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黨的十六屆三中全會提出“探索建立政策性農業保險制度”；2004年“一號文件”中明確指出“要加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”；新近召開的全保工作會議強調“要建設具有中國特色的政策性農業保險制度”。在不長時間，“政策性農業保險制度”被反復提及，讓人們看到了中國農業保險快速發展的希望。

一、我國農業保險的現狀

我國于建國初期即開設了農業保險，20世紀70年代停止了該項業務。1982年，恢復辦理農業保險業務以來，這一險種長期就處于不景氣狀態。有資料顯示，2002年中國各類保險公司保費收入達3000多億元，農業保險總收入只有4.8億元左右，僅占到全年保費收入的0.16%，比上一年下降20%，是20年來下滑幅度最大的一年。按全國2.3億家農戶計算，戶均投保費用不足2元。另外，在保費收入大幅下降的同時，農業保險的險種數目也在不斷減少，由最多時候的60多個險種，下降到目前的不足30個。作為中國開展農業保險業務最大的保險公司——中國人保，其2002年農業險的收入也僅占到公司保費總收入的0.6%左右，比上年同期下降20%，賠付率為88%，大大高于保險界公認的70%的臨界點。中國人保為在2003年末海外上市，不得不將農業保險等一些長期虧損的險種剝離出去。

我國農村在實施家庭承包經營后，千家萬戶的分散農戶獨闖市場，面臨的市場不確定性增大。特別是加入WTO后。隨著中國農業市場化開放程度的提高.市場風險也隨之增加。我國農業仍以家庭小規模經營為主體，農民的組織化程度不高，產業化水平和經營規模很低，技術缺乏，市場信息分散，農民難以全面而準確地把握市場供求信息。這些狀況導致市場風險源更多，范圍更廣，不可控制性更深。

農業保險是商業保險在農業領域內的一種嘗試。農業保險與社會保險、其他商業保險相比，其獨特之處在于農業的可保風險具有更大的不確定性。農業保險“三高三低”(高風險、高成本、高賠付和低保額、低收費、低保障)的特性使其經營往往陷入到一個惡性循環中：保險公司越是虧損就越不愿意開展業務；越是虧損就越要提高費率；而費率提高后，農民又無力投保，遇到災害時受到的損失也就越大，就越沒有能力投保。現在農業險處于尷尬境地——如果按商業化操作的要求制訂保險費率，農民根本保不起；如果按農民可以接受的標準制訂保險費率，保險公司則賠不起。

在國民經濟各個產業中，投入大、周期長的農業是抵御自然災害能力較差的“重點保護對象”。而據聯合國開發計劃署的標準，我國又是世界上災害頻發、受災面廣、災害損失嚴重的國家之一。近10年來，自然災害每年給我國造成的經濟損失都在1000億元以上，常年受災人口達2億多人次。由于作為獨立生產單位的農戶自身抗災能力極其有限，一旦遭遇天災人禍，幾年都不能翻身。自然災害的結果在一定程度上加重了農民本來就已經不堪重負的經濟負擔。災后，除政府對一部分生產、生活困難農戶進行救助外，這些損失中的絕大部分將由農戶自己承擔，由于沒有保險來“轉嫁”風險，幾乎所有農作物的損失都沉甸甸地壓在農民的肩上。

二、農業保險的功能與作用

在我國農業市場化、國際化競爭的大背景下，農業保險除了傳統的對農業生產實施事前和事后經濟補償、穩定農民收入等功能外，新形勢下農業保險的功能和作用還在拓展和延伸。

(一)有利于改善農業經營主體的信用地位。農業保險可以使個人風險得到轉移。分散，實現將原來不穩定的風險轉化為穩定的風險。有農業保險作保障，農業生產趨于穩定，經營者的收益保障程度提高，這種狀況有利于改善農業和經營主體的經濟地位，從而改善其信貸地位，便于其獲得貸款，引導農業金融資本流入，促進農業生產擴大規模、提高集約化生產水平和降低農業資金融通成本。

(二)有利于促進農村金融體系的穩定。農業保險不僅是穩定農業生產、保障經營者利益的有力手段，由于它對農業資金融通起到配套保障作用，因此還是一國農村金融體系的重要組成部分，其發展關系到一國農村金融體系的完整性和穩健性。

