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摘要：改革開放30年以來，中國取得的巨大成就舉世公認，同時我國當前的國內形勢也較為嚴峻，尤其是利益失衡、貧富失衡、城鄉失衡、地區失衡等比較嚴重。因此，構建和諧社會是當務之急。本文分析了我國構建和諧社會存在的問題，闡明了我國現階段公共政策價值取向的現實困境及原因，針對當前存在的問題提出了和諧社會公共政策的構建。

關鍵詞：和諧社會公共政策問題原因構建

一、我國構建和諧社會存在的問題。

當今我國為什么要進行社會和諧治理？筆者認為，國內社會存在的種種嚴重失衡現象表明，必須對我國進行社會和諧治理，否則就有可能步入“拉美陷阱”。當前我國國內社會的失衡主要表現在六個方面：一是利益失衡，二是貧富失衡，三是城鄉失衡，四是地區失衡，五是經濟發展與社會發展失衡，六是人與自然的失衡。筆者在此把它們簡稱為“六大失衡”。這六大失衡嚴重影響中國的發展和穩定，需要引起高度警惕。以下筆者主要通過一些權威的數據和具體的社會現象來說明這六大失衡的嚴重性。

（一）利益失衡。

當前，利益失衡引起的突出問題當屬農民失地引起的社會矛盾。

如果政府通過以低廉的價格征用大量土地來搞開發、來獲得招商引資的成功并把它視為最后的跨越型發展機遇并使政府和開發商均從中獲得巨大利益的話，（即所謂的城市經營理論），那么，大量失地農民得到的低廉補償并無配套的社會保障措施卻是巨大的利益損失。

在目前快速的工業化和城市化過程中，失地農民的境況己經成為一個嚴重的社會問題。2004年上訪事件明顯增多，其中相當一部分是因失去土地而又未得到妥善安排、公正補償的農民。按征用土地量和農民人均土地量的保守估算，目前全國有約4000萬失地農民，其中那些“務農無地、上班無崗、低保無份”的失地農民，己經成為一個需要特別給予關注的社會群體。據測算，如果征地成本價是100%，被征土地收益地方政府占20%至30%，開發商占40%至50%，村級組織占25%至30%，失地農民占5%至10%。即使這樣，很多開發商還空手套白狼，對補償費能拖就拖，一些管理部門還雁過拔毛，造成補償費常常不能全額發放到農民手中。失地農民因失地而喪失雖然低微但相對穩定的基本生活來源，再就業又困難重重，又因沒有社會保障使生活前景充滿風險。而一些地方政府不善于妥善處理社會矛盾，動用行政和司法強力進行強制性征地，更使矛盾進一步激化。“失地農民不僅在失地時得到的補償低，而且在失地后還面臨著生計、就業、社會保障等問題，這對農民來講，是利益的極大損失。另外，很多地方政府把征用農民土地的差價作為”第二財政“，土地在征用過程中又容易產生腐敗，農民極為不滿。

（二）貧富失衡。

貧富失衡在某種意義上來講就是公平與效率的失衡。公平和效率是一對矛盾，二者是此消彼長的關系，也是政府在公共政策制定中很難處理好的問題。鑒于我國特殊的國情，政府將精力過多地集中在效率上。在一定程度上弱化公平價值取向，導致價值在社會再分配過程中失衡現象嚴重。而恰好這種社會再分配過程的失衡直接導致了貧富失衡，貧富失衡將會導致仇富心理，仇富心理容易導致襲富、殺富行為，襲富、殺富行為嚴重影響人與人的和諧。同時貧富失衡又容易導致社會矛盾的激化，如群體性事件、各種社會治安案件、刑事案件均呈上升趨勢等等，因此，貧富失衡又影響人與社會的和諧。貧富失衡主要表現在貧富收入差距上。

