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從70年代末開始，西方各國出現了公共行政改革的浪潮，如重塑政府運動、再造政府運動、新公共管理運動等；推動西方公共行政改革的因素，除了丹尼爾·貝爾所預言的“后工業社會”的到來和各國政府普遍面臨的危機之外，政治學、管理學、經濟學等前沿理論出現了相互融合、滲透，相得益彰的局面。影響較大的如公共選擇理論、產權理論、新古典經濟學理論、新制度經濟學（組織經濟學）、博弈論等；與此同時，熱情洋溢的“真正創新的思想家”戴維·奧斯本和特德·蓋布勒以及熱衷于締造“數字神經系統”的比爾·蓋茨等大膽地預測了關于公共行政改革和未來政府的構想。這些理性的思維和大膽的構想相結合，為公共行政的科學性和前瞻性提供了全新的視野。

一、關于西方公共行政的理性思維

自科學管理之父弗里德里克·泰勒開創科學管理理論以來，西方公共行政一直注重吸取相關理論和社科成果的養分，相對重要的如公共選擇問題、科斯定理、組織經濟學、政治經濟學視角的公益物品使用方案等，很值得我們深入地進行研究。

（一）公共選擇問題的探討

公共選擇，簡而言之是通過非市場的方式解決與社會成員相關的經濟、社會問題。公共選擇問題的本質是對各種公益物品的供給做出決策，一般以社會福利的最大化為目標。因此，在探討公共選擇的方式以前，首先就要涉及公共選擇的理論參照系：福利經濟學。由庇古、馬歇爾等人發展起來的福利經濟學最早建立在“基數效用論”的基礎上，而現今廣為應用的福利標準是“帕累托最優標準”或“帕累托原則”，即設存在A、B兩種經濟狀況，若從B轉變為A，使至少一人獲益，而其他人都至少沒有受什么損失，則A好于B，作由B到A的改進，能夠導致社會福利的增進。作為檢驗、判斷備選方案優劣與否最能普遍適用和所含價值判斷最少的標準，帕累托原則被普遍接受，但同時，我們還是不得不承認：帕累托原則本身仍是一種以“個人主義”為基礎的價值判斷，它暗含著社會偏好秩序必須建立在個人偏好基礎之上的規則，因此只要有一人蒙受損失，我們便不能說一項改革符合帕累托最優標準，并且，它似乎只能告訴人們“餡餅”增大（效率提高）是好事，而無法告訴人們如何分配和再分配一張既定大小的“餡餅”。因此，帕累托原則本身又是一個限制性很強而在福利經濟學中普遍應用的判斷標準，這就勢必給以福利經濟學為理論參照系的公共選擇問題帶來了隱含的相關弱勢。

接下來，讓我們進一步探討公共選擇的方式和面臨的問題。現實中常見的公共選擇方式有：1．獨裁或集權方式。因為程序簡單而成本最低，但往往在很大程度上偏離公共利益的要求。2．“直接民主”方式。即對每項關系到公眾利益的政府行為都通過公民投票決定，這在制度預設上保證了公民表達個人偏好的權力，但卻又無法避免“合乎理性的無知”：因一個人的選票無足輕重而且收集信息消耗個人成本導致個人“理性”地保持“無知”狀態、“選民冷淡”和“倒霉的少數”等問題。3．代議制方式。減少了“直接民主”方式的投票成本，但又可能出現議員或政府官員為了個人的私利在競選中采取“最多選票原則”和當選后追求私利的問題。然而，不論公共選擇采取何種方式，其決策的結果幾乎都要由公共部門來執行。因此，公共選擇理論在理性的個人都追求個人效用最大化的核心論點基礎上，對公共選擇中出現的問題進行了思考：如何妥善地處理私欲與公共利益的矛盾？如何應對阿羅提出的在每個人的偏好排序基礎上進行的“社會排序”與民主社會中被普遍接受的、合理的道德準則互不相容的“不可能定理”？似乎公共選擇問題和公共選擇理論在提供給我們理性的全新視野的同時，也留給了我們尚待開發的無限空間。