(三)有利于促進農業和農村經濟的穩定與發展。農業產業與其他產業具有高度聯動性，農業生產的發展會直接帶動農業產前、產后和相關服務業的發展，農民收入的提高可以直接促進其對工業品、服務業的消費。由于農業保險穩定了農業投資收益，會促進社會增加對現代農業的投入，因此，農業保險可以通過促進農業生產的穩定來促進農村相關產業的穩定和發展。

(四)有利于促進國家經濟發展和社會穩定。農業是母體性產業，是國民經濟的基礎，是人們最主要的生活來源，“三農”問題不僅直接關系到本部門的產業發展、就業增長和區域穩定，還是拉動內需的核心力量，是實現經濟持續發展的根本保障。因此，通過農業保險促進農業的穩定與發展，使廣大農民從容面對天災人禍，有利于國民經濟和社會的穩定，發展。

(五)有利于政府對農業的支持和保護。農業保險是市場經濟和開放經濟條件下政府進行農業支持和保護的有力工具。WTO的規則要求成員逐步開放農產品市場并減少對農業的補貼，但與農業生產相關的自然災害保險則不予限制。農業保險已經成為WTO成員支持本國農業的基本手段和方式之一。因此，大力發展農業保險，建立政策性和商業性相結合的農業保險制度，是我國合理運用WTO規則，完善農業保護體系，提高我國農業的生產經營水平和國際競爭實力的必要措施。

三、農業保險存在的問題

(一)農民收入太低，剩余收入微乎其微，保險消費受阻。從1997年到2003年，全國農民人均純收入的增幅已連續7年沒有超過5%.最高的年份增長4.8%，最低的只增長2.1%.年均增長4%，僅相當于同期城鎮居民收入年均增長幅度的一半。同時，農民與城鎮居民的收入差距也在繼續擴大。1997年農民的人均純收入為2090元，城鎮居民的人均可支配收入為5160元，兩者的收入差距為1：2.47；2003年農民的人均收入為2622元.城鎮居民為8500元，差距已擴大為1：3.24。另外，過去幾年中，由于不少農產品供過于求，價格下跌，導致農民來自農業的收入額減少，使以農為主的純農戶的收入增長尤其困難。1997年，農民人均來自農業的純收入為1268元，但自1998年到2003年，農民來自農業的純收入已連續6年低于這一水平。

中國農民在收入水平低的情況下，每個農戶扣除必須要繳的各類稅費、生活必須開銷、子女教育費用、購買化肥農藥飼料等必需品外，真正可以支配的收入已經是微乎其微了。要在這些剩余的收入中，再分出一部分來購買費率高達9g6—10%的農業保險險種，顯然對于大多數農民而言，是不能接受的。況且，農業保險規模控制較嚴，操作復雜，賠償估價雙方意見往往分歧較大，為此，即使那些想參保的農民最終也不得不選擇“放棄”。

(二)保險公司實力不足，傳統農業險難以為繼。農業保險是一種靠天吃飯的險種，往往是一個災年就能吃掉以往數年的基金積累。中國農業受災的比例每年大約在40%以上，比一般發達國家高出10%-20%。近幾年來，中國農業每年因自然災害導致的損失約為125億元，而全世界平均每年也只有500億元左右，也就是說，中國占了四分之一的比例。統計數據顯示，在中國，一般企業財產和家庭財產的損失率為1%—2%，而西部一些省份和地區的棉花實際損失率一般在9%—1896之間，糧食在7%—1396之間，農業保險綜合賠付率約為115寵。農業保險是一種收費低、風險大、賠付率高的險種，盈虧平衡點是65%至70%保本。自然災害、疫病突發的大面積、不可預期性，使保險公司從技術上無法回避風險，所收取的保費不足以維持賠付。因此，經營農業險風險遠大于目前其他財險產品。如果保險公司實力不足，則很難操作農業險。所以目前開發農業險的保險公司屈指可數，現在只有人保財險公司和中華聯合財產保險公司兩家開辦農業險，由于常年虧損，這項業務已急劇萎縮。