貧富收入差距是各種收入差距的綜合反映，也是衡量社會公正、公平的主要尺度，一般認為基尼系數超過0.40就屬于分配不公平范疇。近年來，中國貧富差距呈逐年擴大趨勢。據世界銀行發展報告，經調整后的中國基尼系數2001年已達0.415。據國內有關專家聯合調查，2004年中國基尼系數為0.53左右，比1984年的0.26擴大了一倍，己超過了警戒線。中國己經從一個平均主義的國家轉變為貧富懸殊的國家，貧富差距已經超過發達國家，接近中等收入國家的水平。

據2004年聯合國人類發展報告，中國的基尼系數高達0.45-0.53，高于美、法、日、英、德、韓等國的0.3-0.4，接近俄羅斯、新加坡、伊朗的0.46-0.43，低于巴西、智利、墨西哥的0.55-0.59。據中共十六屆六中全會之前的調查，近年來，中國富人收入來源呈多樣化，增值速度加快；而窮人收入來源逐步萎縮，呈遞減趨勢，形成了富者越富、貧者越貧的馬太效應。其后果之一是富者過度儲蓄和窮人緊縮消費。高收入者結余購買力通過各種渠道轉化為金融資產，據估算，在金融資產和儲蓄存款中，60%-80%為20%的高收入者所占有，80%的中低收入者對消費有較大需求而無購買力。

（三）城鄉失衡。

城鄉失衡主要體現在城鄉居民收入和消費狀況上。改革開放以來，農民人均收入和消費增加了不少，但與城鎮居民收入和消費相比，速度要慢得多，并且收入和消費差距明顯拉大。

一般情況下，農民消費增幅小于城鎮居民，主要是因為農民收入的增幅要小于城鎮居民收入的增幅。而農民收入的增幅要小于城鎮居民收入的增幅就會導致城鄉收入差距不斷擴大。

另外，城鄉失衡還體現在公共服務方面。農村居民在公共教育、公共衛生、社會保障、勞動就業等方面與城鎮居民相比存在巨大差距。目前，我國城鄉居民教育水平差距比較明顯。這反映在人口受教育程度上。2000年我國農村15歲及以上人口平均受教育年限為6.85年，與城市平均9.80年的水平相差近3年。從二大產業從業人員人均受教育年限來看，農業人員也最低，2000年僅僅為6.79年，另外，農民子女的教育受到很大限制。農村特別是西部農村兒童失輟學現象嚴重，農業勞動力平均受教育程度僅存5.79年，具備科學素質者僅占農村居民的4%。在公共衛生資源的城鄉配置方面也不公平。據第五次全國人口普查資料，我國城鄉人口比例大約為36:64，但城市公共衛生資源占全國公共衛生資源的60%以上。由于農村貧困，農民有病得不到有效治療的現象普遍存在，許多農民因無錢看病而過早地離開了人世。由于農村公共衛生制度不健全，因健康狀況不良而導致貧困的占農村貧困戶的30-40%。另外，城鄉之間在婦幼健康水平上的差距更為明顯。國務院婦兒工委曾在西南、西北86個貧困縣對1995-1997年孕產婦的死亡情況進行調查，結果發現其孕產婦平均死亡率達每10萬人中177.96%人，為全國同期孕婦死亡率的2.8倍。有的縣甚至超過了每10萬人中300人。而同期上海為每10萬人中只有12人（香港和日本僅為4人）。社會保障在城鄉之間的提供不公平。目前，城市的社會保障由一國家財政負擔，而農村基本上是農民自我保障。

（四）地區失衡。

地區失衡反映的是我國區域經濟發展的不平衡性。在此，筆者將根據收集的數據資料分別對西部地區、東北老工業基地和中部地區的發展狀況進行描述。西部與東部地區發展差距仍在拉大。有研究表明2003年中國東部地區和西部地區建制鎮的平均財政收入比5.94:1。中國社會科學院2006-2007年”中國社會形勢分析與預測“課題研究表明，近幾年，雖然國家加大了西部開發力度，但東西部的差距仍呈擴大趨勢。2005年全國人均GDP己達14040元，以上海51474元為最高，省區間以浙江27703元為最高，以貴州5052元最低，浙江與貴州的差距由1991年的2.7倍擴大為5.7倍。如按東西部比較，東部人均GDP為22076元，是西部8822元的2.50倍，比1991年的1.86倍擴大了0.64倍。

