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從古至今，各種類型的危機事件與人類社會的發展相伴而生。隨著全球化進程和科技的發展，它給人類帶來的損失日益凸顯。無論是發達國家還是發展中國家，無論是窮人還是富人都無法置身其外。在危機遠遠超出單一治理主體能力的前提下，就需要縱向和橫向的協作治理，實現公共危機的共防、共治和風險分擔。政府在相關通知中也明確提出“做好縱向和橫向的協調配合工作”的要求。那么，如何才能走向危機治理的協作共贏呢？強調多個參與者在相關領域協作，并通過伙伴關系完成單一組織無法完成工作的協作性公共管理理論的出現，不但為公共危機治理指明了方向，而且也提供了可以借鑒的制度安排和思路。

一、協作性公共管理的內涵

為了應對公共事務治理的高度復雜化、利益主體的多元化，提高公共治理的有效性，協作性的公共管理應運而生。“協作性管理是這么一個概念，它描述了在多組織安排中的促進和運行過程，解決單個組織不能解決或者不易解決的問題”。[1]協作性公共管理可以出現在各種情況中，既可以有縱向的各級政府的協作，也有橫向公私部門的合作，還包括網絡化環境中截然不同的向上向下向外的管理。對于一些地方來說，協作性公共管理就意味著組織必須跨越邊界的限制進行有效地調整，從論公共危機的協作治理——協作性公共管理的視角文／周曉麗摘要：風險社會和全球化使公共危機的協作治理成為一種趨勢。協作性公共管理的縱向與橫向的方式，群件的構成、平等互惠的關系以及責任的明確為公共危機的協作治理提供了有效的借鑒。為使公共危機協作治理成為可能，必須從協作治理的相關要素的整合及其制度完善入手，構建公共危機協作治理的軟環境和制約機制。關于公共危機協作治理的要素整合，重建信任是協作的前提和參與的關鍵，對話溝通是協作的基礎和條件，信息的公開與共享是協作的核心和保障，而責任分擔則是協作管理的重點。公共危機協作治理的制度建構，一是要組建協作管理的機構，二是要明確協同治理的范圍和網絡運行機制。關鍵詞：公共危機；協作性公共管理；協作治理中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1006-0138(2012)03-0066-04而善于處理和應對復雜的公共事務及管理活動。建立在對新公共管理碎片化批判基礎上的協作性公共管理，主要通過部門之間的協作、互動、整體運作，從而真正為社會和公眾提供無縫隙的管理和服務。首先，縱向和橫向：協作性管理的方式。在一些美國學者看來，縱向協作的核心是州和聯邦政府相互間的信息交流。所以，與之相關的各級政府都處于協作的鏈條之上，尋求信息、尋求調整成為縱向協作的重要內容。

在信息方面，項目和資金信息、技術援助，可以有效解決和彌補協作中一方治理能力不足的問題；在調整方面，橫向協作活動主要通過政府部門與其他伙伴關系的實體或組織來實現。非政府組織、社區、公民個人都是其重要的協作伙伴。橫向協作活動主要有政策制定和制定戰略活動，包括協作性政策制定的規劃、目標開發和決策制定任務；資源交互活動，包括從眾多參與者中尋找并獲得資源，以及與許多不同級別的參與者聯合并調控資源；基于項目的活動，包括特定項目中的許多社區內和社區外的參與者。[2]雖然長期以來，等級被看作是人與人之間、組織與組織之間進行協調和控制行動的有效方式，但是要通過協作達成相互理解、相互協調和溝通的機制。構建以社會資本為核心的信任，可以使不同組織、不同公眾能夠為共享個別組織的資源而努力奉獻自己的一份力量，從而使協作性公共危機治理網絡有效地運轉。其次，群件：協作性管理達成的關鍵。“群件指的是政府間、組織間及機構間為了共同達成解決方案而形成的特別工作組。”[3]信息流、共同學習、談判成為群件里重要的內容。信息流（社會資本是其重要的成分）可以使不同代表群體能夠為共享個別組織的資源而努力；共同學習作為群件中潛在的基本成份，協作過程可以被看作是共同學習的體系；協作的成功可能取決于合伙人的談判和關鍵問題的探討，主要在于努力尋找對不同意見的創造性解決方案。[4]再次，平等互惠：協作性管理中各方關系的搭建。因為整個協作機制的建立不是基于單中心權威之上，與學習型組織一樣，協作需要集體的認知能力。此外，協作的形成又取決于不同參與者的相互依賴和共同需求，所以平等互利成為協作性公共管理中維系各方關系的重要理念。最后，明確責任：協作性管理的難題。責任作為現代公共管理中運用頻率最高的詞匯，在多組織協作條件下責任的喪失會因“權威缺漏”而更加難免，因為“全都負責等于無人負責”。為了避免責任喪失，一是要明白負責的客體，即對結果、合理的優先權、目標、體制修正及設計等的責任；二是確立對政策的績效評估；三是監督和評估解決方案的有效性。所以，明確責任、監督和評估成為保障責任履行的核心內容。由此可見，公共危機協作治理的關鍵要素在于協作各方的相互信任，在于協作各方的對話溝通及信息的公開與共享。

