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一、城鎮化與社會保障現狀分析

（一）城鎮化發展現狀分析近年來黨和國家高度重視城鎮化的發展，黨的十八大報告中就明確提出要堅持走中國特色的城鎮化道路，在經濟結構的戰略性調整中必須以推動城鎮化建設為重點。縱觀我國城鎮化發展現狀主要表現出兩個特點：一是改革開放以來呈現出快速發展的態勢。如表2所示，城鎮化率從1978年的17．92％提高到2011年的51．27％，平均每年都要提高一個百分點以上，而1978年以前為計劃經濟體制中的城鎮化發展階段，這一階段以1960年為界，1960年以前主要是城鎮化率提高的階段，1960年以后主要是受影響的逆城鎮化階段，城鎮化率由1960年的19．75％降到1978年的17．92％。二是中國城鎮化率低于世界平均水平。目前我國已經進入工業化后期和中等收入國家行列，但城鎮化率與世界水平相比還有一定差距。如表1所示，2011年中國城鎮化率為51．27％，低于世界平均水平7．3個百分點，低于美國31．13個百分點。（二）城鄉社會保障二元結構分析與傳統的城鄉二元經濟社會結構相配套，我國的社會保障制度也呈現出鮮明的城鄉二元特色。計劃經濟時期，為了保證工業化的快速進行，政府只對城鎮實行了集中統一的社會保障制度，而把農村社會保障基本排除在外，在農村社會保障主要依靠家庭保障和親屬互助。近些年來新型農村合作醫療、新型農村養老保險和農村低保等社會保障項目在農村逐步建立起來，但是相對城市而言農村社會保障依然存在著項目不全、覆蓋面狹窄、保障水平低、社會化程度低等一系列問題，還不能從根本上解決農民的社會保障問題。從保障水平看，城鄉社會保障差異巨大。從我國城鄉居民獲得的人均社會保障轉移性收入看（表3所示），近十年來我國城鄉居民社會保障轉移性收入對比差距在不斷縮小，由2002年的11．6倍不斷降低到2011年的8．4倍，說明城鄉社會保障差距總體上是在縮小的，這得益于農村地區實行的新型農村合作醫療制度和新型農村養老保險制度。但2011年城鎮居民與農村居民的社會保障轉移性收入倍數達到8．36倍，差距仍非常大。從最低生活保障情況看，2013年5月份全國縣以上農村最低生活保障支出水平為101．87元，而全國縣以上城市最低生活水平支出水平可達到234．74元。從城鄉醫療和養老保險的基金支出情況看，2011年我國城鎮職工基本養老保險基金支出為12764．9億元，城鎮基本醫療保險基金支出為4431．4億元，遠遠高出我國新型農村養老保險基金支出的587．7億元和新型農村合作醫療基金支出的1710．2億元。城鄉社會保障的二元結構不利于“三農”問題的解決，會導致城鄉生活水平差距越來越大，不利于社會的和諧穩定發展。受傳統戶籍制度限制，農民進城后并不能享受城鎮的社會保障待遇，不利于人口合理流動，阻礙城鎮化進程。

