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摘要：新型城鎮化的核心在于實現“人”的城鎮化，這就對農村轉移人口社會保障提出了新的要求。當前形勢下，我國農村轉移人口社會保障制度建設還不夠完善，面臨著制度整體性不強、體系不健全、內在障礙較多、動力機制不完善等困境，因此我國應當在統籌規劃、確立總體方向的基礎上，健全社會保障項目，破除各種制度障礙，激活動力機制，助推新型城鎮化建設。

關鍵詞：新型城鎮化；農村轉移人口；社會保障制度

一、引言

隨著2010年人均國民總收入達到4260美元、進而首次由“下中等收入”經濟體躍為“上中等收入”經濟體和2011年城鎮化率首次突破50%（達到51.27%），我國開始從“鄉村中國”階段向“城市中國”階段演進。［1］在未來較長一段時間內城鎮化將持續成為我國經濟發展的重要驅動力，也是我國全面建設小康社會的重要載體，但是多年來城鎮化進程中遇到的人口猛增、空間無序膨脹、環境惡化、資源大量消耗等粗放問題并沒有得到緩解，反而有不斷加劇的趨勢。［2］基于對這些棘手問題的深入考慮，為了促進城鎮化的良性發展，黨的十八大明確提出中國應該走具有中國特色的新型城鎮化道路。作為一種可持續發展的模式，新型城鎮化不僅要拉動整體經濟的穩步發展，在城鄉統籌中推進城鎮化與新型工業化、農業現代化的協調，［3］而且要改善人們生活品質，實現經濟、社會、文化、生態的全面統籌發展。推進新型城鎮化的核心在于穩中求進中實現“人”的城鎮化，而關鍵在于推進農村轉移人口市民化，解決好“人”的問題。［4］在推進農村轉移人口市民化的過程中，社會保障制度建設是一個刻不容緩的問題。

二、我國農村轉移人口社會保障制度的困境分析

農村轉移人口是指在工業化和城鎮化背景下農村轉移到城鎮的人口，既包括從農業系統轉移到非農業系統的外來務工人員，也包括外來務工人員的隨遷家屬以及本地的農民工和失地農民。我國當前農村轉移人口的主體是在本地鄉鎮企業或進入城鎮從事非農產業的農業戶口人口。隨著城鎮化進程的加快，我國農村轉移人口的數量將會持續增加，這對我國農村轉移人口社會保障制度建設來說將會帶來更大壓力。針對農村轉移人口與日俱增的狀況，國家從上至下采取了一系列推行農村轉移人口社會保障制度建設的措施。國務院2006年頒布了《關于解決農民工問題的若干意見》和《勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，隨后又頒布的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》，“十二五”規劃綱要和“十八大”報告進一步細化了農村轉移人口社會保障制度建設方案，明確提出“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針；以增強公平性、適應流動性、保障可持續性為重點，全面建設覆蓋城鄉社會居民的保障體系”。在國家頂層設計思想的指導下，我國各個省區積極探索農村轉移人口社會保障制度建設采取的不同模式，使得農村轉移人口社會保障的制度性限制逐漸減少甚至消除，但是這些措施和手段只是階段性保障了農業轉移人口的部分權益。整體而言，我國農村轉移人口社會保障制度建設尚未擺脫困境。第一，制度建設的整體性不夠。各省區社會經濟發展狀況的差異使其農村轉移人口情況千差萬別，其中東部沿海經濟較為發達地區吸引的外來務工人員遠遠多于經濟欠發達的中西部地區，這樣以來各省區農村轉移人口社會保障制度在參保項目、繳費基數、繳費比例、計算方法、轉移方式等層面就很難統一。雖然在初期探索階段，各地農村轉移人口社會保障制度建設呈現多元化趨勢是正常的，但是這種差異長遠來看不利于全國統一化勞動市場的形成，特別是在農村轉移人口進行跨地區轉移接續時會出現諸多問題和矛盾。第二，社會保障體系不夠健全。除了繳費基數和繳費比例整體偏低之外，我國農村轉移人口社會保障制度主要涉及參保人繳費的養老保險、醫療保險、生育保險、工傷保險等，而由于戶籍門檻等一系列因素的阻礙，非繳費的社會福利、社會救助、最低生活保障、最低生活保障等項目對于農村轉移人口來說依然“遙不可及”，其中最為突出的當屬進城務工人員的失業保險問題和貫徹國家計劃生育政策且失地的老齡化人口的養老問題。這樣以來，由于體制的不完善，農村轉移人口固有的看病難、勞動保護差、就業難、住房難、子女上學難等問題始終沒有得到有效解決。第三，制度建設的內在障礙依然突出。多年以來的城鄉二元對立戶籍制度在根本上剝奪了農村轉移人口的社會保障權利，盡管當前在一些城市戶籍制度有了改革，淡化或取消了農業戶口和非農也戶口的差別，但是在一些農村人口轉移主要輸入地的大城市，戶籍制度的壁壘依然“森嚴”。在此基礎上形成的農村轉移社會保障制度是大打折扣且帶有明顯偏見和歧視的。除了戶籍制度的制約之外，就業制度的歧視、農村轉移人口住房政策的缺失以及農村土地制度的不健全都使農村轉移人口社會保障制度建設進展緩慢。第四，制度建設的動力機制不夠完善。首先，農村轉移人口再就業培訓機制不完善，其次，農村轉移人口社會保障資金分攤機制不完善。另外，農村轉移人口社會保障銜接機制不完善。農村轉移人口的流動性使其難以在同一個地區長久生活工作，因而其社會保障應當隨其工作環境的轉移而實現有效轉移續接，但是由于缺乏統一的標準化平臺，很多參保的農村轉移人口一旦離開原來工作的地區只能被迫選擇退保。