二、公共危機協作治理的必然性與實踐

目前，隨著公共危機事件的不斷涌現，破壞性增大，影響范圍擴散，遠遠超越一個單一的部門、地區乃至國家的治理能力。所以，面對嚴峻的危機形勢，無論是從縱向的政府還是從橫向的各個領域，必須統一協作，聯手協作，各負其責，生死與共，這樣才能打破公共危機管理各自為政、碎片化的現狀，實現互助互援、協作治理的整體格局。公共危機的協作治理有其必然性，也有可以借鑒和推廣的實踐經驗。主要有以下幾個方面。第一，風險社會：公共危機協作治理的前提。對于什么是風險社會，雖見仁見智，但主要有三種觀點：客觀實體派的風險社會理論——風險是客觀的不確定性，是客觀存在的實體；文化意義上的風險社會理論——風險社會將被風險文化取代，同時伴隨著風險文化時代的來臨，動輒就涉及全人類的生存安全的公眾風險，將是未來的風險文化時代所要解決的首要問題；制度派的風險理論——風險是現代乃至可預見的未來社會的核心，并且，科技時代所引發的任何危機，都可以把責任歸因于個人、團體、政府及其相關組織。雖然他們從不同的視角對風險社會進行研究，“從總體上考慮，風險社會指的是世界風險社會。就其軸心原則而言，它的挑戰是無論在時間上還是空間上都無法從社會的角度進行界定的現代文明制造的危險”。

由于風險社會的存在，人人都生活在現有的或潛在的風險里，危機處處存在、時時相伴。風險的應對需要多方主體多因素的整合，這遠遠超過小團體甚至一國的能力。概而言之，風險社會要求用全新的視角和理念去梳理碎片化的單一治理機制，走向縱向和橫向的聯合治理機制。第二，全球化：公共危機協作治理的可能與保障。全球化是一個不可逆轉的歷史進程。但“如果從全球化和公共危機的關系來說，一方面全球化導致了公共危機的加劇和蔓延，另一方面全球治理又為公共危機的快速解決提供了途徑和選擇”。[6]全球化猶如一把雙刃劍，它利弊均存。在全球化大潮中，不存在“他人”這一范疇，可以涵蓋整個人類之所有人的“我們”，都共處于一條大船上，而“我們”的命運也的確是共系于這同一條船上。而且，處于這條船上的人無論是船長、乘客、舵手、工程師，還是甲板上的男男女女，無論處于什么樣的地方和位置，大家都要同呼吸、共命運、殊途同歸。[7]為此，處于危機中的人，只有相互合作、相互依賴，才能使“全球化”這條大船能經歷風雨，抵擋大浪的沖擊，最終駛向幸福的彼岸。第三，合作協議：公共危機協作治理的關鍵。要真正使公共危機實現協作治理，美國《州際應急管理互助協議》（EmergencyManagementAssistanceCompact,以下簡稱EMAC）以法律的形式將跨區域的危機管理協作機制固定下來，為我國公共危機的協作治理提供了良好的經驗借鑒。美國EMAC之所以能夠順利達成，一個最重要原因在于他們從實踐中感受到州際協作比單獨行動更有效率。為了能夠實現攜手應對共同危機，EMAC還規定，受災州州長宣布的任何緊急或災難事件，參與該協議的州都應關注，并相互之間提供幫助，而不管這些緊急或災難是自然災害、技術災害、人為災難、短缺資源的民用應急、社區騷亂、動亂或敵人的攻擊等；此外，還為成員州地方政府開展的使用任何救援設備和人員模擬演習以及與應急管理有關的演練、測驗或其他訓練，提供相互合作，甚至包括動用州國民警衛隊。