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一、公共管理倫理的內涵與特點

公共管理倫理是一種存在于公共領域中的角色倫理，是人們對公共管理主體的公共管理行為和政治活動的正當性和合理性的判斷過程和判斷依據。公共管理倫理具有以下四個特點：第一，公共管理倫理是針對公共管理主體的權利義務的規范體系。理論上而言，公共管理主體既要履行道德義務又可以享有道德權力。但在實踐中，公共管理主體必須以義務為本位，要做出一定犧牲。但是當前等價交換是市場經濟運行的基本法則，在這樣的環境背景下，社會主體在做出任何行為時都會參照等價交換這樣一個市場經濟運行的基本法則。但在公共管理領域中不是所有的付出都是有回報的，更不要提等值的回報了。在這種時候，當公共管理的主體需要去權衡自己的得失的時候就需要公共管理倫理的規范作用。第二，公共管理倫理是一種調節公私利益觀念的道德體系。對公共利益進行維護是公共管理倫理最基本的要求。維護公共利益的行政倫理的基本內容、基本道德原則是如何處理公共利益與個人利益之間的關系。道德規范是道德原則的體現。但是隨著公私領域邊界的日漸清晰，公共利益和私人利益的矛盾逐漸凸顯。公共管理主體作為公共利益的實現者和維護者的同時也擁有追求私人利益的權利和要求，于是公私利益的合理分割和合法實現就成為擺在公共管理主體面前的一道難題，也成為社會公眾關注的焦點，影響著社會公眾對公共管理主體信任度的高低。所以公共管理需要公共管理倫理體系的規范和控制，需要公共管理倫理體系發揮價值導向和價值指引的作用。第三，公共管理倫理是一種行政權力的內在約束機制。行政權力的約束機制包括自律機制和他律機制。他律機制更多地體現為法律和外在主體的監督，而自律機制則體現為倫理道德的約束。公共管理倫理體系作為公共管理主體服務精神得以實現的依托和保障機制，同時也可以成為對行政權力的一種內在約束機制。第四，公共管理倫理是政府管理的價值體系。政府管理的實踐行為要以一定的倫理目標為導向，在實現公共利益的同時要秉承一定的價值準則。無論是遵從“企業邏輯”、“技術主義”和“科學主義”［2］僅注重效率，還是注重效率的同時亦關注社會正義和社會公平，都可以成為政府管理主體的價值選擇。公共管理倫理的內涵和特點展示了公共管理倫理的理論范疇和邏輯體系，正如前面所說，公共管理倫理價值觀的邏輯推演是伴隨著從傳統的行政學到公共行政學、再到新公共行政學或新公共管理理論和實踐的歷史演變的。從歷時態的角度探究公共管理倫理的發展、演變以及發展演變的規律和動因，可以提供系統有效的公共管理倫理邏輯推演的歷史經驗，從而為真實有效地把握西方國家公共管理倫理演變的深層動因和內在規律提供良好的動力支持。

二、西方公共管理倫理訴求的嬗變

國內學者普遍認為，西方公共管理倫理的演變經歷了三個時期：一是奉行效率至上的傳統時期，二是倡導社會公平為主的新公共行政時期，三是推行以市場化為主的新公共管理時期。

（一）奉行效率至上的傳統時期

公共管理倫理演變歷程的第一時期可以追溯到伍德羅•威爾遜的《行政之研究》。伍德羅•威爾遜受德國學者斯坦因和布隆赤里的啟發于1887年發表了《行政學之研究》一文，提出了“政治與行政二分”的原則，并認為公共行政應該嚴格恪守“價值中立”原則。威爾遜所倡導的“價值中立”原則是為了解決當時美國政府管理和政府服務體系的混亂和無效，順應了民眾對政府管理專業化、穩定化、客觀化和標準化的要求，催生了傳統公共行政對效率的關注。在威爾遜宣揚公共行政的“效率”觀的基礎之上，馬克斯•韋伯將效率觀發展開來。馬克斯•韋伯認為要想實現組織管理的合理化必須強調以效率為核心的穩定、嚴格、精細、可靠的管理。韋伯創立了“理性官僚制”，將威爾遜對“效率”的柏拉圖式的追求變成了具有可操作的制度性方案。韋伯建立在“合理性———合法化”基礎之上的“理性官僚制”以及同時期的泰勒的科學管理思想與威爾遜的“價值中立”原則相結合催生了20世紀公共行政的科學主義和技術主義導向，在公共行政領域中徹底摒棄了道德價值，使得“形式化”、“效率化”成為了公共行政體系的主流［3］。