（二）科斯定理及其批判

科斯定理的提出對于與公共行政緊密關聯的產權、外部效應、資源配置等一系列環節產生了革命性的影響。科斯定理可以簡單地表述為：在完全競爭條件下，如果不存在交易費用和收入效應，那么，無論產權如何分配，在產生外部效應和受外部效應影響的私人之間所達成的自愿協議，將導致同樣的資源配置和產出組合。也就是說，只要產權是明確的，私人之間的交易活動不存在交易成本，則私人之間達成的契約同樣可以解決外部效應所引起的問題，實現資源的最優配置。結合案例分析，假設一條河流旁有一鋼鐵廠和漁業公司，那么，鋼鐵廠向河流中排污必然產生外部效應，影響漁業公司的利潤；傳統的理論認為只能采用政府干預辦法，實行對鋼鐵廠的稅收、罰款、制定排污標準和對漁業公司補貼等做法。而科斯則認為如果鋼鐵廠和漁業公司各自獨立，兩者就能像私人一樣在市場上進行自愿交易，此時會有兩種情況：當鋼鐵廠擁有對河流排污的權利而大量生產時，鋼鐵廠減少一些產量損失很小而漁業公司則收益很大，那么，漁業公司就會支付鋼鐵廠的少量損失而獲得較大的收益，此時，雙方的收益都增加，實現了帕累托最優；反之，當漁業公司擁有河流不受污染的權利而獲利頗豐時，漁業公司減少一些產量損失很小而鋼鐵廠則收益很大，那么鋼鐵廠就會支付漁業公司的少量損失而獲得較大的收益，同樣實現了帕累托最優。并且，會產生一個企業將另一個企業收購收實現合并的動機，而且這種交易通過市場方式也非常簡單。如果兩家企業合并，在作生產決策時，兩個企業的生產和利潤就會放在一起考慮，外部效應就可以直接被內部化，實現總利潤最大化。

科斯定理的提出，實質上將外部效應商品化，并通過市場方式實現內化，從而否定了傳統的政府干預的必然性。但科斯定理在被廣泛應用的同時，也遭到了嚴厲的批判。首先，科斯定理的假設過于苛刻，如假定被分析的企業之間是不完全競爭的，而除此之外的領域又是完全競爭的均衡狀態；對于受害者的合法補救是有效、可行的等。其次，交易成本的存在阻礙著外部效應市場的建成，因為企業之間很難精確地計算出誰受多大的影響、蒙受多大的損失、應該索取多大的補償金，甚至外部效應的受害者可能多得無法明確。再者，科斯定理作為實質性的命題又可能推導出極端的變體：既然資源配置和最終產出可以不受產權的影響，那么我們為何不能根據需要隨意地改變產權狀況呢？在對于科斯定理的爭議方興未艾的同時，對于政府干預是否必要的問題有了初步的定論：政府干預的條件在于它消除外部效應所需的管理成本不僅小于私人之間的交易成本，而且足以被政府干預之后獲得的社會收益抵銷。就此而言，科斯定理對于西方公共行政的貢獻有兩點是可以肯定的：指出了政府干預同樣具有成本和政府干預的條件。

（三）政治經濟學視角的公益物品使用模式

政治經濟學的視角集中體現了相關前沿理論綜合運用的特色，美國印第安納大學政治理論與政策分析研究所所長文森特·奧斯特羅姆高屋建瓴地概括出了政治經濟學視角的四種公益物品使用模式：個體選擇模式、官僚制模式、自主治理的公共企業模式和多元組織模式，并且剖析了每種模式的成立要件、動作機制、失效的危機和替代性選擇。

模式一：個體選擇模式

個體選擇模式允許個體自由地為自己作出決定來追求自己的利益，使得個體在涉及公共物品時就會以個體最優的策略消費公共物品，使自己的成本最低而凈收益最大化。因此，在公共場合理性個體沒有積極性承擔應然的成本，也不考慮對他人強加的社會成本。具體表現為：(1)盡可能多地占有公共資源，不考慮實際需求和對他人的后果；(2)積極隱藏關于意愿和需求的信息，當“免費搭車者”；(3)如果采取自愿的行動限制需求，理性個體則會采用“拒不合作”的策略；(4)如果存在競爭機制，社會成本又將提高，以致給用戶社群產生經濟損失。當個體選擇模式的制度弊端日益暴露時，官僚制模式的優越就更加凸現出來。

模式二：官僚制模式

官僚制模式是替代個體選擇模式的決策安排，它能夠運用政府權力進行核心指導和控制，從而有能力開發和管理公共資源，減少個體選擇的成本，利用有效的懲罰來阻止拒不合作策略等導致的公共災難，控制外部效應，并且能夠在權限管轄范圍內使交易成本和決策成本最小化。

但是官僚制模式本身也存有制度失效的危機。其根源性的弊端一方面源于官僚制組織中的“經濟人”效應。另一方面根源于官僚制組織中隱含的限度悖論。官僚制模式的等級結構中層級數量和下屬數量的增加，都會導致信息和控制的減弱甚至喪失；因此，官僚組織的綜合規模有著嚴格的限度，官僚制組織控制幅度的概念中也隱含著控制的實質性的限度。從而使處于大規模官僚制組織內的個人和集團傾向于尋找機會獲得附加收入，而自利動機引發的公共管理目標置換和處罰的風險規避又導致了官僚組織的功能失調。最終在實際上偏離了威爾遜的行政范式和韋伯官僚制理論高效、廉潔的標的。

