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隨著城市化進程加速和地區競爭崛起，大量公共問題的凸顯引發了城市治理模式的變遷，傳統城市政府已無法適應快速、多元、變化的發展需求。聲勢浩大的新公共管理運動在一定程度上緩解了這種緊張，卻無法從根本上突破經典行政管理理論的缺陷，以層級節制方式運作和科層組織體系架構起來的政府系統，在應對如此紛繁復雜和多樣化的社會格局方面顯然力不從心。［1］解決城市“治理失靈”，只有政府系統高度協同、部門間相互協作才能夠有效地避免政府職能交叉與多頭管理，從而提高行政效率，實現政府效能最大化。［2］筆者通過對城市公共管理多主體協同的內部機制分析，探討城市公共管理協同發展的內涵和機理，構建多元子系統協同發展模型，揭示并改進城市公共管理中的缺陷和不足，以期進一步豐富大型城市區域治理理論與實踐。

一、城市公共管理系統協同發展內涵與機理

城市公共管理系統的形成發展過程是城市中有組織的政治、經濟、社會及文化等諸多公共事務管理活動相互耦合而采取聯合行動的持續過程。協同意味著一種自發集體行動和自組織過程;一種主體間默契配合、井然有序的狀態;一種通過集體行動和關聯實現資源最大化利用和整體功能放大的效應。［3］系統處在不斷的動態變化之中，只有系統與系統或系統要素協調有序，系統發展才能得到保證并達到優化狀態。［4，5］城市公共管理系統發展內部基本動力是由公共管理子系統之間的競爭博弈、協同合作而產生的，在傳統行政模式下，城市職能子系統之間往往各自為政、相互推諉，對整體系統發展產生抑制作用。推動城市公共管理系統發展就必須限制無序競爭，鼓勵不同層級和不同功能子系統之間實現相互良性競爭、緊密協作。因此，根據多元子系統相互連續、相互耦合的特點，進行協同優化設計，使各子系統相互協調、彼此配合，共同實現城市公共管理系統有序性和協同發展。城市公共管理系統是否協調發展，是否符合系統的整體優化，需要有可操作、可量化的方法才能做出調整。目前對公共管理系統模型和優化這方面的研究欠缺，許多研究還主要停留在概念和定性的層面，定量分析和構建模型并不多見。