三、新型城鎮化背景下我國農村轉移人口社會保障制度的對策分析

新型城鎮化建設的推進為我國農村轉移人口社會保障制度的完善提供了重要契機，但是目前存在的各種制約因素使其依然處于嚴峻的困境局面，因此應當深入分析困境的根源，立足“以人為本”的基點，積極尋求對策，為我國“三農問題”的解決做出貢獻。第一，構建部門和地區統一的農村轉移人口社會保障統籌協調機制。雖然由于社會經濟發展水平差異，短期內建立一個全國一統的農村轉移人口社會保障機制具有較大難度，但是國家層面應當在堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針的基礎上，形成一個長期穩定的總體方向，同時盡快制定完善面向全國的農村轉移人口社會保障制度的政策，進而督促地方和相關部門逐步建立完善農業轉移人口基本信息平臺共建共享機制、部門協作互助機制。盡管旨在構建全國一統的農村轉移人口社會保障制度，但并不是否定微觀層面的差異性，即一定要充分考慮農村轉移人口內部不同群體的差異化需求，采取異而相宜的政策措施，實現整體和局部的有機統一，體現新型城鎮化建設的“人性化”特色。第二，著力完善農村轉移人口社會保障的項目。首先，要在遵循“市民化”轉型要求的原則指導下，切實提高現有農村轉移人口社會保障項目的基數和比例，尤其是在醫療保險方面不僅提高農村轉移人口的報銷比例，而且要使其能夠真正享受到與城鎮居民平等的高質量醫療服務。其次，要在完善已有社會保障項目的基礎上，借鑒國外發達國家的成熟經驗，立足農村轉移人口全面的“人性化”需求，完善增加子女教育、就業培訓等項目。第三，完善相關配套政策，為農村轉移人口社會保障制度建設提供保障。首先，堅決破除城鄉二元對立的戶籍制度，逐步取消附著在戶籍制度上的各種歧視性社會保障制度，避免各種顯性和隱性的戶籍歧視。其次，深化農村土地制度改革，特別要完善農村土地流轉制度，通過合理的“以土地換保障”機制使進城務工的農村轉移人口與優質的社會保障有效對接，實現節約土地資源和享受社會保障服務的雙贏。其次，一定要完善法律制度，不僅要在完善《中華人民共和國社會保險法》、《失業保險條例》、《工傷保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》等現有法律的基礎上，制定專門性的農村轉移人口社會保障法律法規，而且要在強化普法工作、提高民眾法律意識的基礎上提高法律執行力度，樹立法律權威，確保農村轉移人口社會保障得到法律保護。第四，激活農村轉移人口社會保障的動力機制。首先，要完善農村轉移人口就業培訓機制。就業既是農村富余勞動力轉移的根本，也是為其提供最好社會保障的基礎，因此國家和地方要采用分類疏導、區別對待的方式對農村轉移人口進行就業培訓指導，比如對自主創業的人員來說，要通過對口的專業技術指導以及優惠的稅收政策給予扶持，而對于文化基礎較弱的人員來說可以進行勞動密集型項目的培訓，增強他們競爭就業、自謀職業的能力。其次，完善以政府為主導，多渠道籌集資金，實施成本分擔機制。對于大病醫療、子女教育、住房保障等項目，政府要確保有效財政投入，體現公共服務的職能。對于其它公共服務性相對較弱的社會保障項目來說，除了政府支出部分外，其它部分可以由農村轉移人口、企業以及其它社會渠道籌集。另外，完善農村轉移人口社會保障跨地區銜接機制。在農村轉移人口社會保障全國統籌機制實現之前，可以通過“綠色通道”來解決農村轉移人口社會保障跨地區續接的難題。

作者:靳會賢 單位:鄭州財經學院

參考文獻

［1］張占斌.新型城鎮化的戰略意義和改革難題［J］.國家行政學院學報，2013（1）：48-54.

［2］王新越，秦素貞，吳寧寧.新型城鎮化的內涵、測度及其區域差異研究［J］.地域研究與開發，2014，33（4）：69-75.

［3］呂文靜.論我國新型城鎮化、農村勞動力轉移與農民工市民化的困境與政策保障［J］.農業現代化研究，2014，35（1）：57-61

［4］陸大道，陳明星.關于“國家新型城鎮化規劃（2014-2020）”編制大背景的幾點認識［J］.地理學報，2015，70（2）：179-185.