（二）倡導社會公平為主的新公共行政時期

1929—1931年的經濟危機及二戰期間“行政國家”的出現，引發了眾多行政學者對傳統公共行政學的一些基本觀點的質疑和批評，傳統公共行政“形式合理化”和“效率至上”的外衣逐漸被學者剝開，裸露出的以科學化和技術化為導向的公共行政實踐的現實問題引發了公眾對韋伯所倡導的工具理性的懷疑。而第三次科學技術革命的到來不僅大大發展了生產力，同時也孕育了大量與理性官僚制格格不入的因素。以美國為代表的西方國家陸續出現了一系列的社會經濟問題和社會危機。嚴峻的社會現實對公共行政學以及政府管理提出了挑戰，也引起行政理論界的深刻反思，他們開始對傳統行政模式進行檢討與創新。1968年在美國行政學者沃爾多的倡導下，發起了一場“新公共行政”運動。參與此運動并贊同其觀點的學者被稱為新公共行政學派。以美國行政學者沃爾多和弗雷德里克森為首的新公共行政學派認為：政治—行政兩分法“、價值中立”原則的合理性是有待商榷的；傳統公共行政學派所倡導的理性官僚體制對價值的一切巫魅的祛除是不妥的；公共行政的核心價值取向應該是社會公平。公平“展現著價值訴求觀念體系的總特征，決定著觀念體系發展的總方向，維護著價值訴求觀念體系的穩定性和統一性”［4］，它是價值體系得以建立和維系的基礎性條件，統率和凝聚著其他的邊緣化的價值。新公共行政所倡導的社會公平是一種將機會公平和結果公平、行政組織管理的內部公平和社會價值分配公平耦合為一體的公共管理倫理價值訴求體系。

（三）推行以市場化為主的新公共管理時期

20世紀后期，社會多元化的色彩日益濃烈，在日常生活領域和社會管理領域涌現出多股要求構建和諧生活和要求實現自我治理的力量，“傳統社會同質性及其統一、穩定的文化系統解體了，其中只有極少一部分得到承認或被認為是理所當然的”［5］。社會的多元化帶來的現實反應就是社會成員需求的多樣性，面對多元化的需求政府必須做出積極的回應，否則其所承擔的社會治理責任就將淪為空談。而傳統的追求統一性的社會治理模式已無法滿足社會多元化的需求，于是作為政府對社會問題和人民呼聲的回應和解決政府自身的財政壓力的要求，在20世紀70年代末80年代初，新公共管理運動在西方主要資本主義國家興起。它的主要方向是將私人部門的管理方法和管理理念引入到公共部門中，在企業邏輯的指導下將市場競爭機制和激勵機制引入到公共部門的管理實踐中，公共部門應以滿足公眾的需求為目標，以提高公共服務的質量和擴大公共服務的范疇為己任。這場聲勢浩大的行政改革運動往往被人們描述為一場以追求“3E”即“經濟、效率和效益”為目標的管理改革運動，這就是新公共管理范式。批判傳統公共行政范式的新公共管理理論重新界定和發展了效率觀。在“傳統公共行政”的經濟、效率原則的基礎之上又增加了效益原則。“效益”原則強調效果和利益。這里的效益指的是對社會和發展有利的效果。具體而言，新公共管理理論認為“行政效率”本身不包含有任何的價值判斷，行政效率高并不見得是好事，如果方向錯了，就不見得能促進社會的進步以及增進社會公平，還可能會有負面的影響。而“效益”原則包含有價值判斷在里面，不僅強調低投入高產出，還暗指這些行政活動在方向上應該是有利于國家、社會和公民利益的，是能夠促進社會進步發展和社會公平的。只有這樣的高效率才是有效益的。新公共管理時期的公共管理倫理追求是多元化的，責任、公平、善治、回應、服務成為這一時期學者強調的主要的價值訴求。同時新公共管理運動將一種全新的社會治理模式推呈到世人面前，那就是公共管理模式。作為一種以道德為基礎的服務型社會治理模式，面對社會主體多元化的需求，必須強調德治和法治的統一；必須構建具有合理性和合法性的公共管理倫理體系，這種公共管理倫理體系不能僅僅停留在對公共管理倫理的觀念和價值訴求的梳理和構建上，還應將這些觀念和價值訴求轉化為現實可行的制度設計和制度安排。