二、城市公共管理系統協同發展模型

1．城市公共管理系統發展水平的度量將城市公共管理系統按照橫向職能劃分成經濟調節子系統、市場監管子系統、社會管理與公共服務子系統幾大子系統。從演化的角度來看，公共管理系統的協調發展就是通過各層級主體不停交互、協調促進，實現城市公共管理系統從弱到強、從無序走向有序，由低級向高級有序的協同演化發展，以謀求一種新型的平衡協調關系，從而使城市行政管理系統的變革在各個矢量的碰撞中摸索前行，并最終尋找到與這一系統自身職能配置和機構運作相適應的滿意模式。［7］經濟調節子系統、市場監管子系統、社會管理與公共服務三大子系統在不同時刻的協同發展程度成為城市公共管理系統協同發展的有效度量。關于城市公共管理系統發展水平度量的評價，采用主成份分析方法，具體步驟如下:(1)設描述第t年經濟調節子系統發展水平的特征向量為Xt=(xt1，…，xti，…，xtm)，記經濟調節子系統為S1;描述第t年市場監管子系統發展水平的特征向量為Yt=(yt1，…，ytj，…，ytn)，記市場監管子系統為S2;描述第t年社會管理與公共服務子系統發展水平的特征向量為Zt=(zt1，…，zti，…，ztm)，記社會管理與公共服務子系統為S3，xti，ytj，ztj表示第t年3個子系統的發展指標，m，n，w表示各個子系統的指標數，以k年的發展水平為城市公共管理系統的分析年限。對xti指標進行標準化處理:x*ti=(xti－xi)si，其中xi=1kΣkt=1xti;si=1kΣkt=1(xti－xi)槡2(2)運用SPSS軟件對經濟調節子系統S1的特征向量Xt=(xt1，…，xti，…，xtm)，t=1，2，…，k進行主成份分析，得到特征向量的相關系數矩陣R，R的特征根λ1＞λ2＞…＞λm＞0，以及相應的正交化特征向量ei=(et1，…，eti，…，etm)，i=1，2，…，m。根據公式運用SPSS軟件計算方差貢獻率αi=λi/Σmt=1λl，并按照累計方差貢獻率Σpi=1αi＞85%的原則選取主成份，求出其前p個主成份得分，分別為Fi(t，x)=eTi?x*t1+…+eti?x*ti+…+etm?x*tm，i=1，2，…，p＜m。計算出經濟調節子系統S1的綜合發展水平:F(t，x)=α1?F1(t，x)+…+αp?Fp(t，x)同理，對市場監管子系統的特征向量Yt和社會管理與公共服務子系統的特征向量Zt進行分析，得市場監管子系統與社會管理與公共服務子系統綜合發展水平，如下:F(t，y)=β1?F1(t，y)+…+β1?F1(t，y)，l＜n，其中l表示市場監管子系統的主成份個數，β1，…，β1表示各主成份的方差貢獻率;F(t，z)=γ1?F1(t，z)+…+γl?Fl(t，z)，j＜w，其中j表示社會管理與公共服務子系統的主成份個數，γ1，…，γj表示各主成份方差貢獻率。(3)采取對F(t，x)，F(t，y)和F(t，z)取指數的方式進行取值。由于主成份分析的子系統的綜合發展水平結果正、負情況均可能出現，為了避免負數情況對后續計算結果分析的不便，采取對F(t，z)，F(t，z)和取指數的方式進行技術處理。指數函數單調性特征，對分析系統相對離差并無影響，因此用G(t，x)，G(t，y)和G(t，z)來表示綜合發展水平。記G(t，x)=exp(F(t，z))，G(t，y)=exp(F(t，z))，G(t，z)=exp(F(t，z))則G1(t，X)＞0，G2(t，Y)＞0，G3(t，Z)＞0。

2．城市公共管理系統協同度模型構建以經濟與公共服務兩子系統協同度為例，經濟系統與公共服務系統協同意味著兩系統中任一系統的發展促進了另一系統同方向協調發展。S1與S3在時刻t的協同度用G(t，x)和G(t，z)的相對離差來描述，定義相對離差系數Cv(t)表示如下式，Cv(t)越小，系統S1、S3在時刻t系統越協同，發展狀態越協調。Cv(t)=G1(t，X)－G3(t，Z)12［G1(t，X)+G3(t，Z)］=［G1(t，X)－G3(t，Z)］212［G1(t，X)+G3(t，Z[])］槡2=21－G1(t，X)?G3(t，Z)G1(t，X)+G3(t，Z)[]2槡2令C(t)=G1(t，X)?G3(t，Z)G1(t，X)+G3(t，Z)[]22，則Cv(t)=21－C(t槡)因為G1(t，X)＞0，G3(t，Z)＞0，所以Cv(t)最小的充要條件是C(t)趨向于1，可定義經濟調節與公共服務子系統在時刻t的協同度C(t)為:C(Ec－Sp，t)=G1(t，X)?G3(t，Z)G1(t，X)+G3(t，Z)[]2{}2K式中，K為辨別系數，K≥2。可得0＜C(Ec－Sp，t)≤1。子系統S1與S3協同度C(Ec－Sp，t)的含義是:在一定的約束條件下，當子系統S1與S3發展到一定水平時，可證明只有當G(t，x)=G(t，z)時，G(t，x)?G(t，z)可達到最大值，表明經濟與公共服務子系統處于最佳協同狀態，C(Ec－Sp，t)=1，此時系統S1與S3的相對離差Cv(t)為0;當G(t，x)和G(t，z)相差較大時，C(Ec－Sp，t)較小，相對離差Cv(t)較大，經濟與公共服務子系統越不協調，協同度低。同理，可獲得經濟調節與市場監管子系統的協同度C(Ec－Ma，t)，市場監管與公共服務子系統的協同度C(Ma－Sp，t)。城市公共管理系統綜合協同發展程度是以經濟調節子系統、市場監管子系統、社會管理與公共服務子系統三大子系統間的兩兩主體的相互協調、相互促進為基礎的，且兩兩子系統間的協同發展對促進城市區域內各個功能系統的協調起著同等重要的作用。由此，城市公共管理系統綜合協同發展度可以用下式表示:C0(t)=C(Ec－Sp，t)+C(Ec－Ma，t)+C(Ea－Sp，t)3.

