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摘要：文章通過分析歐盟的共同農業政策的經驗與改革，闡述了歐盟的農產品政府補貼與高成本農業以及環境保護之間的關系；并結合當前我國新農村建設中的農民增收和政府補貼問題，提出我國的政策選擇。

關鍵詞：政府補貼；農民增收；高成本農業；可持續發展

一、引言

農產品的政府補貼是世界上絕大多數國家、尤其是發達國家用來支持和保護本國農業的基本政策。國際上，烏拉圭回合后對農產品貿易自由化的要求，特別是多哈會談中發展中國家和其他農產品出口國要求削減和改革農業補貼的巨大壓力，以及因為補貼所導致的環境問題等內部因素的影響，發達國家對其農業補貼進行了改革。總的來說，改革進展緩慢。近幾年來，我國也開始對農業實施保護，并逐步加大了對農業的財政補貼力度，這在一定程度上增加了農民的收入。本文不反對農業的政府補貼，補貼是提高農民收入的一個重要途徑，也能夠在一定程度上確保糧食生產的安全。國外的經驗說明補貼也是一把雙刃劍：其一，從成本來說補貼最終可能導致歐盟那樣的“高成本農業”；其二，補貼也有可能導致環境的破壞和貿易摩擦。因而，本文通過分析歐盟共同農業政策的經驗與改革、結合當前我國新農村建設中的農民增收和政府補貼問題，提出我國的政策選擇。

對于農村的發展，古斯托·內梅什和蘇珊娜·法潔卡什基于中央-邊緣模式，提出了多功能農業作為農村發展的“新農村發展模式”，從而可以解釋地方發展以及\或者農村資源再配置如何借助中央的幫助為農村爭取利益的同時又保持未來農村價值的實現潛力。普拉布·平加利基于農業部門的增長對經濟全面發展的貢獻這一古老命題，探討了全球化和食品體系轉型對不同類型的國家農業部門的影響。國內的李先德全面介紹了OECD國家的農業支持以及政策改革并對其做出了述評。陳薇從加大糧食主產區的糧食直補資金轉移支付力度、改革現有直補模式、提高補貼效率以及完善補貼政策體系等方面對中國糧食直接補貼政策的改革建議進行了研究。鐘甫寧、何軍通過分析價格支持、生產資料的補貼、農業生產流通領域基礎設施和農業科研推廣的公共投資、直接補貼以及土地產權及其收益（土地增值）等政策或者政策建議對農民增收的影響后，指出解決農民收入問題只能依靠勞動力轉移并提出了相應的政策建議。在解決農民增收問題上，徐全紅從公共經濟學、福利經濟學和制度經濟學的角度分析了加大農業補貼的法理基礎。

二、歐盟的共同農業政策與改革

本文關注的焦點是歐盟的共同農業政策中由于補貼導致的高成本農業問題和環境問題，并希望借鑒歐盟共同農業政策的改革經驗，為我國農業補貼的目標、農業補貼的政策選擇提供一些參考。

（一）補貼政策與高成本農業

在過去的幾十年里，歐盟通過CAP為其農業部門提供了巨額的支持和補貼。這些巨額的支持和補貼的一個后果就是形成了歐盟今天的高成本農業：2004年歐盟農業支持總水平（TSE）為1400億美元，占OECD全部農業支持水平的36.8%。可以說，歐盟高成本農業的形成和CAP的補貼政策有密切關系。補貼主要通過農業價格支持、對農民的直接補貼、出口補貼和生產供應控制等實現。

從政策目標看，歐盟的共同農業政策確實起到了提高農業勞動生產率、增加農產品供給、穩定市場和價格的效果。同時，補貼也直接增加了農業從業者的收入，使其能夠保持合理的生活水平（農民收入平價原則）。

