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[摘要]住房問(wèn)題是關(guān)系民生和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題，其中政府提供的公共住房是解決這一問(wèn)題的重要措施。雖然住房市場(chǎng)化對(duì)我國(guó)的改革開放具有巨大的推動(dòng)作用，但是公共住房在其具體運(yùn)行機(jī)制中仍面臨著許多困境。文章試圖通過(guò)探索公共住房運(yùn)行新模式來(lái)解決中、低收入家庭的住房問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]公共住房；新模式；運(yùn)行機(jī)制

住房問(wèn)題關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，1998年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革和加快住房建設(shè)的通知》，作為住房改革綱領(lǐng)性的文件正式提出了以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房解決我國(guó)中、低收入家庭住房困難問(wèn)題(尹中立，2009)；2008年國(guó)家將建設(shè)部改名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，標(biāo)志著國(guó)家將解決人民住房問(wèn)題放在與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展同等重要的地位上。雖然政府在住房問(wèn)題上做出了不斷的努力也取得了一定的成績(jī)，但是，我國(guó)公共住房現(xiàn)行的運(yùn)行機(jī)制仍面臨著許多困境。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織的調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明：我國(guó)高收入家庭與低收入家庭房?jī)r(jià)收入比的差距要比國(guó)際平均水平高出很多(肖晉，2008)，這導(dǎo)致我國(guó)中、低收入家庭間接喪失住房權(quán)利。因此，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，探索公共住房運(yùn)行的新模式是我們目前迫切需要解決的問(wèn)題。

一、公共住房運(yùn)行機(jī)制面臨的困境

目前，國(guó)家主要是通過(guò)提供經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房緩解住房問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)適用房就是由政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房(陳勁松，2006)。廉租房意在解決城市最低收入者的住房問(wèn)題，政府以租金或?qū)嵨锏姆绞较蚍蠗l件的困難家庭提供社會(huì)保障性的廉租住房(陳柏東，1996)。認(rèn)清這兩種保障性住房運(yùn)行機(jī)制面臨的困境是解決住房問(wèn)題的前提。

(一)分配對(duì)象錯(cuò)位

中、低收入家庭在我國(guó)只是以單一的收入指標(biāo)進(jìn)行界定，而我國(guó)居民的私人收入除了以個(gè)人所得稅顯示以外，很難進(jìn)行調(diào)查，這使得一些不符合條件的家庭獲得購(gòu)房資格，出現(xiàn)“福利倒置”的現(xiàn)象。因此，政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定一套相對(duì)全面有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)“夾心層”住房問(wèn)題

開發(fā)商現(xiàn)在越來(lái)越青睞于大戶型的豪華住宅，這使一些不符合公共住房準(zhǔn)入條件而目前又沒(méi)有購(gòu)房實(shí)力的“夾心層”的住房問(wèn)題得不到很好的解決(馮長(zhǎng)春，2009)。因此，拓寬保障性住房供應(yīng)途徑、供應(yīng)方式是目前的可行之舉。

(三)廉租房資金來(lái)源問(wèn)題

現(xiàn)在的廉租房大多沒(méi)有固定的資金來(lái)源。按照國(guó)家廉租住房管理辦法，政府應(yīng)該以財(cái)政公共預(yù)算資金維護(hù)，但是，只有少數(shù)政府將廉租房資金供給納入資金預(yù)算，嚴(yán)重致慢了對(duì)低收入者住房問(wèn)題的解決。由于資金缺乏，導(dǎo)致廉租房房源不足、保障覆蓋面狹窄等問(wèn)題。

(四)供需失衡

1由于房?jī)r(jià)和收入的巨大差距，許多地方出現(xiàn)了商品房大量閑置，經(jīng)濟(jì)適用房供不應(yīng)求的現(xiàn)象。以青海省的經(jīng)濟(jì)適用房為例(見表-1和表2)，住宅和房地產(chǎn)開發(fā)的比例在逐年增大，而經(jīng)濟(jì)適用房投資面積和投資金額的比例除在2003年和2004年相對(duì)較高以外，基本上很少突破10％。與此對(duì)應(yīng)的飛速增長(zhǎng)的房?jī)r(jià)讓越來(lái)越多的中、低收入者望塵莫及、望房興嘆，造成供需比例急劇失衡，貧富差距擴(kuò)大化。