二、社會保障城鄉一體化構建面臨的幾個問題

（一）多頭管理問題目前我國的社會保障管理體制缺乏明確性和科學性，存在多頭管理、各自為政的問題。社會保障中的醫療問題歸衛生部門主管，養老問題歸人力資源和社會保障部門管理，而低保歸民政部管理。各管理機構之間協調困難，管理人員素質參差不齊，缺乏統一社會保障管理制度和標準。一方面導致效率低下，另一方面也不利于城鄉社會保障的統籌。我國社會保障信息系統建設滯后，沒有全國統一、標準一致、網絡互聯、信息共享的統一信息平臺，不能適應人員流動日益頻繁，社會保障事業進一步發展的需要。在社會保障基金籌集方面，我國目前社會保障基金都是以“費”的方式，由國家、企業和個人共同繳納。由于各地經濟發展水平不同，社會保障資金的籌集和發放標準也不同，地區各自為政，資金籌集渠道狹窄，無法做到統一監管，難以實現社保基金的跨區域統籌。（二）政府責任缺失問題政府在推進社會保障城鄉一體化進程中，具有舉足輕重的作用。從政策的制定、制度的設計、資金的投入運營管理，以及對社會保障項目的管理，都是在政府的引導和參與的基礎上進行的。在城鄉社會保障管理理念上，政府重城輕鄉，缺少社會保障公平理念。主要表現在城鄉制度設計不公平，群體間制度設計也不公平，在制度設計上重城鎮，輕農村。在社會保障立法上，我國社會保障立法層次低。除了《失業保險條例》、《工傷保險條例》等是國務院制定的行政法規外，其他多是“批復”“通知”等指導性的文件，缺乏可操作性和統一的社會保障法律制度，而且立法核心和重點是社會保險，對救濟等立法少。在財政支出上，與他國相比我國的財政社會保障支出水平較低，2011年社會保障支出占公共財政支出的比重僅為10．2％，而希臘、德國、法國等西方國家目前財政社會保障支出占一般政府支出比重可達到50％以上。中央財政和地方財政權力與管理責任邊界模糊，責權和事權不明確，使中央政府的政策實施難度加大，地方政府逃避責任。此外還存在社保基金賬戶空賬運營、社會保障資源分配不均，缺乏有效監管等問題。在制度上城鄉社會保障的銜接還存在一定障礙。（三）亟需解決的現實問題1．農民工被排除在城市社會保障體系之外。伴隨著城鎮化的進程，我國農民工的總量越來越龐大。據統計2012年全國農民工總量達到26261萬人，比上年增加983萬人，增長3．9％。受城鄉二元戶籍制度的影響，農民工被排除在城鎮的社會保障體系之外，雖然進城務工，但沒有改變其農民身份，無法享受與城鎮居民相同的社會保障待遇。以社會保險為例（表4所示），2012年雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為14．3％、24％、16．9％、8．4％和6．1％，雖然與2011年相比比例有所提高，但最多提高0．5個百分點，提高幅度非常小，而且與城鎮居民社會保險幾乎全覆蓋的水平相比，差距很大，阻礙城鎮化進程，制約社會保障城鄉一體化的構建。2．失地農民的社會保障缺失。在城鎮化的進程中，出現大量農村土地被征用的現象，由此產生一個龐大的失地農民群體。據推算，目前我國失地農民人數約在5100～5525萬人之間，到2020年我國失地農民總數預計將超過1億人。對于城鎮化進程中出現的失地農民，國家對于其安置主要有三種方式：一是一次性貨幣補償。長期來看如果這筆錢用完，失地農民將面臨更大的生活困境。二是就業安置。由于農民自身競爭力的不足，往往帶來就業安置后的高失業率。三就是以土地換社會保障。從出讓土地的貨幣補償中扣除部分資金，農民繳納一部分資金，建立失地農民社會保障基金，為失地農民提供社會保障。但是考慮到我國目前的國情，以土地換保障的形式在現實操作中還是存在難題的。也就是說，當前并沒有針對失地農民行之有效的社會保障制度，農民失去土地不僅失去了維持生計的物質資料，而且在醫療、養老等一系列社會保障問題上沒有得到公平的待遇。3．留守兒童和空巢老人的社會保障缺失。農村留守兒童問題是伴隨著我國工業化、城鎮化進程和農村勞動力轉移而產生并將長期存在的社會問題。據統計，目前我國農村留守兒童數量已經達到5800多萬人，其中14周歲以下留守兒童有4000多萬人，占農村兒童總數的29％。空巢老人問題是城鎮化進程帶來的另一社會問題。中國社會科學院的《中國老齡事業發展報告（2013）》指出，空巢老年人口規模繼續上升，2012年為0．99億人，2013年將突破1億人大關，占老年人口數量的一半。留守兒童長期得不到父母的有效監管，不僅存在安全隱患，而且容易造成心理扭曲，最重要的是留守兒童的教育權利得不到保障，農村基礎教育設施落后，城鎮教育對農民工子女又有種種限制，都造成城鄉兒童教育和社會保障差距。空巢老人的醫療問題、養老問題、日常生活及精神慰藉也沖擊著傳統的社會保障城鄉二元結構。