（二）補貼政策與環境保護及其改革

就CAP而言，早期很少提及對環境的影響，至多是一些保護環境的聲明。隨著時間的推移，公眾除了對共同農業政策預算費用和產品剩余日益不滿外，由集約化和專業化造成的生態破壞亦成為輿論的關注焦點。但由于CAP中結構政策資金來源有限，實際上對有益環境的農業活動的促進是零碎的。1992年改革后，加強了以前的有益環境的許多措施并給予他們更為廣泛的用途，同年通過的麥克薩利計劃中關于價格支持部分也開始更多關注環境意識。總的說來，早期的歐洲農業指導和保證基金（FEOGA）中用于具體環境目的的數量仍然是很小的，且環境支出大多是與減少生產產量有關而非針對有益的環境保護行為。

進入新世紀后，在內外壓力下，歐盟展開了新一輪的共同農業政策改革——2003～2006年的改革。新方案提議建立與生產、價格不掛鉤的“單一農場補貼”制度，把掛鉤的直接補貼改為脫鉤的直接補貼，將“藍箱”支持轉變為“綠箱”支持；引入強制性動態調整機制，不斷削減對大農場的直接補貼；加強對環境、食品安全、動物健康和動物福利標準的要求；建立新的“農場咨詢系統”；加強農村發展，用于促進農村發展的資金將增加，用于促進農村發展的措施范圍也將擴大等。

在歐盟CAP未來的發展中，價格和市場政策雖仍會占據主導地位，但產量不再是唯一的關注；如何生產以及同時保護農村的各種生態的、人文的環境資源已成為CAP改革的方向和目標。歐共體對于環境問題的思考不僅僅是作為一種增加農民的收入來源和抑制農業生產的手段，在很大程度上還涉及到資源如何管理的問題。從環境方面來看，農業環境措施一直是農村發展計劃中必須強制執行的一個重要部分。這種政策對那些不采用所謂的“高效的農業生產方式”，而對環境問題簽約承諾的農民予以獎勵。此外，歐盟通過減少直接付款的方式來懲罰那些不遵守環境要求的行為。總地說來，對環境的關注也是農業所關心的一個實際方面。在具體的支持計劃下，對農民來說不僅是另一筆收入，而且有助于消除土地的過度使用而導致的市場失衡。

三、對我國的啟示

改革開放以來，由于農村家庭聯產承包責任制的實施、農業技術進步以及農產品價格等因素的影響，我國農業與農村發展迅速，但農業和農村發展仍然遇到很多問題：農民收入增長緩慢、收入增長率連年下降、城鄉居民之間存在著較大的收入差距。農民增收難和城鄉收入差距擴大問題已經嚴重影響我國經濟增長的公平性以及社會的和諧與穩定。借鑒歐盟等發達國家的經驗，本文認為，在處理農民增收、政府補貼與環境保護方面，有以下啟示。

（一）政府補貼與農民增收

隨著農產品供給短缺時代的結束，我國農業發展的目標也開始由原來單一的農產品量目標轉變為產量收入的雙重目標，即在保護農產品有效供給的同時要千方百計地增加農民收入。

1、將對流通環節的間接補貼逐步轉向對農民的直接補貼。歐盟等發達國家的農業補貼經驗表明：價格補貼最終可能導致高成本農業。這不但不能提高農業的競爭力，反而使得國家財政負擔越來越重。同時，以價格保護為主的價格支持政策按照WTO規則，屬于“黃箱”政策，受到《價格與反補貼措施協議》的限制：在補貼數量上，僅能對全部糧食產量的8.5%進行補貼。當前世界農業補貼的趨勢是價格補貼轉向直接收入補貼，即對生產者農民的直接補貼而不是對糧食流通企業的間接補貼；對農民的直接補貼屬于世界貿易組織的“綠箱”政策。目前中國實行的最低收購價格政策，由于政策的執行者中國儲備糧管理總公司的雙重身份，其實質是一種對糧食流通的補貼。參照歐盟等發達國家的經驗以及WTO規則，中國對農業的補貼也應該從對流通環節的間接補貼逐步轉向對農民的直接補貼。就目前而言，目標價格是一種比較可行的作法。目標價格是國家在一定時期內，根據糧食總量平衡、糧食價格水平以及糧農收益率等因素制定的一種對糧農進行直接補貼的政策性價格。在這種目標價格下，如果市場平均價格低于目標價格，國家對糧農進行差價補貼，反之則市場調節。這種方式有利于保護糧農的利益，而且對糧價總水平有重要支撐作用，又不構成對市場價格的直接干預，也不違背世界貿易組織的基本原則，因而為許多國家采用。這樣的政府補貼至少可以保證農民收入比較穩定，同時也不太可能形成高成本農業。