此時，如果滿足以下三個條件，我們就能夠期待運用自主治理的公共企業模式：(1)公共企業直接向有關的利益社群負責，并為其行動；(2)提供公共物品的費用按社區成員的受益大小，或者根據某種公平分配的可比性原則收取；(3)公用設施的使用是有條件的，這些條件由有關人員為了達到提高共同福利的目的而合理制定。

模式三：自主治理的公共企業模式

自主治理的公共企業模式是用于彌補官僚制模式出現的：對用戶多樣化的需求和偏好變得冷漠和不加區別；對預定的受益者征收越來越高的費用；無法根據需求分配供給等制度性弊端。自主治理的公共企業模式能夠把決策安排內化，并與社區利益相結合；該模式以外部成本（期望個體承擔的費用，當決策背離愿望時仍承擔其付款的義務）和決策成本（決策方付出的資源、時間、努力和機會）為指標。外部成本和決策成本的互動機制為：當任何成員能夠為了整體利益而采取行動時，所預期的外部成本最大，決策支出最小；當參與決策的成員增加時，外部成本降低而決策支出增加；當采取集體行動之前要求所有成員都同意，則外部成本為最小，而決策支出最大。這樣就作出了三種情況下的決策規則：(1)當外部成本與決策支出大致對稱時，簡單多數的投票是決策規則的理性選擇；(2)當所期望的外部成本遠大于所期望的決策成本時，超常多數是決策規則的理性選擇；(3)當決策成本遠大于外部成本時，在要求快速反應的情況下授權某一個體決策就是理性選擇。

但是，發展自主治理的公共企業可能仍不能徹底解決公共物品的問題，因為：公共企業可能對其范圍之外的其他人產生外部效應；公共財產由于具有聯合使用和各種可能使用方式相互依存的特性，因而有多種形式和規模；以及發生沖突時，需要成立處理矛盾和尋找解決辦法的機構，并阻止公共事物的悲劇在同樣的條件下再次發生。此時便要借助于多元組織模式。

模式四：多元組織模式

多元組織模式的理論源于曼瑟爾·奧爾森等政治經濟學家認為大量公共物品和服務的問題有許多不同的外形和規模，它們可以利用美國政治體制內在的交疊管理和權威分散得到最好的解決。多元組織模式的理論中還隱含著“看不見的手”在公共領域能夠像在私人部門那樣運作這一命題，林德布洛姆、麥基恩、比什、托克維爾等都論證過這一命題，其觀點是論價、協商和競爭性對抗能夠運用于互有影響的各種公共企業的行為中。在此理論基礎上，多元組織模式一般構建四個層次的組織；第一層次起小規模生產者和零售者的作用，向用戶社群直接提供公共物品和服務；第二層次起中間生產者和總銷售者的作用，為第一層次機構的運作起補充作用；第三、第四層次成為大規模的生產者，對大規模的公共領域提供補充性的服務。

最后需要強調的是，以上四種公益物品的使用模式沒有任何一種單一的形式適合于所有情形，任何模式都會產生有限范圍的積極作用和負面影響。奧斯特羅姆認為模式選擇和組織安排時應分析相關的五個基本因素：(1)具有一定共識的公眾群體，為決策背景；(2)自利的個體在特定組織安排下的策略；(3)特定的機構設置；(4)特定的事件；(5)預期的結果。政治經濟學視角最優選擇的標準卻是唯一的：可能導致制度缺陷或制度失敗的那部分成本最小化的選擇。

二、關于西方公共行政的大膽構想

在影響西方公共行政的理性思維謹慎地求證、檢驗、爭執的同時，熱情洋溢的未來學家、改革家、商界巨子都大膽地對公共行政的改革和未來的政府提出了構想，有些想法在理論上被認為是片面的或在現今還遙遙無期，但其體現出來的閃光點卻很值得留意。在此簡要地介紹其中最具代表性的兩種構想。

