅(jiān)持和完善“問責(zé)制”，就要使各級(jí)政府官員對(duì)“問責(zé)”形成共識(shí)，真正認(rèn)識(shí)到權(quán)力就是責(zé)任，責(zé)任重于泰山，而且必須將“問責(zé)制”制度化、法制化。國際上，一些法制國家把高官問責(zé)分解為行政責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任三個(gè)方面，法律制度非常完備。官員引咎辭職不應(yīng)僅僅鎖定在人命關(guān)天的重大傷害事故上，對(duì)決策失誤、用人失察、濫用職權(quán)等都應(yīng)該列入引咎辭職的范圍，并且制度化、法制化。德國央行行長恩斯特·韋爾特，因免費(fèi)住酒店引起公眾較大反響而引咎辭職，可見他們對(duì)政府官員的監(jiān)督管理已達(dá)到一個(gè)比較高的水平。我國政府也應(yīng)該吸收世界先進(jìn)的政治文化，借鑒法治國家的成功經(jīng)驗(yàn)，做出細(xì)化的、可操作的制度規(guī)定，切實(shí)做到依法行政。這樣，才能真正建立和完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)管理機(jī)制。

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3．中國行政管理學(xué)會(huì)課題組：中國轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件對(duì)策研究，學(xué)苑出版社，2003.