(三)國家財政支持不夠。農業保險費率取決于農業生產的損失率。在農民收入有所下降。自然災害頻發、保費費率不斷提高的情況下，如果再沒有國家政策補貼的支持，那么中國的農業保險是不能持續經營的。因此，僅僅通過商業保險來實現支持和保護農業的政策目標，是不行的。

農業保險不同于民政部門的災難救濟，也區別于一般的商業保險。它不僅涉及到農村的收入再分配，也與政府制定的政策目標相吻合。目前，中國政府對農業保險僅予以免營業稅的優惠，這顯然是不夠的。國家應盡快出臺相關法律政策和提高財政補貼，讓各保險公司真正看見其中的利益所在。因為，只有各商業保險公司看到了農業保險的利益，它們才可能自發地去開發其中的市場。但事實上，中國目前的農業保險市場是無利可圖的.并且長期處于虧損狀況，因此，在這種情況下，如果沒有較高的政府補貼，眾財產保險公司自然不愿進入；即使進入.也有拋棄這部分業務的想法。農業保險是一項社會化的系統工程，其基礎應是政府行為。中國農業保險已經發展到了很“尷尬”的地步，由于商業保險被證明并不適合中國比較分散、以家庭為單位的“小農業”生產方式，因而，國家必須“兜底”；另外，有關部門也應該盡快出臺相關的配套政策。否則，“農業保險”只能停留在“呼吁和吶喊”階段。

四、中國農業保險走出困境的策略

隨著工業化程度的提高，中國農業也將逐步步入適度保護時期。目前，“三農”問題比任何時期都受到各級政府的重視。在這樣的背景下，實施政策性農業保險正逢其時。因此，加快探索建立與農業發展相適應的保險保障機制，防范和化解農業風險，對推進農業產業化和結構調整，提高農業的國際競爭力是十分必要的。

(一)大力提高農民收入。中央“一號文件”是解決農民增收問題的綱領性文件，是加速農村全面建設小康社會的“助推器”。全黨全社會要對農村經濟社會發展給予更多的關注和多方支持，對農業給予更多的關心和政策傾斜，對農民給予更多的關愛和充分理解，確保中央關于加強農業和農村工作的方針政策真正落到實處，從而使農民收入有效增加。這是農業保險發展的基本條件。

(二)成立政策性農業保險公司。國家關于農業保險的改革已醞釀十多年，但進展緩慢。因此，必須研究農業保險經營主體的組織形式，而建立政策性的農業保險公司是重要途徑之一。國外如美國、菲律賓等都早已成立專門的農作物保險公司。中國加入WTO后，對農業的保護將在很大程度上被限定于非價格保護，而農業保險已是國際上最重要的非價格農業保護工具之一。世界貿易組織有關協議都明確規定政府可在財政上參與農業保險以支持本國農業，這些規定有利于我國對農業的保護。因此，把農險業務從商業保險中分離出來，成立政策性的農業保險公司已是當務之急。2004年3月1日，中國第一家專業性的農業保險公司——上海安信農業保險股份有限公司獲得保監會批準籌建。這是我國第一家專業性的股份制農業保險公司，也是近七年以來首家獲準設立的中資專業保險公司。此舉對于我國農業保險制度的建立具有里程碑意義，將引導中國農險事業的發展進程。

(三)加強農業保險立法。農業保險是政策性保險，要使農業保險發揮其應有的作用，離不開政府的支持和推動。世界上多數國家都對農業保險給予經濟和法律的支持。而中國目前對這項涉及農業基礎地位的政策性保險業務，尚無一套完整的法律法規和配套政策予以扶持。因此，國家應加強農業保險的立法，制定農業保險相關的法律法規，用法律的形式明確政府在開展農業保險中所應發揮的職能和作用，避免政府支持農業保險的隨意性，以法律的形式保障農業保險的發展，確保農業生產者的利益，并以此提高農民的保險意識。

