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摘要：公共政策在基層執行阻滯的現象屢見不鮮，給社會經濟的發展和政府公信力造成了明顯的負面影響。公共政策執行績效提高與基層公務員薪酬制度密切相關，不但直接影響公務員工作的積極性和公務員隊伍的穩定性，而且關系到公共行政管理的效率和公正性。直接影響基層公務員的工作情況。如何提高公共政策在此方面的執行力度，對于優良的公務員隊伍建設，社會經濟效率和社會公平的提高，起著至關重要的作用。

關鍵詞：基層公務員；薪酬；公共政策執行阻滯；路徑

1當前薪酬視域下基層公務員政策執行存在的問題

基層公務員處在國家改革和建設的第一線，是政府的執行主體，也是政府政策的詮釋者。在《中華人民共和國公務員法》出臺后，我國基層政府的公務員管理有了一個統一的原則和標準，使得公務員的薪酬管理有法可依。隨著社會主義市場經濟的快速發展和改革開放的深入，國民的綜合素質普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態勢，這就給各級領導及公務員的執政能力及管理水平提出新的更高要求。當前，基層公務員在執行政策方面，存在執行缺損、歪曲執行、政策執行替代、政策執行附加等方面問題。

(1)政策執行缺損。一項政策是一個有機的整體，必須完整的執行才能達到預期的政策效果。但一些政策執行主體往往將政策為我所用，只執行符合自己利益的部分。基層公務員工作環境相對較差，特別是鄉鎮基層公務員薪酬更少，工作內容多、更繁雜，有些地方的基層公務員在執行政策時，會通過尋租方式來獲得經濟報酬或直接通過收取錢財方式來中飽私囊。只選擇那些對自身有利的政策內容執行，對自己利益受損的政策內容則有選擇性的不傳達、不執行。這種選擇性執行，使完整的政策在執行過程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以有效的發揮，政策目標的實現也必然大打折扣。

(2)政策執行曲解。基層公務員在傳達和執行上級或中央政策時對政策精神或部分內容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的語言，借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋。在政策制定上，一些地方照搬照套，結合實際制定有特色的政策措施不夠；有的地方制定的政策缺乏連貫性等。在政策理解上，有的對政策掌握不夠全面、系統，甚至片面地理解政策。有的基層公務員還利用自己自由裁量權以權謀私，從而嚴重損害公共政策的嚴肅性和權威性。

(3)政策執行替代。隨著社會主義市場經濟的快速發展和改革開放的深入，國民的綜合素質普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態勢。當下，基層公務員面臨職務低、晉升空間小、工資待遇低等方面的問題。在面對升遷無望、待遇水平不滿意的情況，工作積極性普遍不高，也放松了對事業上的進取。為了平衡事業升遷無望的心理和提高原有物質生活水平，有些基層行政機關及其公務員面對執行的政策對自己不利時，就利用其自由裁量權制定與上級政策表面一致，而實際上卻違背上級政策的實施方案，替換上級的政策，從而導致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(4)政策執行附加。公務員基本工資實行全國統一標準，由中央財政支付，至于津貼、補貼和獎金，完全看各地各部門的財政收入。從縱向看，中央、國家機關的公務員所受監管更多，所享待遇并非想象的那樣好。從橫向看，黨的機關、人大機關一般低于其他機關。基層行政機關及其公務員為了自身或地方、部門的利益，在執行中央或上級政策的過程中加進一些原政策所沒有的內容，從而使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求。其附加的政策的主要是基層行政機關及其公務員在原政策的基礎上自行設置土政策，打著結合地方實際的旗號另搞一套，彌補薪酬待遇水平不高，從而導致政策變形。

2薪酬視域下基層公務員政策執行阻滯原因分析

由于基層公務人員的地位及背景的特殊性，在基層政府同一部門內的公務員往往有不同的文化背景和經歷，也就對薪酬制度有不同的認可度。因此，基層公務員在政策執行過程中難免會造成偏差，造成政策執行阻滯，主要表現在以下幾方面：

(1)政策制定一以貫之。由于一些難以預料的因素的影響，使得某些政策在付諸實施前就有先天性缺陷。表現為有些政策缺乏科學性、不完整性和不配套性。這樣就無法建立起政策的權威性和可信度，因而也就很難使人遵從。這一方面給政策執行帶來了困難，另一方面也為執行者尋找對策、鉆空子提供了可乘之機。由于公務員收入分配不規范，助長了一些權力部門公權尋租行為。基層公共部門濫用其手中的公共權力，危害公共管理和行政效率，為腐敗的產生提供了可能。所以基層公務員會憑借所擁有的自由裁量權肆意橫行，為一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同時損害公民利益，這些都影響政策的執行。