反映居民收入水平的城鎮居民可支配收入，2005年全國平均為10493元，最高的上海已達18645元，浙江、廣東達1.6萬和1.5萬元，而新疆只有7990元，青海也只有8058元，高低相差一倍左右，比1991年擴大了近一倍。農民人均收入為3255元，以上海8248元為最高，浙江達6660元，與最低的貴州1877元比較，差距為3.55倍，比上年擴大0.1倍，比1991年擴大了一倍。

中部地區的發展出現尷尬和”塌陷“。根據吳俊杰、張紅等人在《中國構建和諧社會問題報告》一書中提供的數據表明，”中部塌陷“己經成為不爭的事實，主要表現在如下三個方面：首先，中部地區的經濟總量和總體發展水平不僅大大低于東部沿海發達地區，而且明顯低于全國平均水平。有數據顯示，中部地區在全國范圍內的地位呈不斷下降趨勢。反映到人均GDP水平上，1980年中部地區人均GDP相當于全國平均數的88%,1990年下降到83%，而到了2003年，只相當于全國水平的75%，中部地區與東部地區的GDP差額比進一步擴大。其次，中部地區的發展勢頭和發展速度不僅明顯低于東部沿海發達地區，而且低于西部地區。西部大開發以來，中部原本落后的投資增長速度又大大落后于西部地區。1998年，西部地區固定資產投資增長31.2%,比中部地區高16.8個百分點。2001年1-7月，西部地區投資增長20.1%，又比中部地區高2.5個百分點，中部地區成為全國投資的”鍋底“。最后，中部地區的”三化“進程即工業化、城市化和市場化進程，不僅明顯落后于東部沿海發達地區，而且也落后于全國平均水平。以2003年為例，第二產業增加值占國內生產總值的比重是衡量和反映工業化進程的基本指標，全國該項指標為52.2%，中部六省為45%左右，第一產業從業人員占全部從業人員的比重，比全國平均水平要高近5個百分點；非國有經濟發展的狀況是市場化進程的重要內容，非國有經濟發展規模占經濟總量的比重是反映市場化進程的基本指標之一，中部地區的該項指標明顯低于全國平均水平，更低于東部沿海發達地區。

二、我國現階段公共政策價值取向的現實困境及原因分析。

（一）經濟價值與環境價值之間的沖突。

在以”經濟建設為中心“的社會主義市場經濟轉型過程中，人與自然的矛盾就以經濟價值與環境價值的矛盾凸現出來。過去我們的公共政策只注重經濟效益的提高，而忽視了環境的建設和保護，把自然環境與經濟建設的關系片面理解為單方面作用于自然環境，而完全忽視了自然環境本身存在的價值。在經濟價值與環境價值的關系方面，我們應該從人的政策活動本身、從政策主體方面來理解自然環境的價值，即自然環境應該成為人的政策活動的一部分，成為政策主體自身的一部分；而不應該把環境置于人的政策活動的對立面。很長一段時間的公共政策都沒有把自然環境理解為政策主體的身體和政策活動的一部分。雖然現在人們日益認識到環境的重要性，提出了發展循環經濟，建立節約型社會的戰略思想，但是在利益驅動下，很多違法違規操作，鉆法律空子的現象還是屢禁不止。因此，我們就沒能更好地處理人與自然、經濟價值與環境價值的關系，從而導致了經濟價值與環境價值的矛盾和沖突，近幾年日益增多的災害就說明了一切。