(四)以強補虧并逐級分散風險。農業保險不能簡單地采取與其他保險一樣的方式，必須考慮到整個行業的特點和農業的特性，建立多層次保險與風險分擔、政府與市場共同參與的農業保險和風險防范機制。為了避免專業農險公司單純承保政策性農業保險容易造成虧損，可以適當放寬其業務范圍。允許其承保縣以下農業加工企業、村辦企業以及農民家庭財產保險業務，通過以強補虧，實現保本微利經營。此外，為避免另起爐灶造成人員的重復建設，可繼續發揮人保系統的骨干作用，逐步分離建立起縣、省、中央三級公司自下而上的農業保險體制，逐級分散經營風險。

(五)建立多渠道農業保險體系。我國地域廣大，根據我國農業和農村經濟發展不平衡及農業風險差異性大的特點，現階段，設立一家全國性(政策性或非政策性)農業保險公司統一經營農業保險業務，在市場條件、管理水平、風險分散機制等方面條件尚不成熟。我國應建立經營主體多元化的農業保險經營體系，主要形式應包括商業保險公司代辦、專業性農業保險公司、農業相互保險公司、政策性農業保險公司(地方性，取決于地方財力)、外資或合資保險公司{立足于引進先進技術、管理經驗、高素質人才)等。具體采用哪種形式，應根據不同地域、不同時期、不同經濟發展狀況決定。現階段我國農業保險發展應走經營主體組織形式多元化的道路。要鼓勵現有的商業保險公司開發農村和農業保險業務，同時引進在農業保險方面有專長的外資保險公司，形成多種形式、多種渠道的農業保險體系。

(六)國家應給予特殊的政策支持。目前，我國農業保險免交營業稅，其他方面與商業性保險一樣。因此，要發展農業保險僅靠保險公司是不夠的，必須要有配套政策予以支持。在這方面，可以借鑒國外的做法，例如在美國，各州都有專業的農業保險公司，政府補貼也很高；日本政府對主要農作物保險給予15%的補貼，遇到災害時給予正常年景10%至30%的保險費；在加拿大、法國等國，政府對農業保險實行低費率和高補貼的政策，并以不同方式，激勵保險公司開展農業保險業務，這些國家對保費的補貼在50%—80%左右。世界其他國家農業保險發展的歷程表明，政府積極的政策性運作是農業保險得以發展的重要保證。農業政策性保險就是由政府來主導農業保險的供給，政府把農業保險作為一項特殊的準公共物品，給予經營性補貼和其他扶植，并由政府提供或指定機構經營。它以農業生產發生的風險提供經濟補償為宗旨，不以贏利為目的。針對中國農村范圍遼闊、發展不平衡的特點，從政策上對保險公司開發的為農業、農村、農民服務的產品給予政策傾斜，將優先給予申報這類產品的企業以開設保險公司的牌照。對保險業為“三農”服務應采取分類指導的辦法。經濟發展速度慢的地方，要優先開發保證農業生產正常進行的防災防損產品。公務員之家版權所有

(七)建立政策性的農業保險制度。農業是一個準公共部門，農業保險的發展具有極強的公共性和外部性，因此，建立對農業的支持保護體系需要探索建立政策性農業保險制度。建立科學的政策性農業保險制度既能解決農民抵御風險力量過弱的問題，又能彌補僅靠國家救助導致財政壓力過重的不足，有利于調動各方面的積極性，是市場經濟條件下一種有效的農業風險補償制度。我國農業保險的發展模式應以國家財政稅收為支持的農業保險制度。現階段開展農業保險還是應以地方政府為依托。地方政府將根據本地區的經濟發展水平.地方財力、農業生產力水平、農業生產特點、自然災害特點及市場對保險的需求，因地制宜地選擇經營主體形式，開展農業保險。事實表明，中國開展農業保險不可能完全照搬外國的任何一種現成做法，不可能完全依賴于國家財政稅收補貼，不可能走單一模式經營的道路。只能是先在具備條件的地區和市場開展試點，摸索總結經驗，在試點中實現理論和實踐的完善和創新，最終建立起多層次體系、多渠道支持、多主體經營的政策性農業保險制度。

總之，目前中國農業保險的改革和發展已經進入到一個最關鍵、又是最困難的時期，難度是空前的。但是.隨著各項支持“三農”發展政策措施的逐步到位，以及對農民“多子、少取、放活”方針的落實，我國農業保險必將打破“堅冰”，出現新的局面。