2模式評(píng)價(jià)。首先，非營(yíng)利性組織具有系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，也是獨(dú)立的企業(yè)法人，可以自負(fù)盈虧，這就節(jié)省了政府在公共住房分配中的工作成本支出。其次，公共住房是在機(jī)構(gòu)監(jiān)督下由非營(yíng)利性組織直接分配，避免政府公職人員利用職務(wù)之便降低分配門檻，減少了官“商”勾結(jié)的幾率。實(shí)質(zhì)是三者起到了相互監(jiān)督的作用。再次，政府直接為低收入者提供資金補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了“磚頭補(bǔ)貼”向“人頭補(bǔ)貼”的轉(zhuǎn)變。

但是，這種模式目前在我國(guó)還沒(méi)有制度和法律保障，需要法律約束三者的行為，防止相互監(jiān)督關(guān)系的變質(zhì)。同時(shí)，非營(yíng)利組織的信用度考查缺少一套系統(tǒng)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目疾橹笜?biāo)體系。

(五)監(jiān)管不善

公共住房的管理和分配并不是完全由政府主導(dǎo)，由于監(jiān)管不善，很多地方出現(xiàn)開發(fā)商將公共住房作為商品房進(jìn)入市場(chǎng)；隨意擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用房的建筑標(biāo)準(zhǔn)；有的開發(fā)商還以“放號(hào)”、“搖號(hào)”等形式?jīng)Q定公共住房的分配，造成住房市場(chǎng)混亂。

二、公共住房新模式與評(píng)價(jià)

(一)模式一

1模式簡(jiǎn)述。模式一參考了中英解決城市低收入人群住房問(wèn)題比較研究項(xiàng)目組編寫的《雙城筆記》對(duì)英國(guó)保障性住房的解決方案。如圖-1所示，政府將提供公共住房的任務(wù)轉(zhuǎn)交給更為專業(yè)和高效的非營(yíng)利性組織(萬(wàn)科企業(yè)股份有限公司、英國(guó)領(lǐng)事館文化教育處，2007)。并委托非政府性的機(jī)構(gòu)對(duì)公共住房基金進(jìn)行管理和運(yùn)行，同時(shí)，政府與機(jī)構(gòu)存在相互反饋的關(guān)系，機(jī)構(gòu)的行為必須受到政府的監(jiān)督和法律的制約，政府相關(guān)政策的制定要考慮機(jī)構(gòu)的反饋意見，保證住房保障制度有效運(yùn)行。

非營(yíng)利性組織是國(guó)家公共住房的直接提供者，他直接受到政府機(jī)構(gòu)的管制，因此，只有在住房結(jié)構(gòu)和環(huán)境上不斷優(yōu)化才能得到群眾的認(rèn)可。非營(yíng)利性組織的資金來(lái)源，除了從政府得到一定的資助，還可以利用租賃廉租房獲得的房租、房產(chǎn)抵押貸款、融資等方式，當(dāng)然在政府允許的比例范圍內(nèi)可以開發(fā)小數(shù)量商品房，多渠道增加資金來(lái)源。

(二)模式二

1模式簡(jiǎn)述。政府以法律的強(qiáng)制性手段規(guī)定開發(fā)商的住房土地開發(fā)項(xiàng)目必須拿出一定比例用于公共住房建設(shè)和中小戶型住房建設(shè)(杜泰洪，2007)，如果開發(fā)商愿意加大比例，政府會(huì)在容積率、稅費(fèi)等方面給予優(yōu)惠。這部分住房將直接由政府進(jìn)行監(jiān)督、分配和管理，避免開發(fā)商將公共住房以商品房售出。在圖2中，經(jīng)濟(jì)適用房將直接以成本價(jià)分配給中等收入者，低收入者通過(guò)政府現(xiàn)金補(bǔ)貼獲得廉租房。5％的中小戶型住房是針對(duì)“夾心層”，他們可以通過(guò)貸款的形式以市場(chǎng)價(jià)獲得住房，政府會(huì)在貸款利息上綜合收入水平給予一定的減免政策。應(yīng)該注意的是，這里的經(jīng)濟(jì)適用房是不完全產(chǎn)權(quán)房，當(dāng)住房者擁有購(gòu)房經(jīng)濟(jì)條件以后，政府會(huì)以規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)房?jī)r(jià)將其收回，防止經(jīng)濟(jì)適用房自由流入市場(chǎng)。