3．系統協同發展趨勢及評判依據城市公共管理系統在t時刻的綜合協同發展度C0(t)反映出的僅僅是t時刻的公共管理系統綜合協同發展度的靜態度量，不能充分反映出綜合協同發展的動態演化趨勢。為此，定義平均動態協同發展度D(t1，tn)反映一個時段內長期協調發展的趨勢。設C0(t1)，C0(t2)，…，C0(tn)為城市公共管理系統在［t1，tn］這一時段中到各個時刻綜合協同發展度，定義:D(t1，tn)=1tn－t1+1Σnt=1C0(ti)為系統在［t1，tn］時段的平均動態協同發展度，顯然0＜D(t1，tn)＜1。當D(t1，tn)＞D(t1，tn－1)，說明協同發展的演化趨勢在［t1，tn］時段是處于上升的軌跡中;當D(t1，tn)=D(t1，tn－1)，說明協同發展的演化趨勢在［t1，tn］時段是處于平穩的軌跡中;當D(t1，tn)＜D(t1，tn－1)，說明協同發展的演化趨勢在［t1，tn］時段是處于衰退的軌跡中。依據公共管理系統靜態協同度模型和動態協同發展趨勢度量指數，可以計算出系統的協調發展情況及協調發展趨勢。［8］對城市公共管理系統協同發展水平的評判需要有參照依據和標準。依據城市公共管理系統協同度判斷標準，結合城市公共管理水平的基礎情況，提出一般性的城市公共管理系統綜合協同發展評判標準，作為評價考量的依據(見表1)。表1城市公共管理系統協同發展評判依據靜態綜合協同度0.70～0.800.80～0.900.90～1.00發展狀態勉強協調基本協調協調D(t1，tn)＜D(t1，tn－1)比較大于等于小于演化發展狀態上升型平穩型衰退型資料來源:筆者研究整理得出。

三、上海市公共管理系統協同發展實證分析

筆者應用城市公共管理系統協同發展模型，結合上海市城市公共管理的基本特征與發展狀況，對上海市公共管理系統的發展水平進行研究。首先依據主成份分析原理對上海市城市公共管理各功能子系統綜合發展水平進行分析。對經濟調節子系統主要從上海市經濟發展和資產投資調控兩方面選取的相應指標構成經濟調節子系統的特征向量，包括:全市生產總值、工業總產值、財政收入、固定資產投資總額、固定資產投資價格指數、固定資產投資占全市GDP比重;市場監管子系統選取的相應指標包括:商品零售價格指數、社會消費品零售總額、工業品出廠價格指數、進出口總額、居民消費價格指數、房地產價格指數;社會管理與公共服務子系統從上海市社會管理和公共服務兩方面選取相應指標構成經濟調節子系統的特征向量，包括:公用事業和市政建設的投資額、社會保險參保人數、各級各類學校在校學生數、環境保護投資、科技活動經費、衛生與文化機構數。參考近10年的各類經濟、社會與公共服務發展指標作為分析公共管理系統發展水平的評價度量。選用上海市2000～2009年的數據，［9］構成反映發展狀態的分析矩陣。為了保證各類指標的一致性，采用指標數據標準化處理后進行主成份分析法。輸入指標數據，運用SPSS軟件進行分析，得出了主成份的特征值分別為5.707，方差貢獻率為95.111%，累計方差貢獻率超過了85%的選取原則，顯然這個主成份能夠解釋指標的所有變量。參與分析的評價指標的初始共同度和提主成份后的再生共同分析表明，指標與被提出的主成份之間有著緊密的內部結構聯系，能夠滿足分析的要求。同理可對其他兩個子系統指標進行分析。

