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［提要］在經濟全球一體化環境下，政府處于主導地位，形成新的治理新形態，也就是區域公共管理。在這項工作中，比較突出的問題就是制度缺失。為適應社會發展，本文針對區域公共管理，對制度缺失進行創新。

關鍵詞：區域公共管理；制度缺失；創新

一、區域公共管理中存在的制度缺失

（一）行政區域行政中公共管理思想比較落后。在21世紀的今天，全球都進入了復雜的社會環境中，由于一系列的復雜的現象，比如，全球化、信息化以及區域化等，使區域公共管理迎來了新的挑戰。但是，在我國以往的區域公共管理中，主要的模式為行政區行政，而且這種治理思想對人們的思想造成了很大的影響。如今，我國的國情、制度都比較特殊，在行政區域中，其經濟性比較強，不管哪個級別的政府，均不愿舍棄對自身管轄區域的管理權，都希望能夠獨立經濟。在利益的驅使下，對管理制度進行制定時，都會傾向于地方保護，在各個區域中，都存在著很大的競爭關系，嚴重制約了區域之間的良好溝通，也不利于共同發展。對于行政區行政而言，主要有以下幾個特點：1、由政府負責對社會的治理，小農經濟是前提，在這樣的環境下，行政區行政的出現是封閉社會以及自發秩序的自然產物，體現出了行政區行政的機械性以及封閉性。2、對于政法治理，根據其價值導向來說，對行政區行政進行實施的過程中，既可以是“內向型行政”，也可以選擇“閉合型行政”，這主要取決于人為切割的方式，在這種治理區域的模式下，不管是行政區域化邊界，還是跨行政區域的公共問題，都沒有得到足夠的重視。3、在社會公共的事務中，對于治理的主體而言，行政區行政體現了壟斷統治的特征，對區域公共事務進行管理的過程中，唯一的主體就是政府組織，可以獨立地制定出相應的公共政策，具有監督管理的權利，也總攬了全部的社會公共問題。4、根據公共權力運行的角度來說，行政區行政體現了閉合性以及單向性。5、對于公共問題治理，在其設計方面來說，遵循的基本法則就是自上而下，對不同的等級制依次設計。在治理構架方面，體現了機構同類，以及職能重疊的特征，由于這些特點的存在，進而忽視了相應的外溢性的區域公共問題。（二）現代區域管理區域政策結構不完整。由于區域公共管理中存在諸多的治理問題，尤其是在國內，建立有組織、設計精細的一整套區域政策框架是十分必要，能夠發揮保障作用。在不同的時期下，我國的政府得到了很多次的區域劃分，同時實行了相應的區域發展戰略，不過，始終未能實現政策設計中的最初目標，且公共績效也不斷呈現下滑的狀態。之所以出現這樣的現象，其主要的原因歸結為缺少健全的區域管理政策，在結構方面不夠合理。具體的表現為以下幾個方面：（1）在我國，還未能針對區域政策設置專門的職能部門，對于區域政策的基礎，還不夠健全；（2）在區域劃分中，缺少科學的計劃，涉及的范圍比較廣，在區域政策方面，不具有較強的針對性，其可操作性也比較低，并且不具有可利用的區域劃分框架；（3）區域政策的工具需要進一步完善，針對問題區域，其政策還有待健全；（4）在區域政策中，未能建立有效的監督機制，也沒有制定有效的管理機制。（三）區域公共管理相關制度安排不全面。對于我國的區域公共管理，在制度安排方面，其不完善的表現主要體現在以下幾點：（1）對于我國的公共問題，在管理方面，其結構與框架依然處于探索的階段。由于“歐盟”宏觀的區域治理取得了成功，因此需要進一步完善我國的公共管理制度；（2）在各個區域政府之間，對于制度的安排比較弱化，地方保護主義比較強，各地的政府出現了惡性競爭的問題，這種普遍存在各個省市中，嚴重制約了國家的總體經濟績效；（3）我國對于一些大江、大河流域進行治理時，在制度方面存在很多的弊端，尤其是管理機制的問題比較嚴重；（4）缺少完善的區域公共協調機制；（5）由于憲法制度、法制原則的不完善，使區域制度受到了很大的約束，對行政區進行調整、規劃的過程中，在政策方面往往比價隨意，不利于發揮公共管理的作用。