三、西方公共管理倫理演進的主要特征

從傳統公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理運動，公共管理倫理價值的訴求一直貫穿其中，無論是效率至上，還是倡導社會正義和社會公平，都是和工業化的祛魅過程緊密相連的。這昭示了公共管理倫理價值的追求作為一種社會意識，其演變和發展的過程是有其自身的特征和規律的。1.效率觀貫穿于公共管理倫理演變的全過程。威爾遜的“價值中立”、韋伯的“理性官僚制”以及泰勒的科學管理理論把效率作為終極性價值來敬仰，認為效率是最大的善。新公共行政學派批判傳統公共行政效率至上的工具理性，反對政治—行政二分法，質疑非人格化的理性官僚制的合理性和合法性，倡導社會公平的價值訴求，但這并不意味著他們是完全排斥效率觀的。他們并不是否定效率本身，相反，他們提出的回應性政府的構建、社會價值公平的分配、對弱勢群體利益的關注、集合機會公平和結果公平的社會公平制度的建立都離不開政府部門高效的運作和管理，而社會公平的體現之一———政府組織內部管理的公平———也在一定程度上反映了政府部門重視內部管理的效率。事實上，可以將新公共行政時期的公共管理倫理訴求理解為社會公平、社會正義、個人價值和效率觀的協調整體。進入到新公共管理時期，公共管理倫理訴求呈現多元化的態勢、多種價值觀充斥在公共部門管理公共事務的各個領域，指導著公共部門和公共部門管理者的價值選擇和行為方式。盡管如此，效率觀仍然是作為制勝的法寶被廣為推崇。此時，紅極一時的B模式倡導用企業邏輯指導公共部門來履行社會管理職能，主張將市場競爭機制引入到公共服務和公共產品的供給機制中，強調從關注顧客的視角去滿足社會公眾的需求。而提高公共部門管理和作為的效率毫無疑問成了上述主張得以實現的基礎和保障。當然，這種效率觀不同于傳統公共行政學派所強調的機械效率觀、非人格化的效率觀，它擴充了機械效率觀的內涵和外延，更重視個人價值，更注重政府供給和社會需求的有效契合。由此可見，對效率的重視貫穿于公共管理倫理演變過程的始末，只不過在不同的時期不同的學派對效率觀的內涵和外延的界定和要求有所不同罷了。2.社會公平和社會正義成為公共管理倫理體系的核心。“理性經濟人”的假設使得傳統公共行政學派忽視了個人價值的存在，并且該學派的學者認為個人價值是孕育于組織價值之中的，這意味著只要實現了組織的價值，個人對價值的訴求諸如快樂、幸福、內在價值的實現等自然而然就可以成為現實。因此，公平和正義在傳統公共行政學派的學者看來是功利的，是服務于工具理性的。但事實表明，傳統公共行政學派出于“形式合理性”和“工具理性”的要求而對一切價值因素的“祛魅”造成了公共行政實踐的畸形。一系列的社會問題和政治丑聞使得社會公眾對社會公平、社會正義、平等等倫理價值的需求呼之欲出，而新公共行政學派的理論倡導恰好迎合了這些呼吁，正所謂“生逢吉時”。同時期羅爾斯的“正義論”為在公共行政領域構建倫理體系產生了深遠的影響。羅爾斯所提出的社會公正強調關注個人價值，強調關注社會公平保障的差異性。這兩項基本內容成為公共行政倫理學的基礎和組織民主的原則，對后期公共管理倫理體系的構建奠定了價值基礎和理論基石。如果說新公共行政學派對社會公正的追求和倡導僅僅停留在“口號式”的吶喊層面，那么新公共管理運動的倡導者卻將如何滿足社會公眾多元化的價值訴求和現實需求提到了重要的實踐層面。滿足公眾對社會正義、社會公平的需求成為了公共部門治理和善治的原始動因。歷時態地去梳理社會公正從無到有的歷程就會發現未來對社會公正的價值認同和價值選擇只會多不會少，而且社會公正必將成為未來公共管理倫理體系構建的核心價值基礎。3.中心化與邊緣化價值訴求共存的公共管理倫理價值結構形態將長期存在。所謂中心化的價值訴求是指在公共管理倫理價值結構中處于中心位置的價值訴求，例如平等、公平、公正、效率。而邊緣化的價值訴求雖不是公共管理倫理價值結構的主導訴求，但卻作為中心化價值訴求得以實現的有效支撐而將長期存在，兩者相互依賴、相互支持、相互補充。縱觀西方公共管理倫理演變的三個階段，中心化與邊緣化價值訴求共存的價值結構一直存在。傳統公共行政時期雖然倡導效率至上，但科學化、法制化、民主化等諸多邊緣化價值訴求同時存在。新公共行政時期是以公平價值為中心，但對民主、平等、正義、回應、創新等諸多邊緣價值的追求和呼吁從未停止。而新公共管理時期本身就是一個呼吁價值多元化的時期。