通過分別計算確定標準化正交向量、標準化數值與主成份方差貢獻率進行加權，就可以得到上海市經濟調節、市場監管和社會管理與公共服務的綜合發展水平(見表2)。從表2可以看出，上海市經濟系統、市場監管系統和社會管理與公共服務的綜合發展水平在10年間一直處于上升發展態勢，上海市城市公共管理一直保持持續發展，基本可以判斷三大子系統相互促進、彼此協調、共同演化的發展狀態。為了更好地刻畫出管理系統發展與三大子系統的協同情況，對其進行靜態協同度評價和動態協同趨勢評價。運用城市公共管理系統的協同度模型，計算得出上海市城市公共管理兩兩子系統間協同值、系統綜合靜態協同度和動態協同度(見表3、表4)。城市公共管理兩兩子系統間協同值可以用折線圖1表示出不同時期子系統間協同狀態。表3、表4的協同度數值反映在下面圖2、圖3上可以更直觀地看出系統協同情況。由圖2對比發展評判依據(見表1)可以看出，上海市公共管理系統近10年來，除2000和2008年外，有8年都處于基本協同和協同的狀態，其中，在2001、2002、2007、2009年處于基本協同狀態，2003～2006年間均處于協同狀態。另外2000～2001年，2008～2009年系統的靜態協同度增長較為迅速，這兩個時期上海市進行了政府機構改革，理順職能子系統關系，提高了系統的整體靜態協同程度。從圖3的動態協同度來看，其協同演化發展保持上升趨勢，上海市公共管理系統的運行基本是協調發展的。但從圖3發現，上海市城市公共管理系統協同度在2000～2006年基本處于協調發展的上升趨勢，而在2007年開始系統轉入衰退狀態，動態協同有輕微的回落。通過分析圖2可以看出，在2008年，其系統綜合靜態協同度相對較低，數據表明這年靜態協同度為0.788，處于勉強協調狀態。正是因為2008年的協同程度降低，影響了近10年動態協同度平均上升的態勢。而對照圖1發現協同度的下降是由于2007年開始經濟調節———公共服務兩兩子系統協同度急速下降，市場監管———公共服務兩兩子系統協同度也相應下降，經濟調節———市場監管兩兩子系統協同度稍有所提高，這表現出2008年全球金融危機對上海市發展沖擊影響較大，導致上海市強化系統經濟控制功能，加大市場監管力度而社會管理與公共服務子系統沒有及時跟上經濟波動造成的系統狀態和功能調整。而這一情況在2008年上海市實施“大部制”一系列機構改革后開始得到緩解，公共管理系統協同發展水平逐步回升。

四、結論與展望

通過對2000～2009年的上海市城市公共管理系統演化發展水平的動態評估，運用城市公共管理系統協同發展模型進行靜態與動態的分析，以科學量化的方式來判斷總結出近10年來上海市公共管理體系各主要功能子系統間及整體協調發展狀況，可以得出以下結論:2000～2009年，上海市城市公共管理系統發展水平有了較快的提高，全市經濟調節、市場監管和社會管理與公共服務幾大子系統相互影響，相互促進，總體綜合發展水平處于基本協同發展狀態，城市公共管理系統朝著有序化方向發展;近10年來，上海市于2000年、2003年、2008年先后3次進行市級機構改革。從上海的實際出發，積極探索符合上海市城市特點的地方政府公共管理體制。按照精簡、統一、效能的原則，進一步轉變職能、理順關系，提高了管理系統效能;在服務型政府背景下，上海市應不斷健全城市公共管理體系，公共管理主體在繼續改善經濟調節、嚴格市場監管的同時，應更加注重加強社會管理和公共服務功能，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，著力于改善民生和加強社會建設。

城市公共管理系統的協同發展與協同政府模式理念具有一致性，［10］政府必須以聯合或合作方式采取集體行動以滿足多元公共需求。上海市在建設充滿活力的創新城市進程中，充分考慮系統內部主體間協同力度及其相互關系對城市公共管理的影響作用，規范功能子系統間競爭行為，放大合作協同效應，加深各系統之間的關聯與互動，同時不斷進行自我重組、自我優化，促成城市公共管理系統協調發展，保證系統良性循環與有序成長，從而提高城市治理水平和競爭實力。