(2)監管機制缺乏力度。基層政府在進行薪酬管理工作時對公務員進行“按勞取酬”的管理，必須注重滿足公務員的公平感。其濫用權力而獲得的隱性收入必然會影響國家的收入分配制度，導致分配秩序的紊亂。同時，在我國公務員薪酬政策的設計制定過程中，公務員既是這一政策設計的主體，也是這一政策的受體，因此，在目前這種缺乏有效監管的形勢下，此種薪酬制定方式很難保證薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科學性和社會公信力。并且，這種情況一旦形成，很難通過合法的渠道有效的消除這種不公平，使得基層公務員在執行政策時不當使用自由裁量權導致政策變形、走樣的情況時有發生。

(3)基層公務員素質較低。由于基層公務員政治素質、文化素質和業務素質偏低，不能正確理解政策，導致政策偏離。我國執行政策的基層公務員學歷偏低，大專以下學歷的公務員還占有相當的比例，“特別是在中西部地區，由于人員不足，同時受財政等方面的制約，還聘用一些未經專業訓練的或學歷低下的臨時工或合同工來協助執行政策”。同時一些基層行政機關的領導也缺乏對政策實質的準確理解能力，知識水平偏低，業務執行能力不強，不能結合本地區、本部門、以及具體事務的實際在把握政策實質的基礎上靈活處理，這就不可避免地會導致其行使行政權力的不當，而使政策目標發生偏離。

3薪酬視域下公共政策基層執行阻滯的解決路徑

基層公務人員在政策執行中的失控導致政策失敗，將會造成整個社會政治生活等各個領域的無序和混亂。科學合理的公務員薪酬是吸收和穩定公共部門人才，建立高效、廉潔的公務員隊伍的重要保證。因此，針對現存的問題，我們有必要在分析政策執行阻滯原因的基礎上，進一步探尋解決問題的具體對策，從而保證公共政策的順利實施。

(1)建立有效的監督機制，設計合理的薪酬體系。首先，要建立政策監管的嚴密機制，在制度上保證執行的力度與效度。目前，我國正處在新舊體制轉軌階段，關于公共政策的法律法規還很不健全。這就要求基層公務員必須在法律和政策允許的范圍內行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權。其次，可以將基層公務員的薪酬管理與崗位管理、績效管理相結合，形成科學合理的薪酬體系，以激勵每個公務員。固然，當公務員的薪酬太低，生活困難時，存在著較多的腐敗傾向，但這并不能成為腐敗的直接原因。不管在何種國家，何種社會，公務員隊伍中都存在腐敗問題，若能夠采取有效的管理約束，就能使腐敗控制在最低程度，不至于嚴重危害社會。

(2)平衡各方利益關系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治體系之間、各政策執行機關之間的利益整合。從這個角度來說，只有當公務員感覺自己在與同行業從事相同工作的人的比較中處于優勢地位時，才會有極強的“公平感”，進而對自己的薪酬水平很滿意，從而對組織產生認同感，也才能努力工作。其次，在一個單位內，由于大生產產生的分工和協作，使公務員很難有一個判斷個人成效和對單位的貢獻的標準，其身邊同事的情況，尤其是薪酬水平就成為其進行比較的對象，其公平與否會極大地影響公務員的積極性和凝聚力。要逐步提高公務員正規渠道的薪酬水平。同時逐步壓縮、歸并那些細碎、煩瑣的具體標準，適當拉開薪酬檔次，合理體現薪酬中崗位、年功、業績等不同要素。通過這種整合，從而避免因利益沖突而導致的公共政策規避。

(3)提高綜合素質，改善崗位待遇。作為基層公務員自身，必須有較高的知識水平，道德素質觀念，銳意進取的意識和駕馭政治經濟問題的能力，對政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一個重要方面。美國經濟學家和人力資本理論的創始人舒爾茨認為，公務員薪酬水平與其人力資本含量密切相關。把黨和國家的方針政策落到實處，最終要靠公務員的自身素質的提高，以適應基層實際和社會主義市場經濟的需要。要向群眾正確宣傳黨和國家的方針政策，首先自己要正確理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，執行中就會走樣，把群眾引導到錯誤的方向上去。因此，基層公務員要增強學習、理解和把握政策的能力和緊迫感。切實提高自身的政治思想水平、科學文化知識水平、政策理解水平和業務執行能力，提高整體素質。此外，基層政府要制定有效的薪酬管理政策，創造機制讓每個公務員獲得應得報酬，或讓公務員相信他能夠獲得應得報酬，從而努力工作。