四、西方公共管理倫理的嬗變對我國公共管理倫理體系建設的啟示

通過對西方公共管理倫理演進的歷史脈絡的縱向梳理和對西方公共管理倫理價值觀演進的主要特征的探究可以發現，公共管理倫理的時代價值凸顯。因此，應該在梳理和分析公共管理倫理演進的歷史經驗的基礎上，構建我國現代公共管理倫理體系，為創建服務型政府、實現政府的治理和善治提供合理的價值導向。1.實現現代公共管理倫理的制度設計和制度安排。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。為了實現改革總目標要求，不僅要求我國公共管理實踐更有效率、更加公平，同時強調了我國社會主義民主政治必須制度化、規范化、程序化、法制化。公共管理倫理體系作為整個公共管理部門治理的價值導向和價值索引，必須落到制度層面，形成制度性倫理體系，只有這樣才能保障國家治理過程中價值選擇的合理性和合法性，從而有效地推進公共部門管理實踐的創新，實現治理和善治。而且公共管理服務性決定了公共管理倫理的首要任務是厘清公共管理服務精神的內涵和外延，并在此基礎上探討其實現的制度設計和制度安排，找到公共管理者在公共管理活動中貫徹和落實這種服務精神的實現途徑。2.厘清現代公共管理倫理的作用場域及其相應的規范標準。皮埃爾•布迪厄關于“場域”［6］的論述帶來的啟示是現代由于社會高度分化催生了各種相互區別又相互聯系的“場域”的存在。這些“場域”之間的界限是模糊的、動態變化的，有時，“場域”之間是相互交織在一起的［6］。同時，每個“場域”內部都存在屬于自己的“性情傾向系統”，布迪厄將這種“性情傾向系統”稱之為“慣習”［7］。這種慣習是和受場域內的客觀環境和當事人的社會經歷所影響從而在無意識的狀態下內化于“場域”內個體的一種持久性的稟賦。這種持久性的稟賦是具有連續性、生長性和可轉移性的［8］，它深深地植根于“場域”內各個成員的意識和行為當中，規范和指導著“場域”內成員的意識和行為。根據布迪厄的“場域”理論可以推理得出現代公共管理也應有自己明確的“場域”，并且應該形成自己“場域”內明確的“慣習”，用以規范和指導該“場域”內成員的行為。而當下，隨著我國公共管理職能的流變和社會化，以及公共管理主體多元化發展，預示著我國公共管理活動的領域也將會不斷拓展，“公共管理場域”的范圍和作用空間也將呈擴大的態勢，現代公共管理主體作為社會關系的“結點”必然會同該場域之外的其他“場域”成員發生聯系。這就意味著公共管理主體必須要行動起來，明確各自施政的“場域”，同時必須將公共管理倫理價值觀作為本“場域”內部的一種“慣習”進行發展和沿承。公共管理主體應當加強對于公共管理活動的研究，明確各自相關公共管理活動的范圍及其相應的倫理標準，并試圖將這種倫理價值標準內化于公共管理主體之中。3.構建效率與公平兼顧的現代公共管理倫理體系。從歷時態的角度去梳理公共管理倫理嬗變的過程會發現公共管理理論發展的各個時期對效率和公平的追求從沒有出現斷層。我國現代公共管理受“功績制”原則的導向必須重視現代公共管理活動效率的提升，并強調建立和貫徹以效率和績效為基礎的績效考核制度。“功績制”原則已經成為指導我國公共管理部門日常活動的制度性原則。但是這并不代表要完全推崇效率至上的倫理價值觀，對效率的崇尚絕不應以犧牲公平為代價。