（二）目的性價值與手段性價值之間的沖突。

這里的公共政策目的性價值和手段性價值是在同一價值系列中劃分的，是指以政策主體直接要求或希望目標的實現為政策的目的性價值，而實現這一價值的諸多條件和中介的價值則為政策的手段性價值。例如實現人的全面發展為政策主體直接要求或希望的目標，那么實現的這一目標即人的全面發展是目的性價值，而其他構成實現這一目標的必要條件如精神充實、物質豐富和社會關系完善等則是手段性價值。但二者的區分也是相對的。政策的目的性價值相對于更高層次的目的則構成政策的手段性價值，而政策的手段性價值相對于較低層次的手段則構成政策的目的性價值。二者的沖突主要表現在：其一，政策的目的性價值虛設，其過分洋溢著樂觀主義、理想主義色彩，過分側重遠大高尚的價值目標，而忽視了較遠的政策目的性價值的現實化要求，從而導致一些中介環節缺失，最終使其虛設。其二，政策目的性價值固化，即未將政策目的性價值適時轉化成實現更高目的手段，導致理想缺失。這是對政策的目的性價值虛設的一種否定，只注重實惠、實利卻未能將實惠的獲得和物質條件的改善當作實現更高層次價值的手段，并視之為唯一的或最高的目的，導致物欲橫流和拜金主義等。

（三）公共政策主體的職業倫理價值沖突。

公共政策過程從提出政策問題、起草政策文本、執行政策及評估政策效果等過程都體現了決策者的利益偏好。在公共政策中，因從各自的政治立場出發而導致價值沖突，并且這些價值沖突是以職業群體或者集團的形式表現出來。由于現階段公共政策價值取向在各個方面具體表現出來的沖突，就不能為人們提供機會均等、規則一致、收益適當的公平政策環境，長遠看來是一種不效率。公共政策作為政府引導社會發展進步的主要工具之一，其采取何種價值取向必然影響社會的進步與發展。

三、和諧社會公共政策的構建。

（一）基本政策的完善。

基本政策的完善是社會和諧治理的重要手段。基本政策的完善對社會和諧治理的貢獻在于以憲法和法律或黨綱的形式頒布新的政策以解決舊的基本政策無法解決的各種嚴重失衡的問題，從而達到人與人、人與社會、人與自然的和諧相處。要實現社會和諧治理就是要通過對基本政策的完善形成一個有利于構建和諧社會的政策群。針對當前嚴重的各類失衡現象，今后在一段較長的時間段內，要讓更多的不利于社會和諧治理的基本政策參與完善或設計出有利于社會和諧治理的新基本政策從而形成一個更具有”善治“功能的政策群。唯有如此，社會和諧治理才能得以實現。

（二）具體政策的構建。

1.損益補償政策構建。

理性構建損益補償的具體政策，就要尊重公共政策的損益補償規律。我們知道，同一項公共政策的代價和獲益很難集中于同一社會群體。而代價和獲益的不對稱性和不均衡性，構成了公共政策損益補償規律的內在根據。公共政策在分配社會價值的時候，總要著眼于社會利益的均衡。但在具體的實踐中，公共政策承載的利益是特定的。因此，一項公共政策向某些社會群體進行利益傾斜，就可能使另一些社會群體的利益受到損害，引發社會利益關系的暫時失衡。損益補償規律就是在一系列機制的作用下，在失衡與平衡的交替中，調整社會利益關系，實現社會的穩定和保持持續發展。筆者認為，就應該按照公共政策的損益補償規律，理性構建具體的政策來補償失地農民，讓他們的生計可持續，如設計合理的征地補償政策、構建引導和幫助失地農戶積累資產的政策、制定促進失地農民生產性就業的政策、出臺完善的創業支持體系政策、建立普惠的社會保障機制的政策等等。

2.收入分配政策構建。

（1）構建低收入群體長期持續的增收政策。

就業是民生之本，收入分配是民心所系，社會保障是民安之策，前者是后兩者的”木之本，水之源“。只有實行積極的勞動力市場政策，促進就業數量和質量的全面發展，才能為低收入群體構建起長效的增收保障機制，為收入分配問題的解決構筑堅實的基礎。

（2）構建中等收入群體相對穩定的保持政策。

從相對的角度來看，在收入五等份分組中處于中高收入、中等收入、中低收入三個組的居民就屬于中等收入者。我國的中等收入者這一群體十分不穩定。近期有研究人員對中美居民收入變動性的實證分析表明，我國城鎮居民的收入變動性比美國還要強，也就是說每個人所處的收入等級不穩定。這就說明，在”擴中“的同時還要理性構建注重”保中“的政策。