三、城鎮化進程中構建社會保障

城鄉一體化的對策目前，我國正處于城鎮化加速發展的階段，伴隨著城鎮化的快速發展，大量農村人口隨之轉移，產生了上述一系列問題，給社會保障帶來新的挑戰。長期以來我國實行的城鄉差別的社會保障制度已經不能適應城鎮化進程帶來的新挑戰。這就要加快城鄉社會保障政策的統一和銜接，通過制度創新和完善最終實現社會保障的城鄉一體化。（一）構建社會保障城鄉一體化的組織管理體制首先要盡快建立全國統一的社會保障管理機構，實現城鄉社會保障的統一管理與科學分工。可由人力資源和社會保障局統一管理全國社會保障事務，社會保障的管理、執行、監督機構要分開設置，使之相互制約、相互監督，以提高整個社會保障工作的效率。加強對管理人員、經辦人員的培訓考核，健全行業準入機制。其次要建立社會保障城鄉一體化的統一信息平臺，以支持城鄉居民跨地區社會保障業務的處理，適應人員流動的需求及社會保障統籌層次的變化。借鑒居民身份證管理辦法，適時建立全國統一的居民社會保障證，促使社會保障信息公開和有效監管。最后，要適時征收全國統一的社會保障稅。借鑒世界各國征收社會保障稅的經驗，在實現城鄉社會保障“基本統一”之時，在全國統一開征社會保障稅，由國家制定統一標準、統一征收、統一管理、調劑使用、專款專用。（二）強化政府在社會保障城鄉一體化構建中的責任隨著我國經濟的持續健康發展和財政收入的高速增長，著手解決農村居民的社會保障問題時機已經成熟，今后各級政府的社會保障工作重點就是逐步完善農村各類社會保障體系的建設，逐步實現社會保障的城鄉一體化。政府必須徹底改變重城輕鄉的理念，提高認識層次，把統籌城鄉社會保障放在重要戰略地位。針對我國社會保障立法滯后、立法層次低等問題，政府除了要加快社會保障立法進程，提高立法層次，繼續完善社會保險法律法規外，還要加快對社會救助的立法，保障弱勢群體的權利。在財政上，政府要繼續提高社會保障支出比例，增加對農村社會保障的資金支持，明確中央財政與地方財政的權利與責任邊界，加強監督管理，有效預防和監控社會保障賬戶的空賬運行情況。同時，政府在建立健全社會保障制度的同時，要及時研究城鄉社會保障制度的對接，鼓勵有條件的地區先行推進社會保障城鄉一體化體系建設試點，逐步實現城鄉統一的社會保障制度。（三）及時解決社會保障城鄉一體化構建過程中出現的現實問題目前我國的社會保障建設正處于城鄉二元社會保障向社會保障城鄉一體化的過渡期，面臨著許多現實問題要解決，及時解決這些問題為社會保障城鄉一體化的構建創造條件。1．擴大城鎮社會保障制度的覆蓋面。擴大城鎮社會保障制度的覆蓋范圍，使其在城鎮化進程中逐步覆蓋所有城鄉勞動者。對已經在城鎮落戶的或在城鎮有穩定居住場所和工作的進城務工人員，要及時將其醫療、養老、失業、工傷和失業保險納入城鎮社會保障系統，構建城鄉統一的社會保障制度。針對農民工群體的特殊性，考慮到目前其戶籍限制、收入不穩定和收入水平低的現實，可以采取過渡和變通的方式，逐步將其納入統一的城鄉社會保障體系之中。改革之初，政府和企業要承擔農民工社會保障繳費的大頭，條件成熟后再將農民工與城鎮職工的社會保障基金繳納并軌，最終實現城鄉一體化。同時，要做好城鄉之間的社會保障銜接工作，特別是目前階段農村養老和醫療保險已經實現廣覆蓋的條件下，提高農民養老和醫療保障水平，促進城鄉養老和醫療保障銜接，使其盡快實現同一標準成為社會保障城鄉一體化發展的重要選擇。2．加快土地流轉制度和失地農民社會保障制度建設。加快土地流轉制度建設，要建立相應的土地流轉機制，構建土地使用權轉讓市場、中介服務機構，完善土地流轉法規和相應的土地金融組織相配套的系統，負責解決土地在經營者之間的合理流動，進城務工人員的土地使用權有償轉讓，甚至是農村征地問題，為進城務工人員解除后顧之憂。要建立針對失地農民的就業培訓制度，提高其就業競爭力，同時為其提供勞動保障服務，及時提供就業信息，促進其積極就業。建立專門針對失地農民的最低生活保障制度，應盡快將失地農民納入城市最低生活社會保障體系當中。借鑒城鎮職工基本養老保險制度的模式，建立失地農民養老保障制度。失地農民由于已經轉為城市居民，不再享受新型農村合作醫療服務，可以按照失地農民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者分別承擔部分資金加入的模式建立失地醫療保障基金。3．建立完善針對留守兒童和空巢老人的社會保障政策。留守兒童和空巢老人也是伴隨著城鎮化進程產生的兩大弱勢群體，解決問題的關鍵歸根結底還是完善相應的社會保障政策，將進城務工人員及其兒女、父母同時納入城鎮社會保障系統之內，打破城鄉隔離的戶籍制度，逐步實現社會保障的城鄉一體化。針對留守兒童的受教育問題，一方面要擴大城鎮教育資源的有效供給，切實落實《義務教育法》規定的農民工子女享受平等的義務教育權利以及流入地政府和全日制公辦中小學接受農民工子女入學；另一方面可以加大對農村義務教育的投入，促進農村義務教育水平與城鎮相銜接。關于空巢老人問題，可以一方面大量建立養老機構，集中解決空巢老人的養老問題；另一方面，應在養老保險制度和醫療保險制度的基礎上，建立針對空巢老人的長期照顧保障制度，并同時兼顧社會保險、商業保險、津貼和社會慈善，充分保障空巢老人的基本生活。

作者：王燕紅薛興利單位：山東農業大學經濟管理學院