特別是我國正處于社會變革和社會轉型時期，社會階層利益多元化導致社會公眾社會訴求的多元化，借力自媒體這些社會訴求被迅速放大的概率在增加，時間在縮短，這必然會將原來隱藏在社會深處的社會矛盾和社會問題推到歷史發展的前臺，引發更多利益相關者的圍觀。所以此時將社會公平和社會正義納入到現代公共管理倫理體系中來是具有重要的實踐意義的。這種對公平的強調不僅是傳統意義上的關注分配公平，減少貧富差距，而更應該關注程序公平和人際公平，也就是說現代公共管理活動一定要在一個可以使社會公眾感知到公平的環境中按照公平公正的程序去開展，這樣一種強調社會公平和社會正義的倫理體系不僅可以成為我國建設“陽光政府”和“服務型政府”的推動力，還可以為治理乃至善治提供倫理價值的支持。當前我國公共管理部門的社會管理職能不斷增多，公共管理主體所處的社會環境復雜多變，因此要構建效率與公平兼顧的公共管理倫理價值體系必須在公共管理倫理精神建設中注入理性精神和民眾意志，加強社會外圍力量對公共管理領域的倫理質量和倫理環境的監控，并且應該從制度上和體制上形成一整套完整的倫理質量和倫理環境的監控機制，其中應該包括完善的組織機構設置、激勵機制設計、運行制度安排，并設立長效保障機制以及問責制度。4.促進公共管理主體道德自覺自動生成機制的形成。公共管理主體是公共管理活動中具體政策的制定者和執行者。他們不僅是公共產品和公共服務的提供者和維護者，同時也是公共管理活動被作用的對象。因此，公共管理主體既具有追求個人利益的天然屬性，又承擔著維護公共利益的重要使命。至此，公共管理主體會在公共“場域”和私人“場域”交匯的中間地帶出現利益沖突并利用手中權力優先考慮自身利益的行為便不難理解了。另外，根據博特的社會網絡理論中關于“結構洞”理論的論述，可以認識到公共管理的主體實際上是處于社會“連接點”的位置，這一特殊的位置決定了公共管理主體必然會在社會關系中扮演“架橋”的角色。公共管理主體會通過其所擁有的權利和職務之便協調各相關利益主體之間的關系，并為其所處的人際網絡中具有潛在交易行為的交易雙方架起聯結和信任的橋梁。在此過程中，公共管理主體由于其協調和運作而謀取一定的“中介費”的行為便成為一種潛在規則內化于公共管理主體和其工作對象共存的社會網絡中，這種潛在的規則必然會造成公共利益的私有化和獨占化，雖不會減少社會總福利，但會減少其他社會公眾的利益，使得社會公平的天秤偏向了少數既得利益者。因此，由于公共管理主體自身屬性和其在社會網絡中所處位置的特殊性，構建公共管理主體的道德自覺自動生成機制可以成為走出現代公共管理倫理困境的一條現實有效的路徑。這種道德自覺自動生成機制首先需要建立在公共管理主體自身進行道德修習以將美德倫理內化的基礎之上，這一內化的過程需要公共管理主體自身加強學習，不斷提高倫理道德水平，樹立正確的價值觀和理想觀，找到正確實現和體現自身價值的途徑和方法。其次，公共管理主體道德自覺自動生成機制的形成還需要社會公眾力量和國家的介入和支持。社會公眾對公共管理主體的角色期待應該褪去公共管理主體“神化”的外衣從而更加現實化、“平民化”，應該考慮到公共管理主體自身利益的訴求，而國家必須在協調公共管理主體自身利益和公共利益的矛盾沖突中扮演主導角色，提高公共管理主體的福利待遇、建立完善的淘汰機制以增加其倫理道德失范的機會成本，通過制度化的倫理體系消除公共管理領域的道德空場，在全社會范圍內樹立和倡導社會公平和公正的價值訴求。

作者:張再生單位:天津大學管理與經濟學部