二、區域公共管理制度創新的必要性

隨著我國逐漸加快了城市化、工業化的進程，在各個區域政府之間，出現了激烈的競爭現象，逐漸拉開了城鄉的差距，這也就使我國的行政區域劃分出現了頻繁的變動，也導致了城鄉二元結構的問題。之所以出現這些問題，在其實質上來說，就是因為行政區域間的差異性。目前，我國的經濟水平、現代化水平十分不平衡，各個地區之間的發展極不平衡，差距甚大，由于這些差異的存在，很容易導致區域公共管理等諸多問題。不過，在全球化、經濟化的不斷推動下，我國逐漸朝著區域化的模式發展，在國際新區域中，也不斷地加強了聯系。雖然強化了這樣的區域化模式，但是在各種區域之間，也引發了諸多的公共管理問題。目前，傳統的、內向型的區域管理方式已經不能滿足現階段的區域公共管理的需求，也不能有效解決我國在區域公共管理方面的問題，比如：地方保護主義、惡意競爭以及江河流域治理等，所以創新區域公共管理制度是必然趨勢。

三、區域公共管理制度創新策略

（一）改變區域公共管理理念。在我國傳統區域的公共管理中，主要的治理思想為行政區行政。通過行政區行政相應的特征可知，其主要問題表現行政區分管理的導向比較僵化、主體比較單一，在權力結構方面，呈現了“金字塔”的樣子。對于區域公共管理在確定理念時，應該從實際情況出發，以傳統的公共管理理念作為基礎，取其精華，拋棄落后的理念。并且，不斷地學習先進的管理理念，進而建立出多元的運行機質，在管理權力之間，能夠形成網絡狀又交叉重疊式的關系，還能明確區分主體和與客體之間的關系，使兩者能夠順利地交流，加強合作。在傳統的行政區行政中，其權利的主體往往是單一的政府組織，當建設區域經濟之后，其主體就具有了多元的特征，除了設計政府組織區，也包括了第三部門等。由于社會的逐漸開放，逐漸形成了相應的產物，不僅適應了全球化的趨勢，也順應了市場化、現代化的趨勢。如今，在全球化、區域化的推動下，區域之間以及全球社會都加強了依賴感，擴大了區域、區域化的廣度，但是區域公共管理能夠適應這樣的改變。（二）健全區域公共管理政策。對區域公共管理制度進行創新的過程中，必須從內部政策逐漸轉向區域公共政策。在傳統的政府組織中，僅僅存在針對國內、地方內部的政策，對于面向國外、區域間的公共政策是不健全的，因此通過對區域公共管理政策的完善，能夠為區域政府公共管理制度的進一步創新提供重要的保障。如果區域政策不健全，勢必會影響區域的經濟發展。由于傳統的公共管理政策很難滿足目前區域發展需求，所以必須采取有效的措施，調整這種現狀。一般來說，可以應用區域功能性的政策，并且做到以下幾點：（1）對于環境保護，制定相應政策；（2）針對市場競爭，制定相應的調整政策，防止地方政府之間出現惡性競爭；（3）實施區域發展的政策，將縮減區域之間的差距；（4）實現政策的一體化，逐漸調整國家政策以及執行機制。（三）改變區域公共管理機制。對區域公共問題進行處理的過程中，在傳統的科層制上，表現出了很多問題，應該充分利用市場機制以及自組織機制等，進而實現治理的目標。如今，在全球都十分重視網絡化，在治理機制也體現了網絡性。針對管理機制，總結出了四種類型：一是國家主義；二是多元主義；三是網絡主義；四是法團主義。以科層制出發，再到組織之間的網絡制，應該針對問題的層次、類型等，對其實施“多中心”的治理措施，通過科層制、合作機制等相應的混合機制，充分吸取其精髓，進而建設一種新的組織間網絡的治理機制。

四、結語

對于區域公共管理，其主體是多元的。由于經濟的發展，我們迎來了經濟全球化的時代，與此同時，我國也面臨著嚴重的區域公共管理問題，根據相關研究表明，為了有效處理區域公共管理問題，必須要清楚地找到區域公共管理中的制度缺失問題，進而對區域公共管理制度進行創新，實現區域經濟的良好發展。

參考文獻：

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［4］商曼.論區域公共管理的制度創新［J］.才智，2014.33.

作者:周欣怡 單位:上海交通大學