（3）構建收入分配的宏觀監測政策。

理性構建收入分配的宏觀監測政策應該把監測重點放在以下幾個方面：一是監控城鄉生活困難群體的收支狀況，以確定最低生活保障標準和及時調整救聲助水平；二是監控農民工工資支付狀況，以通過勞動監察和執法切實確保進城務工農民的合法勞動收入；三是監控行政性壟斷行業利潤增長和收入分配，以促進從業人員，尤其是高級管理人員薪酬增長的正常化。此外，還應為未來收入分配的合理化做以下兩項基礎性工作：一方面應逐步建立個人收入監測體系，實行個人收入雙向申報制度和推廣財產實名制，為物業稅、遺產稅等存量稅種的開征鋪平道路；另一方面要規范壟斷收冬的使用，可以通過部分收歸財整統一管理、限制壟斷企業的利潤分配權力等途徑，建立壟斷所得向全民所有者轉移的機制。

3.城鄉協調發展政策構建。

（1）構建農村反貧困政策。

首先，要把農村反貧困行動納入國民經濟和社會發展整體規劃中，國家的產業政策、投資政策、貨幣政策、區域發展政策、教育政策、勞動和就業政策等宏觀經濟政策要適當偏向于貧困地區和貧困人口；其次，要繼續增加國家的扶貧開發投入，建立五保戶、農村特困群體階梯式的救助體系，對于那些雖不符合五保供應條件但因孤寡、殘疾、疾病、災害等原因造成缺乏自給自救能力、常年處于難以維持日常基本生活狀態的農村絕對貧困群眾給予救助。

（2）構建農村剩余勞動力有效流動和轉移政策。

必須盡快推進制度創新，消除對農民進城打工的歧視性規定，促進農村剩余勞動力的有效流動和轉移。首先，要取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制。其次，要加快戶籍管理制度改革。第三，加快中小城鎮建設，通過中小城鎮的發展建設，吸納更多的農村剩余勞動力，帶動第三產業的發展。

4.區域協調發展政策構建。

（1）構建具有鼓勵和規范功能的地方政府間的區域合作政策。

地方政府間的區域合作對于促進各區域發展，協調區際關系，構建聯動、有序的區域有著越來越重要的作用。目前，我國還缺少鼓勵和規范地方政府間的區域合作的必要的法規和政策，在合作中存在利益分配不公，正當權益缺乏保障，進而引起種種利益沖突的問題。我們應及時制訂和實施有關的法規和政策，推動和規范地方政府間的區域合作，保障合作各方的合法權益，達到各展所長，優勢互補，共同發展的目的。

（2）構建各有側重的區域發展政策。

在構建區域發展的具體政策時，要使各區域的發展各有側重。西部大開發側重重大基礎設施建設和生態環境建設，改善西部地區投資環境，培育發展有優勢資源（能源、礦產資源、旅游資源和人文資源）支撐的特色產業，加大人力資本投資力度。振興東北老工業基地，側重結構調整和國有企業改組改造，擴大對外開放，特別是加強與毗鄰國家的經濟技術合作，建設具有比較優勢的裝備制造、原材料、農產品深加工基地，推進資源型城市經濟轉型。促進中部地區崛起側重依托現有基礎，提升產業竟爭力，構建綜合交通運輸體系，發展物流和商貿業，完善市場體系。鼓勵東部地區率先發展側重提高自主創新能力，加快形成一批自主知識產權、核心技術和知名品牌，促進加工貿易升級，提高外向型經濟水平，增強國際競爭力。

結論

當前我國為何要進行社會和諧治理？筆者通過大量的權威數據說明，我國存在嚴重的利益失衡、貧富失衡、城鄉失衡、地區失衡、經濟發展與社會發展失衡和人與自然的失衡。因此，為了實現社會主義和諧社會的戰略構想，必須對我國進行社會和諧治理。

如何進行社會和諧治理？筆者在公共政策的視野中從公共政策的縱向空間層次探討了相關對策。筆者認為要進行社會和諧治理，就必須對對基本政策進行完善、對具體政策進行構建。