2模式評(píng)價(jià)。模式二是與目前我國(guó)現(xiàn)行的住房運(yùn)作模式最相似的，相比之下它還有許多的創(chuàng)新點(diǎn)：一是政府對(duì)開發(fā)商的開發(fā)比例進(jìn)行了限定，特別是增設(shè)了5％的中小戶型住房，滿足了各個(gè)階層對(duì)住房的需求；二是中小戶型住房和公共住房都完全由政府負(fù)責(zé)驗(yàn)收和分配，改變過(guò)去由開發(fā)商負(fù)責(zé)住房分配的情況；三是中小戶型住房獲得減息優(yōu)惠，使住房保障政策惠及“夾心層”；四是經(jīng)濟(jì)適用房不具有終身?yè)碛兄?，為不完全產(chǎn)權(quán)房，完善了經(jīng)濟(jì)適用房的準(zhǔn)人和退出機(jī)制(尹中立，2009)。

但實(shí)際運(yùn)作中，政府分配中同樣可能出現(xiàn)不公平性。最大的問(wèn)題是開發(fā)商，由于政府對(duì)商品房比例的限制，會(huì)使開發(fā)商的執(zhí)行動(dòng)力不足，出現(xiàn)偷工減料、與政府“討價(jià)還價(jià)”等現(xiàn)象。

(三)模式三

1模式簡(jiǎn)述。模式三就是要建立一套完善的住房保障體系。圖-3的主要內(nèi)容可以包括以下七個(gè)方面。第一，規(guī)劃先行，保證公共住房周圍基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，避免公共住房的集聚建設(shè)和區(qū)位不當(dāng)。第二，嚴(yán)格控制公共住房的建筑標(biāo)準(zhǔn)，合理確定銷售價(jià)格。戶型以中小套型為主，中套型住房面積控制在80平方米左右，小套型控制在60平方米左右(徐曉兵，2009)。第三，將城市中長(zhǎng)期閑置的商品房進(jìn)行收購(gòu)轉(zhuǎn)化為公共住房。第四，完善公積金制度，擴(kuò)大覆蓋面。第五，完善公共住房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。第六，嚴(yán)格限制公共住房擁有者的標(biāo)準(zhǔn)，避免一人多房。第七，建立土地、信貸、價(jià)格、房地產(chǎn)監(jiān)管檢測(cè)體系等(崔竹，2008)。

2模式評(píng)價(jià)。模式三主要從政策、法律、法規(guī)上保證公共住房的有效運(yùn)行，其關(guān)鍵在于與具體實(shí)施行為相結(jié)合的政策性措施的完善性和可行性。

三、總結(jié)

以上三種模式并不是完全獨(dú)立或相互排斥的，他們各有自己的優(yōu)缺點(diǎn)。模式一吸納了非營(yíng)利性組織這一新元素，可以大規(guī)模提供公共住房，緩解公共住房供不應(yīng)求的局面。但是，政府對(duì)住房運(yùn)行機(jī)制的干預(yù)過(guò)多，不利于市場(chǎng)自由機(jī)制的發(fā)揮，可能會(huì)影響房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。模式二政府對(duì)中小型住房和公共住房的直接掌控有效制約了開發(fā)商的不法行為，但土地仍完全由政府與開發(fā)商支控，難免出現(xiàn)許多暗箱操作，因此，可以將模式一納入模式二的上層管理。模式三單純論述了保障政策層面，而且我國(guó)的住房保障體系還有許多不完善的地方，需要大量的資金支持。

改革開放和住房改革多年的經(jīng)驗(yàn)證明，單純通過(guò)市場(chǎng)化的方式不可能解決所有的住房問(wèn)題，中、低收入家庭的住房問(wèn)題必須依靠公共住房來(lái)解決。因此，綜合三種模式的優(yōu)勢(shì)，探索以模式二為主導(dǎo)，模式一、模式三為補(bǔ)充的“市場(chǎng)+保障”的模式才是比較理想的，既解決住房問(wèn)題，又保證房地產(chǎn)事業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，共同促進(jìn)社會(huì)的和諧與進(jìn)步。