2、結合當前的新農村建設，加大對農村公共產品的投入。對農村公共產品投入的增加，一方面能夠改善農業生產和農村生活的環境、能夠降低農產品生產的外部成本；另一方面，在對農村公共產品投資加大的過程中，農民能夠直接以勞動者的身份獲得更多的收入，這種投入將因農民農業外收入的增加而構成農民增收的一個重要項目。

3、加大對農民的教育培訓補貼。國內外的經驗研究都證明了教育水平和職業培訓對就業進而收入的決定性作用。在短期內，培訓的就業效應顯著，即培訓對提高就業率的貢獻程度更大；而教育對就業的影響則更為長遠和根本。在中國，加大對農民的教育培訓補貼對農民增收的作用是持續和明顯的。目前，在發達地區農村“鎮改街”、“村改居”的城鎮化進程中出現的大量失地農民，短期內難以在非農行業找到工作，從而成為失地失業者。此外，更為嚴重的是在農村，還存在著大量的隱性失業者或者失業者，失業直接影響到農民的增收，而教育培訓能夠顯著改善失地農民重新獲得就業的機會，從而能夠幫助他們增收。對欠發達地區而言，教育培訓更加重要，因為這可能是他們獲得比較穩定收入來源的唯一途徑。

4、加大對農民調整產業、就業的補貼。從長遠看，只有通過調整產業，促進農業勞動力向非農產業轉移，才能最終增加農民收入，并使其保持和國民經濟的同步增長。

（二）政府補貼、環境保護與農民增收

政府補貼在一定時期內，由于補貼的刺激，使得一些不適合種植農作物的地方都可能進行農業生產等，這會對環境產生一定的負面作用。歐盟等發達國家的經驗已經證明，以高水平的價格支持為主的政府補貼，必然伴隨著農民增加投入；而在這一過程中，化肥、農藥隨之出現過量使用。這樣的補貼的后果就是環境的惡化、農產品質量的下降以及生態平衡的破壞。政府補貼在對農業的環境保護方面至少可以在以下兩個方面發揮作用，這同時又能使農民增收，從而促進社會的持續發展、和諧發展。

1、直接對農業環境保護方面的投資。對農業環境保護方面的投資，包括農業水質的改造、水系污染的治理、水土的保持、植樹造林、大氣污染的治理、化肥農藥污染的治理等。這種對農業環境保護方面的直接投資，在改善農業生產環境的同時，農民還能夠在治理過程中的務工獲得增收。

2、對農業環境保護方面的直接補貼。政府的直接補貼對于農業環境保護目標的實現是通過以下途徑得以實現：第一，政府的對農民直接收入補貼由于不對價格產生影響，從而能夠促使農民減少使用化肥、農藥、從而有利于環境保護目標的實現。第二，為解決農民增收與環境保護的矛盾，借鑒歐盟等發達國家的經驗，對參與環保計劃而放棄某些收入的農民給予補償和補貼。

參考文獻：

1、（匈牙利）古斯托·內梅什,蘇珊娜·法潔卡什.歐洲新農村的發展范式[J].經濟社會體制比較,2007(2).

2、普拉布·平加利.農業增長和經濟發展:全球化視角的觀點[J].農業經濟問題,2007(2).

3、李先德.OECD國家農業支持和政策改革[J].農業經濟問題,2007(2).

4、陳薇.糧食直接補貼政策的效果評估與改革探討[J].農業經濟,2006(8).

5、鐘甫寧,何軍.增加農民收入的關鍵:擴大非農就業機會[J].農業經濟問題,2007(1).