（一）企業精神如何改革公營部門

奧斯本和蓋布勒提出了用企業精神改革政府的十項原則：1．起催化劑作用的政府：掌舵而不是劃槳。企業化的政府應該把政策制定（掌舵）與服務（劃槳）分開，讓高層管理者集中精力進行決策和指導，實際操作由另外的員工來做。2．社區擁有的政府：授權而不是服務。奧斯本和蓋布勒認為應該對社區進行授權，最終通過參與式民主給公民授權。3．競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去。競爭能帶來種種好處：提高效率、投入少產出多，迫使公營部門對顧客需求作出反應，鼓勵革新等。4．有使命感的政府：改變照章辦事的組織。有使命感的組織應該放手讓其雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現組織的使命；為此，需要改變以往的思維定勢，建立有使命感的預算制度、人事制度和組織。5講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。為此，需要讓業績測定發揮作用，按業績付酬，進行鼓勵和作預算。6．受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。政府應通過多種途徑聆聽顧客的呼聲，把受機構驅使的政府轉變為受顧客驅使的政府。7．有事業心的政府：有收益而不浪費。要使管理者成為企業家，以收費來籌款，為回報而投資，把利潤轉給公眾使用。8．有預見的政府：預防而不是治療。傳統的官僚政府專注于與問題作斗爭，一直要等到問題變為危機，才進行治療，缺乏預防的對策。9．分權的政府：從等級制轉到參與和協作。奧斯本和蓋布勒認為分權的機構比集權的機構更加靈活、有效率、更具創新精神等優點，因此可以通過參與管理，分散公共機構的權力和建立協作的組織等方式分權。10．以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。政府可以重新規范市場，使市場運轉起來，并把以市場為導向的思想應用到政府的管理工作中去，在競爭、責任承擔等方面體現市場原則。同時又要加強社區的力量，使市場和社區的力量處于平衡狀態。

（二）網絡化政府的憧憬

熱衷于建立“數字神經系統”的比爾·蓋茨提出了網絡化政府的遠景規劃：

1．用數字出版取代紙張流通。比爾·蓋茨提出了“無紙辦公室”的構想，認為政府應該用數字信息流通取代紙張，使印刷文件成為例外而不是常規。這樣，不僅能節約政府開支：美國政府每年可節省10億美元的印刷費用，而且便于更正、減少錯誤；如佛羅里達州在網上公布政府雇員的電話號碼、郵寄地址和辦公樓地點，每年節省的印刷和散發成本為29.5萬元，而且消除了人事變動所引起的30%的錯誤率。

2．賦于政府平易近人的形象。網絡技術使政府能為公眾提供一個單獨的接觸點，例如，可以把政府的各種相關的服務組織起來，使公民能快速找到所需要的信息；澳大利亞的維多利亞州政府使用了MAXI在線系統，該系統由公民是否到達法定年齡、結婚、搬家等“終身大事”組成，公民只需按要求輸入這些信息，網絡自動更新公民在政府機關的記錄，使“公民只需明白自己想做什么，而不必知道不同機關的地點和程序”。

3．使每位公民都擁有機會。政府可以設立像銀行自動取款機那樣的電子信息亭，保證每位公民都能平等地參與政府的活動。政府可以把有關部門召集在一起，開發一個單一的處理一切業務的系統，如愛爾蘭政府使用的ANPOST系統，ANPOST信息亭能處理公用事業費的交款、頒發護照、頒發車輛執照、支付津貼費、提供存款和投資計劃等，每個信息亭都是一個微型市政廳，能承接六七個部門的工作；用于辨別身份的智能卡和其它商務系統的結合使用，使詐騙和雙重申請很難得逞，在倫敦，200個裝有ANPOST系統的信息亭在第一年就減少了75萬英鎊的福利金付款詐騙，而當1500個信息亭全部安裝完畢，預計每年能節省1.5億英鎊。

4．用數字方式提高政府效率。(1)立法部門使用電子系統管理起草法律的程序。不僅能給美國節省每兩年一次的300萬至400萬美元的印刷費用，還能更容易地跟蹤法律的沖突：法案內的沖突，好幾份法案之間的沖突，與現存法律、州憲法、或聯邦憲法某節的沖突，并提供每一變更的檢查跟蹤系統，使法律更為完善。(2)司法部門使用電子案例存檔，能使美國的一個縣法院每年少50萬份的文件，并能為人們合理安排審判時間。(3)行政部門使用新的數字系統能把它們的信息系統和業務運作系統地向公眾開放。如德國聯邦政府財政部正在給公開檔案開發文件管理和電子檔案系統，這個項目會包括文件自動發送儲存、文件按保密級別在內部或公開網址上自動公布；美國麻省公布所有的州政府招標項目，公布招標商答復招標所需的所有的文件，并公布在線招標的結果。

5．用數字方式建立政府系統。比爾·蓋茨認為政府建立網絡系統一開始要強調一些直接關系公民的項目，尤其是那些為公眾消除煩瑣手續的項目。如政府可以建立一個關于申請程序所有步驟的信息和環節的網址，淘汰掉大部分煩瑣的手續，并能使一些步驟自動化。對政府而言，網絡系統的使用將節省預算的很大部分，如五角大樓最近發現，它花在處理和批準20億美元的出差報銷憑證的費用為23億美元，一個在線報銷系統每年將節省政府幾十億美元的成本；而聯邦開支的管理費用動輒耗費專款的30%，使用網絡系統能把費用削減到10%以下。